三、高等教育质量省级监控的手段变迁

高等教育质量省级监控的手段方式有直接监控和间接监控两种。新中国成立以来，我国高等教育质量的省级监控手段方式大致经历了由直接监控为主，向直接监控与间接监控并重的过程。

（一）初始时期的监控手段（1949—1966年）

1949—1966年，高等教育主管部门对所属高校实行直接的行政管理，政策规章是其管理的主要依据。在高等教育办学和监控过程中起主导作用的政策法规，主要是由中共中央、国务院和国家教育行政部门颁布的行政条例、部门规章以及各省、自治区、直辖市制定的高等教育地方性法规。各级行政部门制定的大量政策性文件实质上代替了“法”的职能。

新中国建立伊始，1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年通过的《中华人民共和国宪法》都包含关于教育的条款，对我国教育事业的根本问题作了明确的规定。但是， 由于认识上的原因，我国教育立法工作一直进展缓慢，基本上是用中共中央文件、中央政府及地方政府部门发布行的政法规和规章代替全部教育立法工作。

从1957年底开始，我国进行了以扩大地方管理权限为中心的行政和经济体制的管理改革。为了克服在学习苏联教育经验过程中出现的问题，原高教部开始着手进行高校管理权限下放工作，并于1958年4月和8月，分别颁布了《关于高等学校和中等技术学校管理权限下放问题的意见》和《关于教育事业的管理权限下放问题的规定》。1963年5月，中共中央、国务院又颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》。《决定》指出：为了加强对高等学校的领导和管理，中央和国务院决定对高等学校实行中央统一领导，中央和省、直辖市、自治区两级管理的制度。在这种历史背景下，省委、省人民政府根据中央对教育工作的一系列指示，从各省实际出发，因地制宜，制定了各项具体政策、法规，并采取强有力的措施，把高等教育事业作为一项重要工作来抓。主要包括以下几个方面：解决高校教育的领导权问题；实行“高等教育必须为国家建设服务，学校必须向工农开门”的办学方针，使学校的性质发生了根本的变化；有计划、有步骤地接管、接收和改造旧学校，建立起适应社会需要的教育新体系；抓好高校教师队伍的建设，实现教育培养目标；进行高校学制、课程、教学内容和教学方法的改革，以适应培养一代新人的需要。

（二）秩序恢复与重建时期的监控手段（1977—1998年）

“十年动乱”时期高等教育管理失控，使此后的高等教育面临着恢复、调整和发展的艰巨任务。1977—1984年，高等教育管理体制恢复为中央统一领导、地方分级管理的模式。在这种背景下，省委省政府在国家方针政策的指导下，加大对高等教育质量的监控力度，主要表现在政策、法律、法规的完善与高等教育评估制度的建立。

1.政策、法律、法规的完善

自1981年始，我国进入高等教育宏观管理的法治阶段。1981年全国人大常委会颁布了新中国历史上第一个关于教育的专门法律——《中华人民共和国学位条例》。1982年以来，国务院相继制定了《高等学校管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《中共中央、国务院关于教育体制改革的决定》等多项教育行政法规；另外，国家教育行政部门也出台了一系列关于高等教育管理的相关规章制度。这些涉及高等教育的行政法规和规章制度成为这一时期国家监控高等教育的主要依据和手段。

1986年国务院批准发布的《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教育委员会、国务院有关部门和省、 自治区、直辖市在组织高等学校评估方面的职责作了规定：“组织检查、评估高等学校的教育质量”，“按照国家教育委员会的统一部署，会同有关省、自治区、直辖市对高等学校对口专业的教育质量组织评估”，“组织本地区高等学校进行教育质量的检查与评估”。省级政府在遵循国家教育政策的指导下，亦颁布了一系列文件，对高等教育质量进行评估。^[32]

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》提出要“扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”。1994年，《国务院关于（中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步提出：“高等教育逐步实行中央和省、 自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。认真贯彻落实国务院关于《高等教育管理职责暂行规定》中有关中央和地方对高等教育的管理权限。逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权：（1）随着中央业务部门管理的部分高等学校转由省级政府管理或实行联合办学，省级政府对这些学校连同省属高校，进行统筹，合理布局，对学科和专业在充分协商的基础上进行必要的调整。（2）有条件的经济发展程度较高地区的中心城市办学，由中央和省两级政府统筹。（3）现阶段仍由国家教委审批高等学校的设置，同时，积极做好高等专科学校和高等职业学校审批权下放的试点工作。”随后，按照“共建、调整、合作、合并”的方式，“前后总共用近十年的时间，基本完成了我国高等教育宏观管理体制的改革和布局调整，形成了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制”。^[33]以江苏省为例，1981年，全省有普通高校50所，其中，部属高校和地方高校各占一半；1991年，全省普通高校71所，其中，地方高校42所，部属高校29所。

2.高等教育评佑制度的建立

评估是质量监控的重要手段，具有很强的规范性和约束性。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，首次提出了“高等学校办学水平评估”的概念。1990年11月，国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》使高等教育评估开始制度化、规范化。《普通高等学校教育评估暂行规定》明确规定：在国务院和省（自治区、直辖市）人民政府领导下，国家教育委员会、国务院有关教育行政部门和省（自治区、直辖市）高校工委、教育行政部门建立普通高等学校教育评估领导小组，国家普通高等学校教育评估领导小组受国家教委领导，部委高校教育评估领导小组接受部委机关和国家高校教育评估领导小组的双重领导，省属高校教育评估领导小组接受省级教育行政部门和国家评估小组的双重领导，并在各级高校教育评估领导小组的领导下设立各种类型的评估委员会，以领导、组织实施各种类型的教育评估工作。从1995年起，国家开始分批对部门普通高等学校进行本科教学工作评估，专科学校的教学评估工作则委托各省、市、自治区的普通高等学校教育评估领导小组完成。继后，一系列重要的高等教育评估活动陆续在全国各地展开。评价工作的范围涉及学校综合办学水平评估、专业办学水平评估和课程教学质量评估三个层次。其中，原国家教委自1995年开始组织实施的普通高等学校本科教学工作评估涉及面最广，影响力最大。

（三）发展时期的监控手段（1999年以来）

1999年以来，我国高等教育大众化进程进一步加快，随着高等教育规模的超常规发展，高等教育质量问题日益成为社会关注的焦点。相关研究越来越多，质量监控实践取得明显成效。这一时期，省级政府在质量监控中的角色更加明确，采取的监控手段也日益完善。

1.立法与行政监控手段的加强

2001年，教育部下发了《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》（教高[2001]4号）和《关于做好普通高等学校本科学科专业机构调整的若干原则意见》（教高[2001]5号），对一定时期内加强高校教学工作和学科专业结构的调整提出了非常明确的要求，有很强的指导性。^[34]各省教育行政部门也常以政策为导向来引导和调整高等学校的教学工作。如湖北省教育厅从2001年起重点建设了一批专业、课程、教材等，以此来推动全省高等教育质量的提高。这些建设既有资金投入，还可以帮助高校提升水平、树立形象，因而对高等学校来说，政策的影响较大。

在这一时期，省级政府对地方大学监控采取综合性政策机制与专项政策机制相结合的政策。综合性政策机制，主要是重点大学评选机制。而专项政策机制则包括：省级教学研究与教学改革工程，每两年立项一次；省级重点学科建设工程，主要包括省级重点学科评选、省级重点文科研究基地评选等；省级师资队伍建设工程；省级课程建设工程，主要包括省级精品课程评选、省级优秀课程评选两种机制；省级办学条件监控机制，如图书馆专项评估、实验室专项评估、体育设施专项评估等；各种形式的知识竞赛，如语文基本功大赛、电子设计竞赛等；在媒体上公布就业率等。^[35]2000年，广东、安徽等省教育厅实施的政策很好地体现了这一点。

纵观此阶段省级政府针对高等教育质量监控颁布的法律、法规，可以发现有了新的侧重点。

一是加强高水平大学和重点学科建设。政策目标是以学科发展为主线，以重点学科建设为核心，积极推动省内高水平大学建设，努力形成和不断增强各省高等教育的核心竞争力。如2002年江苏、安徽等省教育厅拟定了重点学科建设规划，积极开展重点学科建设，并采取措施督促高校落实配套经费，按要求完成建设任务，努力在全省逐步形成布局合理、各具特色和优势的重点学科体系，构建高水平科研创新平台。^[36]

二是在突出高校教学工作的基础上，加强教育质量的监控与评估。政策目标是通过改善教学基本条件，改革和完善教学管理，提高教学质量。如2003年广东省教育厅发布了相关文件，针对改善教育教学条件采取的具体措施是，推进“高等学校教学质量与教学改革工程”，加大对教学的投入，改善教学条件，加强实践基地和实验室建设，加强学科专业建设，调整和优化学科专业结构，推进课程体系、教学内容、教学方法和手段改革，积极推进弹性学制，强化教学管理，规范教学行为，保障教师把主要精力投入教学工作等。在此基础上，通过监控和评估推动高校深化教学改革，强化教学质量。2002—2004年，江苏、山东等省教育厅采取的主要措施是：完善教学质量评估监控体系，先后启动了高职学院、普通高校、成人高等学历教育和现代远程教育教学质量评估工作，开展了专业办学水平评估、毕业设计和毕业论文抽查等工作。

又如2002年，湖南省教育厅召开全省普通高等学校教学工作会议，就教学工作出台了一系列文件，包括《关于加强普通高等学校教学工作全面提高教学质量的意见》、《关于加强高等职业教育教学工作的意见》等。在《关于加强普通高等学校教学工作全面提高教学质量的意见》中，针对扩招后普通高等学校所面临的教学经费不足、教学设施紧缺、师资队伍的数量与结构不适应以及教学管理难度加大等问题，提出了明确的指导性意见和具体规定，并在实践中取得了明显成效。2004—2005年，湖南按照全国普通高等学校本科教学工作会议精神，先后发布了《关于印发〈湖南2010年高等教育事业发展规划〉的通知》（湘教发[2003]95号）、《转发教育部关于印发〈普通高等学校基本办学条件指标〉（试行）的通知》（湘教发[2004]37号）等，并召开了全省普通高校教学工作会议。

三是大力推进高校产学研结合。主要政策目标是促进高校更好地为经济建设和社会进步服务，以服务求支持，以贡献求发展，实现高等教育科研水平提升和经济社会发展的良性互动。如2005年湖南省教育厅出台的主要政策措施是：加大岳麓山大学科技园及湘潭、衡阳大学科技园建设力度，推进高校科技成果与社会需求及资金的有效对接，促进高校科技成果转化；实施“湖南高校哲学社会科学繁荣计划”，加强对全省经济社会发展重大问题的研究。^[37]

四是加大“高层次创造性人才计划”实施力度。政策目标是通过培养和吸引高层次创造性人才，全面推进“人才强校战略”，提升高等学校的质量和竞争力。如2004年山东省教育厅出台的相关政策有：在高校优势学科设立特聘教师岗位，面向海内外招聘中青年杰出人才；探索“学科带头人十创新团队”的人才组织新模式，完善高等学校学科带头人和青年骨干教师培训办法，等等。再譬如，2005年湖南省教育厅提出了加强教育国际交流，选拔拔尖青年教师到国外一流大学进修，采取措施鼓励和支持优秀留学人才回省工作和为本省服务；推动本科院校国外高水平大学建立长期、有效的合作机制， 以带动整个高校教师队伍建设。^[38](www.daowen.com)

2.高等教育评估制度的发展

第一，教育评估制度功能的发挥。

1999年开始实施的《高等教育法》规定：高等学校的办学水平、教学质量，接受教育行政部门的监督和其组织的评估。 自此，高等教育评估制度有了法律依据。2003年，教育部在总结评估实践经验的基础上，明确今后对高校的评估分为“本科学校教学水平评估”和“高职高专院校人才培养工作水平评估”。评估的方针是“以评促改，以评促建，以评促管，评建结合，重在建设”。由此反映出评估的目的是促进学校的工作，重点在建设。这一方针贯彻于高等教育质量监控的始终。

例如湖南省教育厅在对高等教育质量实施监控中，无论是方案的设计，还是具体的监控与评价实践都充分体现了这一指导思想。同时，以评估作为转变工作职能、加强宏观调控的重要手段，促进高校不断改善教学工作，努力提高教育教学质量。从2001年起，一是指导并协助有关本科院校做好接受教育部本科教学工作水平评估的有关工作。二是按照教育部的要求组织完成了对怀化医学高等专科学校、湖南财经高等专科学校等32所高职高专院校人才培养工作水平评估，有效地推动了这些高校人才培养工作水平的提高。三是加大对新专业建设的监控力度，促进高校不断提高新专业的建设水平。^[39]从2001年开始，山东省教育厅每年组织专家对每一届毕业生的新专业办学水平进行评估。2004—2007年，全省389个专业（本科270个、专科119个）接受了专业办学水平评估，其中380个专业“合格”；8个专业“基本合格”，限期进行整改；1个专业被评为“不合格”，取消了办学资格。学校还自行撤销了一批专业。通过评估有效地促进了高校改进和加强专业建设。四是开展对全省普通高校全日制本科生和成人教育本科生的毕业论文（设计）的抽查工作。每年分别从全日制普通教育和成人高等教育中抽查2～4个专业的毕业论文（设计），分别从论文选题的准确性、观点的正确性和表述的准确性、内容的详实性、条理性、规范性等多个方面对抽查的毕业论文（设计）进行了分析，并向各高校通报和反馈评审意见，促使各高校进一步重视和加强对学生毕业论文（设计）环节的质量把关。五是强化双基实验室评估，推进基础课教学实验室建设。六是规范普通高等学校各类办学形式的管理。

第二，教育评估中介组织的运用与发展。

公共管理中的公共权力主体是多元的，现代管理制度的一个显著特点就是由不同的公共权力主体共同分担公共管理体系中的责任。 目前公共事业管理体系中存在一种公共责任从政府组织转移到非政府组织和个人的趋势。在教育领域，各国政府逐步分解集权化的政府垄断公共教育的科层管理体制，转向分权的管理体制。尽管在分权上采取的形式不一，但具有一个共同的特征，即注重社会力量对公共教育的参与和管理，使权力在政府、社会和学校之间进行转移和重新分配。高等教育质量监控也应该具有同样的特征，使教育监督特别是教育评估中介组织发挥重要的作用。省级教育行政部门一方面对高等教育实行直接的控制，另一方面，通过推荐其属下的教育评估中介机构实施直接的影响。 目前，我国各省的高等教育评估中介机构均由省级教育行政部门引导建立，接受省级教育行政部门的委托进行公共管理活动。

一是教育评估中介组织的建立。从性质看，教育评估中介组织属于教育中介组织的下位概念；而从位置看，教育评估中介组织介于政府与高等学校之间，形成政府与高校之间的缓冲地带。^[40] 目前，香港地区、北京、上海、江苏和辽宁等省市已相继成立了专门的教育评估机构，如香港学术评审局（1990年）、北京高等教育质量评议中心（1993年）、学位与研究生教育评估所（1994年），江苏省教育评估院（1997年），辽宁省教育事务评估所（1999年），云南高等教育评估事务所（2000年），广东省教育发展研究与评估中心（2000年），上海市教育评估院（2000年）、福建省教育评估所（2003年），浙江省新时代教育评估中心（2003年），等等。这些组织大多是一种“半政府、半社会”的组织机构，主要承担对高等学校办学情况进行评估鉴定，为政府决策提供咨询的任务。为了便于分析问题，以下统一表述为教育评价中介组织，并以江苏省教育评估院与上海市教育评估院为例，分析教育评估中介组织的结构及其功能实现。

江苏省教育评估院系江苏省教育厅直属单位，成立于1997年4月，是国内较早成立的专业性教育评估机构。其主要职能包括：负责江苏省境内各级各类学校和办学机构及其办学项目的评估与鉴定，对全省各级教育评估工作进行业务指导，为教育改革与发展提供决策建议与咨询服务，开展评估理论研究。其组织结构如图10所示。

上海市教育评估院于2000年9月经上海市机构编制委员会批准建立，是上海市教育委员会的直属事业单位，其职责与江苏省教育评估院大体相同。其组织结构如图11所示。

二是教育评估中介组织职能的确立。从江苏省教育评估院与上海市教育评估院的组织结构和职能中可以发现，我国的省级教育评估中介组织具有以下一些共同特点：组织性质隶属于政府部门的事业单位；组织结构是线性模式；组织职能主要包括对各级各类学校或办学机构的合格鉴定、水平评估或选优评估以及地区

图10　江苏省教育评估院的组织结构

资料来源：王强.江苏省教育评估院的组织结构.http://jaee.jsjyt.edu.cn，2003-04-05

图11　上海市教育评估院的组织结构

资料来源：刘盛.上海市教育评估院的组织结构.http://www.52921234.com，2004-07-14

或行业教育状况评估等。具体来讲，评估中介组织职能包括：一是接受政府和教育行政部门委托，对各级各类学校（包括民办学校和国际合作办学学校）设置、办学水平、专项等开展评估工作，为政府和教育行政部门提供教育质量咨询报告。二是接受各级各类学校办学实体的委托，评估学校办学质量，提供相应的评估报告和研究咨询报告。三是接受各部门、单位委托，开展社会性教育评估服务。目前江苏省教育评估院已经承担和正在开展的评估项目有高校重点学科评估、普通高校基础课教学实验室评估、区域教育现代化评估等。四是对省内各地市教育评估机构进行业务指导；对省教育厅委托各地进行的教育评估进行质量监控；开展教育评估专题培训，培训教育评估人员。五是组织开展教育评估的理论研究和评估学术交流活动，开展教育评估的国际合作与学术交流活动，开发并建立教育质量评估指标体系。

从总体上看，我国各省的高等教育评估中介组织目前还处于初创时期，发展不平衡。有的省份虽然没有形成专门的教育评估中介机构，但大都建立了诸如评估专家委员会之类的一些组织，行使中介组织的一些职责。如湖南省教育厅2001年聘请了一批长期在高校工作、教学和管理经验丰富的专家，组成了“湖南省普通高校教学质量评估委员会”，负责实施省级教学质量评估工作。2004年8月，教育部高等教育教学评估中心成立，其主要职责是：根据教育部制定的方针、政策和评估指标体系，具体实施高等学校教学、办学机构教学和专业教学工作的评估；开展高等教育教学改革及评估工作的政策、法规和理论研究等。由此可见，不管是国家级还是省一级的教育评估中介组织，都比较类似一般市场中的中介监管机构，其性质和职能也基本相同。由于尚处于初创时期，教育评估中介组织的结构与功能均没有完全定型，而国家对这类组织的发展也缺乏必要的制度和法律保障，使教育评估中介组织的发展受到一定的影响和制约。

3.信息服务职能的运用

服务职能是指上级教育行政主管部门为下级教育行政主管部门和所管辖的学校提供诸如信息、咨询、资助等项目，以此作为教育宏观控制的重要手段。^[41]2000年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第十条明确规定：“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”此后，各省级政府认真贯彻这一方针政策。如2001年广东、江苏等省级政府建立教育信息中心，为地方高等教育提供丰富的统计数据和教育资料，进行各种教育咨询；经常组织地方与地方之间、学校与学校之间的协作，以便更好地为发展教育服务；建立独立的教育财政，鼓励地方和学校兴办一些国家急需的教育项目，为落后地区提供资助等。省级政府信息服务职能的发挥主要体现在以下方面：

第一，加强对高等教育质量评估结果的利用，建立信息反馈机制。一个良好的监控系统应该有效地采集、处理和利用信息，并保证信息的真实性。为此，各省级政府纷纷建立专门的信息网络，及时、准确地收集高校教育质量信息，并对收集到的教育质量信息进行及时、有效、科学的分析整理，并及时地、有针对性地将信息反馈给高校。2004年，河北、山东等省教育厅建立了专门的信息网络，多渠道收集教育质量信息，以对高等教育质量实施监控。教育质量信息除通过学生教学信息员的信息反馈和教务处组织的专题调查等方式获取外，领导专家听课、教学检查以及学生评教与教师评学等，都是信息采集的基本方式。另外，教育质量信息采集的另一条重要渠道便是接收和分析人才市场需要的信息、毕业生就业岗位上的适应状况信息，以加强人才培养的目的性和适应性。

第二，加强组织间的相互协调，实现信息的有效沟通与共享。高等教育质量省级监控中的信息流向应该形成自上而下、 自下而上、纵横交叉的开放与畅通的沟通渠道，实现组织体系内信息的高度共享。自上而下的信息沟通体现在组织的职权层级中，信息从高层向低层流动。同时，信息也按组织职权层次自下而上流动。在教育行政部门与高等学校之间，教育行政部门对下的信息传输通常以政策、文件、批示等正式方式出现，而高等学校对上则往往采用请示、报告、汇报等方式。横向沟通指的是同一组织层次中的成员之间的交流与沟通，如教育行政部门的各职能处室之间、各高等学校之间的信息沟通。由于高等教育质量省级监控的实施涉及多个职能处室，绝大部分的横向沟通需要相关部门或处室通过面对面、文件对文件的方式来进行，强调按章办事，有据可查。因此，各职能部门或处室之间应该循着权责系统来进行沟通与协调，并保证信息流动系统的快捷、准确。组织信息同时还可以呈对角线斜向流动，即处于不同层次、没有直接隶属关系的成员之间同样可以发生信息流动，这种流动有利于加强组织间的理解与协调，有利于组织目标的实现。

随着高等教育大众化阶段的到来，各省教育厅的信息服务职能也日益增强。如2003年青海省教育厅颁布的文件中，明确指出要加大对高等教育宣传和信息服务工作力度；做好全省教育宣传工作，加强与宣传、信息管理部门以及大众媒体的信息沟通和联络协调；定期以省教育厅名义组织新闻发布会、媒体见面会或集中采访活动等，尽可能提供丰富的新闻信息；加大政府信息公开力度；充分发挥青海省教育厅门户网站的作用，不断拓宽宣传渠道，扩大宣传成效；进一步加强电子政务工作，完善网络宣传平台建设，充实网络信息资源。