四、高等教育质量省级监控的成就、问题及改进

（一）取得的成就

新中国成立以来，我国高等教育质量省级监控涉及到了三个重要方面：省级监控机制自身建设、监控内容、监控手段。不同历史阶段的高等教育质量省级监控在内容上均有所侧重，在手段上也有所取舍，在认真贯彻落实国家高等教育方针政策的前提下，根据省域内不同层次、不同类别高校的特点，采取了不同的措施。尽管在一定程度上存在着局限性，但六十年来，省级政府这一处于中观层面的监控主体，对高等教育的发展所起的作用是无可替代的。不难看出，高等教育质量省级监控机制的建立与实施对各省高等教育质量有效地发挥了调控作用，主要表现在以下几个方面：

1.各种机制交互作用，增强了学校的自我监控意识

各省教育厅在实施质量监控过程中立足于规范、引导和激励，促使高校建立自我约束、 自我监控的良性运行机制。如新设专业的办学水平评估，通过专业办学水平评估方案确定专业办学合格水平的标准，对高校的新专业建设起到了规范、引导作用。与此同时，采取相应的约束机制，即对专业办学水平达不到合格要求的专业限期整改，并在招生计划上予以限制。此举不仅推动了学校加强专业建设以提高专业办学水平，同时也促进了学科专业结构的调整，一些高校主动停办了一批专业，一些学校整合了校内资源，提升了专业办学水平。如在对研究生培养质量监控方面，2000年以来，湖南省教育厅和湖南省学位委员会每年评选20篇湖南省优秀博士学位论文、100篇优秀硕士学位论文，并对评为优秀的论文给予表彰和奖励，是为动力机制。从2002年开始，江苏、安徽等省教育厅对硕士研究生学位论文进行随机抽样检查，并采用“双盲法”进行评审，抽查不合格率达40%以上的高校，将减少下一年度的研究生招生计划名额；而对抽查中被评为“D”，等的学位论文的指导教师，则建议有关学位授予单位暂停其招收研究生一年以上；连续两年被评为“D”，等的学位论文的指导教师取消研究生指导教师资格，是为约束机制。2004年北京、上海市教育委员会在对成人教育函授站的教学工作实行评估时运用了优胜劣汰的竞争机制，促使高校和依托办学单位加强函授站的建设和管理，不断提高了成人高等教育的办学质量和办学声誉。2005年，湖北省教育厅对现代远程教育校外学习中心的评估，直接淘汰了一批办学行为不够规范和办学难以为继的校外学习中心，净化了现代远程教育的办学环境，促进了其他校外学习中心的建设，为该省的现代远程教育健康发展创造了良好的环境和条件。

2.坚持以育人为本，确保了教学工作的中心地位

高等学校以培养人才为中心，必须确保教学工作的中心地位不动摇。为了使教学工作的中心地位落到实处，90年代以来，各省教育厅加强了对高等教育质量的监控，在“督”字上下工夫，建立了有效的督导机制，并强调在五个方面狠抓落实：一是要落实到思想认识上。广大高校教职员工都要树立以人为本的观念，把培养高质量的人才作为高校的根本任务，突出教学工作在高校一切工作中的中心地位。二是要落实到学校工作的部署和安排上。要求高校在制定工作计划、部署和安排各项工作时，始终坚持把教学工作摆在中心位置，各个部门、各个方面都要支持教学工作、服务于教学工作。三是要落实到学校的管理制度上。建立学校领导和教学管理人员听课制度，定期召开教学工作会议制度等。四是要落实到学校政策的制定和实施上。切实做到学校的收入分配向教学第一线的教师倾斜，优教优酬等。五是落实到对教学的经费投入上。要求学校多渠道增加对教学的投入，确保教学经费支出的增长比例高于学校经费总支出的增长比例，用于日常教学的经费不低于学费收入的25%等。这些政策与要求，使教学工作在全省高校中的中心地位不断得到加强。

3.充分发挥质量监控功能，教育质量得到有效保证

90年代以来，各省教育厅以评估为契机，引导学校对自身的教育教学工作进行全面的督察与整改，通过外部评估与自我检查，促使学校查清底子、查准差距、查明原因，在此基础上，认真改进各项工作，把“以评促建”落到了实处。教育评估使高校进一步理清了办学思路、明确了办学定位；强化了教学工作的中心地位，促进了教学投入；改善了高校的办学条件；加强了高校教学和管理规范。同时，许多高校构建了各具特色的校内教学质量监控体系，并根据实际开展了各种形式的质量管理活动，包括对系（部）教学工作状态控制、课程教学质量控制、教师教学质量控制、学生学习质量控制等。以广东省为例，从2001年到2006年，全省12所本科学校参加教育部组织的本科教学工作水平评估，8所优秀，4所良好；28所高职、高专院校参加教育部高职高专人才培养水平评估，20所获得优秀，7所良好，1所合格。

（二）存在的问题

纵观建国以来省级政府对高校教育质量实施的监控，尽管取得了一系列的成绩，但是也有不足的地方，值得我们深思与探讨。

1.省级监控机制尚缺乏系统与成熟的理论支撑

从省级政府对高等教育实施监控的历史进程中我们不难看出：政府对高等学校教育质量实施监控的核心问题是建立一个合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量评估、认可机制，并通过立法、拨款、奖惩等手段有效地监控高等教育的各方面和全过程，引导和促使高等学校有效地实现自我约束、自我管理，不断地改进和提高教育质量。我国将监控的重心主要放在本科及本科以上层次的高等教育质量上，而对于其他层次和类型的高等教育，则主要由省一级政府统筹负责。但就目前来说，高等教育质量省级监控尚缺乏系统与成熟的理论支撑。尽管各省在高等教育质量监控方面采取了很多措施，也有一定的成效，但这些措施并不足以构建一个完整、科学的省级教育质量监控体系。而且在制度的实施方面，制约机制相对薄弱，无论是政府部门还是高等学校，尽管建立了许多正式规则和相应落实规则的监督、检查和惩戒制度，但在实际运行中，往往监督与检查多而惩戒少。

2.监控机制本身缺乏对评估活动的绩效评佑

在高等教育质量监控中，往往是政府部门自上而下对高等学校建立规则，而对于政府部门到底应该做什么和如何做，相应的制度规则并不完善。由于目前程序性规则的不完善，政府职能的非具体化，导致政府的监控行为常常带有不确定性、随机性和不稳定性。与高等学校有关的政府各职能处室大多针对各自的工作范围开展了各种各样的评估，但由于缺乏统一的组织协调，导致了在某种程度上的评估活动交叉重叠、内容趋同等问题。与此同时，缺乏对教育评估本身的“再评估”。教育部颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》也并未涉及这方面的要求，更没有哪个省将其作为教育评估机构的职责。

3.政府身份重叠影响监控的公正性

在现行高等教育管理体制下，政府既是高等教育的主要所有人和出资人，也是高等教育的主要监管人，高等教育质量监控的对象最后指向监控主体自身，这样政府既当“运动员”又当“裁判员”，往往使质量监控流于形式。^[42]监控者和被监控者的非完全一致性，是对质量监控工程公正与公平的保证。而在我国，长期以来都是由政府教育主管部门同时担当高等教育质量标准的制定者和质量水平的评价者。在这双重角色中，省级政府拥有很大的自主权，应当肯定，这种评价方式在一定程度上有利于教育行政主管部门根据调查得到的教育质量评估信息采取宏观措施；同时，上下隶属的管理与被管理关系有利于制度的完善和实施，对高等学校的教学改革、提高教学质量和办学效益会起到很好的作用。但是，这种良好作用得以发挥的前提是教育行政主管部门自上而下必须能够保证评估的客观性和公正性。然而在评估指标体系的制定和实施时，集管理者、举办者与评估者于一身的教育行政主管部门，或囿于举办者自身的利益，或受制于上下级体制的约束，往往使评估的客观性和公正性受到影响。

4.社会中介组织缺乏独立性

从中介组织的形成来看，1994年中共中央颁布的《中国教育改革和发展纲要实施意见》明确提出：“要建立健全社会中介机构，包括决策咨询研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构等，发挥各界参与教育决策和管理的作用。”此后，各种教育中介机构相继成立，并发挥了积极的作用。但是，这些中介基本都是各级教育行政部门所属或直接管理的事业机构，其经费来源和人员构成无不闪现着政府的影子，有的甚至连工作人员都还是公务员。因此， 目前我国尚未有真正意义上独立于政府之外的社会中介机构。从业务上看，我国《高等教育法》明确规定对高等学校办学水平、教育质量的监控与评估是教育行政部门的权力和责任。因此中介组织只有在政府委托或授权的情况下才能组织对高等学校的评估和监督，评估结果的使用权利也基本掌握在政府手中。另外，社会作为高等教育质量的监控主体之一，没能形成对高等教育的强有力的影响，跟民众的认识和我国民间非营利组织的发展滞后有关。民众习惯于对“官方”的认可，认为只有政府确定和认可的才是有效的、权威的，其他的都是有目的性的，为特定目标服务的。

5.高校对质量监控缺乏积极性

新中国成立以来，从参与高等教育质量监控的主体来看，高等学校更习惯于被动地接受评估，主体意识薄弱，对各种监控评估结果只是消极地接受，未能充分认识主动进行内部质量监控对提高教育质量的重要性。在现行的高等教育质量监控中，约束与规范被放在首要位置，政府对高等学校质量的价值取向往往以“合规定性”为主导。质量监控体系的关注点主要集中在政策文件或评估指标等“质的规定性”上，追求制定出统一的质量标准或评估指标体系，并用政策文件加以确定，将高等学校教育工作的监督与规约限在“必须做什么，不得做什么”的条条框框之内。而现有的各类教育评估实践，从准备评估到正式接受评估，往往有一段较长的时间。这个过程虽然会促进学校的教育教学工作，但由于教育评价的对象是教育过程及其结果，在整个过程中各校更多的是追求通过评估和得到较好的评估结论，而并没有真正触及高等学校作为教育质量主体的文化价值和心理需求，尚未从根本上调动学校自我监控的积极性和主动性。于是很多学校不重视教育教学过程，只重视评估结果，对评估被动接受，为了通过评估，不惜弄虚作假，极尽瞒天过海之能事。据调查结果反映，66.38%的被调查者认为目前学校在接受教育行政部门的教学质量监控方面处于被动地位。^[43]。

（三）省级监控的改进

1.进一步明确省级政府在高等教育质量监控中的角色定位

从上述分析中我们可以看出，政府对高等学校的教育质量监控有刚性与弹性之分。刚性监控具有强制力，也是目标管理所必需的，但如果只有刚性就会限制创新精神的活动空间，而弹性监控如无刚性监控的制约，又会流于形式。有学者提出，自由竞争的压力比政府的质量控制更为有效，因此，随着精英高等教育向大众高等教育发展，我国高等教育应相应采取市场化的高等教育质量保证基本策略，把建立高等教育质量的市场调节机制作为行动目标，并在这一目标导向下，采取相应的措施。也有研究者认为，我国教育质量的外部保障要形成市场还有相当大的困难，在相当一段时间内，国家还不得不靠行政手段来开展质量保障，因此政府仍然会扮演重要角色。本课题组以为，由于我国市场经济体制尚未完全建立，高校与市场的关系仍较为间接，摆脱不了对政府的依赖，相反高等学校在很大程度上还必须接受外界环境的影响和制约，接受社会和政府对教育质量的监督。与此同时政府必须严格按照法律、法规、制度落实好高等学校的办学自主权，妥善处理好刚性监控和弹性监控之间的矛盾，在控制与放权之间保持适当的张力。省级教育行政管理部门作为介于国家和高校（包括省属高校和部委高校）之间的政府机构，其位置是承上启下的，向上要接受国家的监督与管理，必须把握好国家对高等教育的宏观导向和要求；在此基础上，对下要加强区域内高等教育质量的总体监控，使高校能在政府的推力和社会的压力下自觉地负起质量保障的责任，建立起对教育质量积极主动的自我约束机制，形成全程实施控制的制度化质量保证体系。

2.构建科学有效的省级质量监控系统

从整体上看，我国目前对高等教育的管理仍停留在经验层次，这带有一定程度的不确定性、随机性和不稳定性。随着信息论、控制论和系统论对高校管理科学的不断渗透和移植，省级监控体系的建立也必须探索如何由原有的经验管理上升到科学管理的层次，找出省级监控工作中带有规律性的东西，明确省级监控体系构建与运行中所必须遵循的基本原则，最终形成规范化、科学化的分类体系、机构、标准、方式等，并建立和完善相应的教育质量省级监控机制。机制的建立一是要适应我国社会主义市场经济体制；二是要符合国家的法律、法规与制度规范；三是要有利于促进区域内高等教育事业的发展；四是要充分体现公平与效率原则。省级政府应切实把握省级监控的宏观性原则，在监控标准明确的基础上，监控内容应进一步合理化、规范化。同时在监控手段方面，应进一步加强对高校的评估工作，要以科学发展观为指导，以提高教育质量为目的，加强分类指导，统筹院校评估及专业认证，丰富评估手段，规范评估行为，不断提高评估专业化水平，形成具有省级特色的高等教育质量保障体系。

3.建立高等教育质量监控绩效的评价制度

无论是对政府层面的监控，还是对高等学校内部的监控，建立质量监控的绩效评估制度都是质量监控运行过程中的重要环节，对推动教育质量监控的良性运行具有十分重要的意义。政府、社会、人民群众都期望通过质量监控能使高等教育取得更好的效果。但如何看待高等教育质量监控的执行效果，用怎样的标准和尺度来衡量质量监控的执行效果，或者如何通过对质量监控的过程分析重新审视监控本身：这些问题无疑都涉及对监控绩效的评价。通过建立绩效评价制度，一是衡量和检验监控效果；二是适时修正监控目标模式。同时只有建立科学合理的政府监控的程序性规则，才能确保监控的权力性质和权力运行在任何情况下都不会随意发生改变。

4.加强省级政府与高校之间信息沟通

高等教育质量省级监控系统能否正常有效地运行，一个基本前提便是监控组织能否及时、便捷、准确地获得本组织实际运行状态以及质量的各种相关信息，并更好地利用这些信息。 目前，在实际质量监控活动中，尚未建立起运转良好有序的管理信息系统。造成这种状况的主要原因有：一是信息采集存在失真；二是信息公开程度低，传输范围窄；三是高等学校利用信息资源的主动性不强。因此，省级教育行政部门要加强与高校之间信息沟通，可从以下几个方面着手：一是要建立健全政府信息网络，借助现代信息和通信技术建立政府组织间、政府与社会、政府与高等学校、政府与公民之间广泛的信息沟通网络；二是完善信息收集、传递、储存、加工、使用等规章制度，全面收集教育质量信息，以此作为教育质量管理和监控的重要依据；三是要优化信息传播和反馈渠道，政府部门要尽可能地为高等学校和社会提供良好的信息服务。

同时，在省级政府与高校进行信息沟通的基础上，省级政府应尽可能创造条件保证高校内部监控机构工作的顺利开展，并充分尊重监控机构的意见。组成监控机构的专家要以自愿参加为原则，以保证其监控过程的独立性。在进行监控过程中，所有专家都不属于任何院系，代表的是全校的根本利益。监控机构的监控结果要受到充分尊重。行政系统要根据监控机构提出的意见对服务承诺、实现承诺的资源准备情况、资源的持续性情况进行调整，使得服务承诺、资源准备和资源的持续性能够互相匹配，使高等学校的服务承诺能够得到实现并稳步提高。

【注释】

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