第一节　高等教育质量省级监控系统及其运行机制

高等教育系统的复杂性让运用系统控制的理论构建质量监控系统成为必然。这种系统控制的理论要求高等教育的质量保障必须从高等学校内部和外部同时实施，分工合作。而且，高等教育输出的产品实际上是一种服务，高等教育质量也将作为服务质量的形式表现出来，它与企业生产出来的产品质量的主要区别就在于服务的过程也是一种质量，要将服务质量与过程质量结合起来看待。而作为一种过程，其中存在着多种主客观因素相互作用并输出结果。高等教育的服务质量又可以区分为技术性和功能性两部分。技术性质量是对高等教育各种有形或无形的实际产出的客观感知和评价，功能性质量则是指在高等教育提供的服务性产出不断向外传播的过程中，外界的众多利益相关者直接、主观感知到的质量。在整个高等教育质量监控过程中，要将这两种质量的考量完美、巧妙地结合起来，帮助高等教育整体服务质量的水平得到提升，需要通过内部和外部双重质量监控机构体系共同履行保障高等教育质量的职能，从省级行政单位、高等学校以及省级中观层面独立于政府体制之外的权威质量监控机构三个方面共同构建教育质量监控系统。

与此同时，单个监控个体的内部操作流程必须具有整体性，必须兼顾到系统内部的整个监控过程，即在监控目标体系的指导下，通过教育质量的监控与评价，及时获得教育过程中各个要素、各个环节的信息资源，对教育过程进行准确客观的评估、调整与改进，在进一步获取相关反馈信息之后，以有效的手段约束和激励教育过程的组织者和实施者，使高等学校的教育质量持续提高并进入良性循环轨道，推动高等教育质量管理的进一步系统化、合理化、科学化，实现高等学校办学水平和社会地位的不断提升。这就包括目标系统、信息系统、控制系统和反馈系统的构建，在对高等学校进行质量检查评估的同时加强对高等学校的质量教育和改进。

一、不同主体的质量监控系统及其运行机制

当前，我国高等教育质量监控主体主要为政府机构，它拥有独特的行政行为权力和强制力。“通过上级压力来推动教育质量的提高，缺乏对教育质量内在的自我约束。”^[3]而且，我国高等教育质量系统的复杂性也让多元监控成为必然。“在高等教育界，有一个共同的观点，认为高等院校内部控制质量的机制运转是否正常，还需要外界提供保证。”^[4]这就让内外相互制衡、协调合作的多元平衡型监控系统具有存在的必然性，而且有很大的发展空间。

（一）省级政府质量监控系统及其运行机制

高等教育质量省级监控系统由省教育行政组织牵头的相关省级部门联合构成的高等教育质量监控组织组成，其作用对象主要是该省行政范围内的各高等学校。“在教育行政的过程中，权力的有效性取决于组织成员对组织和管理者行使权力的接受程度。”^[5]这一由政府主导的监控机构具有特殊的行政影响力和一定程度的强制作用效果，能够从外部对高等学校教育质量进行有效的监控。它作为中观层面的高等教育监控机构，能够搭建微观的高等学校个体自我监控机构和更高一级国家高等教育质量监控机构的衔接平台，其教育质量保证与监控体系是高一级教育质量保证与监控体系的重要基础，也是其重要的组成部分，同时对其监控对象自身的质量监控机构提供指导。

该监控系统通过科学设定相关的质量评价指标体系，适当选取或综合运用现场和非现场两种作业方法，对高等学校教育质量作出科学评定并提出指导性建议。就现场监控而言，该系统可定期分派系统内部管理人员对随机抽取的部分高等学校进行现场的质量监管。比如，在学校管理人员的陪同下，查看衡量高等学校教育质量水平的指标数据，监督高等学校内部教育质量监控系统是否完善并适时给出指导建议，对内控系统缺乏或不完善的高等学校要进一步加强非现场监控。就非现场监控而言，主要是在目标系统的指导之下，通过信息系统获取进行指标评价的数据和文字信息，运用控制系统进行具体运作，主要采用组织、协调、监控等方式。最后，通过现场检查或信息反馈系统收集高等学校最新质量信息，完成整个质量监控的操作。

（二）社会的权威高等教育质量监控机构及其运行机制

该机构由国家提供专款专项的资金支持，成员主要从省内外各学科研究所的专家、大学各学科专业学者以及学会专家、海外各学科优秀学者以及国内外优秀教育质量监控专家等专业人士中选取、聘任，组成一个社会性的质量监控组织。它可以根据该省高等教育的现状科学设定教育质量评价指标体系，明确自己的工作目标和监控目标，同时通过信息系统收集信息，对信息进行评估、公布，再展开进一步的控制和反馈工作。它侧重探讨具有普遍性的学科规律性问题，脱离了行政框架和地方高等学校的人文意识习惯，同时“由于从社会和整个市场的角度考虑对人才的需求，该机构会给出社会和用人单位对学校人才培养质量的评价分布”^[6]，从而有效引导高等教育走向更加合理、科学之路。该机构独立于省级政府之外，独立承担对内和对外的责任，但同时可以和高等学校以及高等学校质量监控机构搭建统一的信息交流平台，共享信息资源。此外，以上三方可以建立联席会议制度，定期召开会议，交流意见，形成合作备忘录，达成多边合作共治的共识。在三方联席会议制度的建设中，要考虑到与国际社会接轨，寻求对口合作，逐步发展成多方联席会议制度。只有这样，才能在高等教育国际化竞争中掌握话语权和主动权，提高我国高等教育发展的国际化水平。

（三）高等学校内部质量监控系统及其运行机制

这一监控系统由高等学校校长任主要负责人，高等学校教务管理部门和学校发展规划部门等部门的部分领导担任成员，同时引进专门优秀人才，构建完整的高等学校教育质量内控系统。虽然《中华人民共和国高等教育法》提出高等学校要自觉地接受教育行政部门的检查与监督，但是仅有政府的外部监控显然不够，高等学校自身的内控机构对高等教育质量的保障作用不容小觑。因为高等学校教育质量的提升必须依赖高等学校的全体师生员工，他们潜在的积极主动性能否有效发挥关系到教育质量的提高。高等学校内部的教育质量监控机构融全程性、全员性、科学性、发展性于一体，是一套自我分析、自我评价、自我监控的完整质量监控体系。

“生源控制、师资控制、过程控制、自我评价这四个主要部分构成了完整的高等教育质量内部管理体系。”^[7]这对高等学校教育质量的持续性整改和稳定的提高有着重要的影响。该系统的主要任务是在权威高等教育质量监控指标体系的框架之下，建立高等学校质量监控的目标体系，负责向学校及各学院收集、评估、公布高等学校的相关质量指标数据，提出改进要求，通过其内部的反馈系统进一步完善。该监控机构注重高等学校教育质量保障链条中学院这一基础环节的作用，因为“教学工作是由一个个教学环节组成的，因此，除了对各类人员的工作制定基本规范外，还必须制定实施每个教学环节的规章制度”^[8]。要构建合理的教学质量保障监控机制，通过对学院教学工作的管理，实现与日常教学管理的有效结合，更好地体现各学院与学校的互动性关系。同时，该系统要重视对相关人才的培养，加强系统内部人员的专业素质，通过观摩、进修等方式学习国内外相关优秀经验，结合自身特点，不断完善高等学校内部教育质量的监控系统。

以上三个不同主体在高等教育质量监控的整体运行中，对信息的有效获取和恰当处理是一个基本要求。但是， 由于习惯或传统使然，在高等教育质量的监控操作中，人们倾向于技术、方法、工具或程序的更新，对于触及思想观念、精神状态、心智模式的问题，往往会选择性地回避。所以，三个监控机构不仅要重视对数据信息的获得和分析，而且要考虑加大对以上这些精神要素方面信息的关注，增加其获取和使用的效用。因为只有从观念入手，通过思想的深度转变，最终才能形成把全面质量作为一种生活方式的高等教育质量文化形态，质量监控才会真正发挥其积极效用，全面提升高等教育质量才会成为可能。此外，三者在充分发挥各自职能的同时应尽量避免随意作为、盲目作为，注重整体效能的发挥。高等学校内部监控是整个监控系统运行的关键，外部监控也起着很大的作用，甚至会影响到高等学校内控机制的运行。比如说，我国高等教育外部质量监控机构存在着过分“行政化”与“排名化”的倾向。过分“行政化”会导致省级高等教育质量监控机构过度依靠行政手段下达行政指令，忽视了高等学校自身的学术机构性质，导致高等学校不能充分发挥自主办学权。而过分“排名化”会让独立的第三方权威评估机构完全通过排名的形式，来表现其对高等学校的评估结果，导致高等学校盲目追求“排名”，失去自身的发展特色和优势。这两种结果不仅不利于高等教育质量的提高，而且会严重阻碍高等学校的全面发展，不能培养社会切实需要的多样性人才，丧失在国际高等教育发展中的地位、优势和主动权。

二、过程分析中的质量监控系统及其运行机制(www.daowen.com)

从纵深的发展角度来看，高等学校的质量监控系统主要包括目标系统、信息系统、控制系统和反馈系统四个方面，各不同主体的监控工作也将围绕这几个方面展开。

（一）目标系统及其定位

从科学管理的角度来看， 目标的设定能够让监控工作更有针对性，更有实效性。不同监控主体可以根据高等教育发展的现状和方向、以往的指导经验、国内外优秀监控机构的指标体系以及国家和地方针对高等学校发展的规划要求等，设定科学的教育质量评价指标体系，但是遵循国家《高等教育法》等相关法律规定和政策指导是各监控主体构建目标体系的基本条件。任何一所高等学校都必须达到这些普遍的、共性的标准，这是国家和社会对其认可的最起码要求，达不到这些起码要求高等学校便失去了生存空间。例如，高等教育质量省级监控机构在目标体系的设定中要注意与国家高等教育改革发展的长远规划相一致，符合地区经济和社会发展需求。独立的第三方权威高等教育质量监控机构则要着重考虑社会整体发展对人才的需求、国际高等教育发展趋势等。总之，目标体系的设定要考虑到高等教育的复杂性，考虑到高等教育的共性和个性，根据资料研究和实证分析，构建科学的数理模型，对纳入控制要素系统、关系教育质量的各个主要方面和各个主要教学环节，都要有明确的质量标准。同时，对文化意识领域的相关方面也要重点关注，多渠道、多手段地获取这些方面的信息，运用系统管理的理论实现全方位的管理。

“文化大革命”是我国高等学校价值观的一个重要分水岭。在此之前，高等学校主要奉行社会本位教育价值观，此后，就逐步努力把社会本位与个人本位两种教育价值观结合起来。因此，高等学校在进行目标设定时，主要包括学校的办学目标和人才培养目标，同时还包括学校的定位目标。不同的高等学校发展方向不同，其目标体系的设定也要做出合理的调整。例如，有的高等学校以跻身世界一流大学作为其目标，有的高等学校将自己定位成国内一流并在国际上有一定影响的学校，有的高等学校在某些学科领域有着突出优势，有的高等学校则主要培养服务于区域经济的专门人才。这些不同发展定位的高等学校在设定目标体系时，必须坚持全面、科学、合理的教育价值观，寻找适合自己发展特色的目标定位。

可见，高等教育质量省级监控机构和第三方权威质量监控机构不能用同一标准去要求不同的高等学校，也不能用同一标准去评价其办学目标，而是要考察不同的高等学校所确定的目标是否符合经济建设和社会发展的需要，是否符合受教育者对学校教育的需要，各高等学校的教育质量指标是否与其确定的目标相符合，只有对这些具体情况作出具体分析之后，高等教育外部质量监控机构才能够作出正确的判断和抉择。此外，各监控机构在作出目标定位时，要注意确保目标的有限性和阶段性，不能一蹴而就，正所谓“慢工出细活”，循序渐进，逐步发展，逐步完善质量监控目标才是长久之道。

（二）信息系统及其要求

一个良好的监控系统应该有效地采集、处理、加工和利用信息，高等教育质量省级监控系统要及时获取教育质量的相关信息。在目标系统的统筹下，各监控主体运用其内部信息管理系统及其共同的信息合作平台，按照教育质量指标体系的要求，进行信息的有效收集、整理、统计、分析、评价及反馈。为了做好这些工作，必须在科学理论的指导下进行统计、分析、评估。例如，对于统计，采用什么样的统计方法，如何进行样本的选取，如何保证统计口径的一致，选取哪些统计数据和信息，如何对其进行具体处理等，都要在教育统计学的科学理论指导下进行。同时，在信息的收集整理中，要考虑到不同数据信息表现的其他因素，因为，“在质量管理的过程中，关于质量的意识、道德、行为、制度、责任感以及价值观等，要想真正促进质量的持续改进，最终必然要综合为一种文化现象，即质量文化”^[9]。在考虑这一系列文化要素的影响时，也要通过合理、有效的渠道来获取相关信息。

这对所有信息的全面性、准确性、及时性都提出了相应的要求。为保证信息的全面性，各高等学校、相关教育部门以及其他社会通道都必须畅通地提供相关信息；实现准确性，就要求各提供信息的主体具备相关的主体资格，避免不实信息流入信息收集渠道，而一旦发现存在信息不实的情况，根据主体追踪，及时问责；及时性关系到下一级质量监控系统的有效运作，它要求提供信息的各主体必须对信息进行及时更新。此外，信息的获取还要在全面性和准确性之间达到某种平衡。信息资源的获取并不是越多越好，繁重的收集工作会增加整个工作流程的复杂性，增加成本，甚至导致接下来的工作无法顺利及时地完成。而为了保证准确性，在分析哪些因素是影响各高等学校教学质量的关键的基础上，要保证所收集的信息、资料与数据能够反映出高等学校教育教学工作的基本状态。所以，在信息系统的整个工作流程中，都要保证全面性、准确性与及时性三者之间的平衡。

（三）控制系统及其调控

根据信息系统的信息评估结果和分析报告，各高等学校的教育质量需要进一步的调控操作，需要根据高等学校不同的教育质量现状及其所要达到的指标进行具体的调节、监督、控制。所以，“控制者应该能很好地掌握教育教学规律，能熟知教育教学系统的构成和运行情况，并有较强的分析和预见能力”^[10]。省级政府高等教育质量监控机构可以通过政策指导、法律规定等形式进行具体调控。比如，对于教育质量严重不符合质量指标要求的高等学校，提出强制性的指标规定，若在下一周期监控监察中仍不达标，可采取相应的强制性措施；而对教育质量部分不达标的高等学校可进行政策指导和技术指导等。独立于政府之外的权威教育质量监控机构可通过评估结果报告书及指导意见的形式进行监控。高等学校可以根据自身的信息评估结果和省立及独立于政府之外的专业监控机构的监控结果报告进行内部调节和控制，将监控结果和指导意见下发到每个学院，层层调控，并且就自身监控系统的缺陷进行进一步的调整完善。

在实施整个控制操作的过程中，要注意保证控制的及时有效，并具有针对性。一旦发现问题，在经过分析之后，要及时采取措施加以调控，不能造成疏忽遗漏。同时，要把“在教学过程中进行的形成性监控与教学过程结束时的终结性监控结合起来，以形成性监控为主，确定合适的权重或比例，从而使教学质量监控贯穿整个教学过程，使教学质量在教学过程的每个阶段每个环节都得到及时的监控和保障”^[11]。并且，科学的监控操作应该具有预见性，即能够预计可能出现的问题并做好相关措施的完整科学备案，在非常时刻能够及时启动备案。尤其需要注意的是，在面临重大质量管理的调控措施时要科学慎重，在对现状和问题进行深度剖析之后再做出反应，避免调控的随意性、盲目性，确保权威性，否则可能给高等学校正常的教育教学工作带来混乱和失控，不利于高等教育整体教学质量的提升。

（四）反馈系统及其操作

在对高等学校的教育质量进行具体的监控调节之后，更重要的是信息的及时反馈，这是检验控制系统有效运作的重要工具。“以质量控制为核心所构建的质量保障与监控体系，不等于传统意义上的质量控制，其主要目的不再仅仅是判断目标的达成度，并据此酌情实施奖惩，而在于及时反馈信息，监视质量形成过程，并及时采取矫正措施，排除质量环节中所有导致不满意的原因。”^[12]可见，反馈系统及其操作具有理论和实践的双重意义。

所谓反馈系统，就是将系统输出的结果即实施控制之后的信息资源，与系统预定的目标进行比较，找出结果与目标之间的差距，再根据偏差的性质及大小进行调整与控制，进入下一轮的监控循环，力图通过控制使这种偏差缩到最小。反馈期间，各监控主体可以对高等学校的教育质量调控时间灵活安排，高等学校在规定的时间内及时反馈有效的调控信息；监控主体可以通过共同的信息平台进行重新收集、整理、统计、分析、评价，形成最新评估报告。这种反馈系统的存在，使子系统相互衔接，让整个大系统达到最优化的状态；否则，开放的系统是不可能做到最优化的。通过以上的整体监控，实现高等学校教育质量监控系统的良好运行，提高高等教育的质量和绩效水平，让高等教育更有效地激活人的潜能，促进人的发展。