第三节　高等教育质量省级监控组织在高等教育质量监控中的地位与职责

一、省级教育行政部门的地位与职责

（一）省级教育行政部门在高等教育质量监控中的地位

省级教育行政部门在高等教育质量监控中的地位问题，实际上就是地方教育行政部门与中央教育行政机构的关系在高等教育质量监控中的具体体现。高等教育教学质量省级监控与国家监控的关系实际上是地方政府与中央政府的关系在高等教育领域的具体体现，二者之间关系如何定位主要取决于国家的行政管理体制。我国是单一制国家，国家实行中央集权。这是当代中国中央和地方关系的基本特征。我国中央政府与地方政府职权关系的性质是中央集权与中央向地方政府授权，“授权是划分中央与地方职权中必须明确的重要原则和基本形式”^[18]。与行政管理体制相适应，传统的中国高等教育管理体制一直保持中央集权的特征。改革开放以来，我国高等教育管理体制倾向于逐步增加地方分权，《中华人民共和国宪法》第三条明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在高等教育领域，也明确了实行“中央与省两级管理，以省为主”的管理体制，省级政府的统筹能力逐步增强，因此，根据权责统一的原则，有必要进一步强化省级监控的作用。

由于中央政府与地方政府的关系是一种授权关系，因此需要明确的是：第一，高等教育质量省级监控必须置于国家的宏观指导和监督之下。我国实行中央和省两级管理、以省为主的管理体制，改变了过去整个国家教育活动的管理权都高度集中于中央的状况，体现了管理层次的下移，但这并不意味着用地方分权取代中央集权。任何一个国家，其地方利益均应从属于国家利益，高等学校作为人才培养机构和学术研究机构，地方对人才的要求必须服从于国家对人才的整体要求，包括在人才培养过程中强调政治意识、统治地位意识形态的控制等等。在高等教育质量监控方面其职责和权力主要应该是制定高等教育质量的规范和标准，建立教育质量认证制度，健全各个层次和各种类型高等学校的教育质量评估标准，同时，对省级教育行政部门的管理行为进行监督。省级教育行政部门在接受国家的监督与管理的基础上对区域内高等教育实施具体的监控。第二，要合理划分与落实省级教育行政机构的权力与责任。在高等教育教学质量监控体系中，省级监控是中观层面上的政府管理行为。随着我国高等教育管理体制改革和布局结构调整的基本完成，中央业务部门管理的大部分高等学校逐步转由省级政府管理，或实行中央部门与地方联合办学，使省级政府对所在区域内的所有高等学校进行统筹管理具有了必要性和可能性。各省、自治区、直辖市是区域高等教育体系的宏观调控与指挥中心，省级教育行政管理部门作为介于国家和高校（包括省属高校和部委高校）之间的政府机构，对本地区高等教育宏观管理的各个方面具有主导作用，对省域范围内高等学校的教育质量监控负有直接责任。^[19]其监控的职责范围应包括：（1）对省辖范围内部委高校和地方高校教育质量的监控。 目前，我国地方政府与中央部委同大部分部委院校建立了“共建”、“共管”的关系，部委院校在行政体制上由中央部委管理，学校办学中的日常管理实际上均由地方统筹。（2）对区域内各类高等教育质量的监控。 目前，高等教育逐步形成了多层次、多形式、多样化办学的格局，省级政府必须对各类高等教育统筹规范，实施监控。

（二）省级教育行政部门在高等教育质量监控中的职责

国外高等教育发展的经验表明，不论是实行中央集权管理体制，还是地方分权管理体制，地方政府在高等教育的统筹管理中，都扮演着较重要的角色。加强省级政府对辖区内高等教育的统筹管理协调的决策权，是推进高等教育快速发展的首要条件。为此，省级政府应树立适度宏观控制的理念，切实改变长期以来形成的对学校大包大揽的做法，进一步加大职能转变的力度，实现从直接管理到间接管理、从微观管理到宏观管理的根本转变。

其一，必须要控制。一方面，省级政府是高等教育的主要举办者和主要投资者，学校的办学和发展主要依赖于地方财政支持和政策扶持；另一方面，学校日益成为社会的“轴心机构”，政府不能放弃对学校的控制。

其二，控制必须是间接的。具体应体现在四个方面：（1）统筹规划。以科学发展观为指导，正确认识和处理社会总需求与教育总供给之间的矛盾，进行总量控制，对高等教育的发展规模、发展速度、教育结构和增长方式进行宏观调控，坚持规模、结构、质量、效益的辩证统一。（2）监督指导。主要是制定一定时期、一定阶段的发展原则和政策导向，建立健全以学校为基础、以社会为主体、以政府为主导的高职教育质量评价和监督机制。（3）制定标准。根据社会经济发展需要，与时俱进地制定高等院校布局调整标准、专业建设标准、教学质量标准和办学考核标准。（4）协调服务。牢固树立服务观念，及时、主动、积极地解决学校建设中遇到的实际问题，协调校际之间、校企之间、校社之间的关系。

其三，控制必须是适度的，“过”或“不及”都是有害的。这就要求政府切实履行职能，主要抓好宏观大政方针的把关，充分运用立法、规划、拨款、政策指导、信息服务等必要的行政手段。

按照责权利相一致的原则，省级教育行政部门在高等教育质量监控中，要进一步落实省级政府的高等教育统筹权，强化省级政府的职责。这些职责包括^[20]：（1）立法：省级立法机关有权制定地方性高等教育法规，省级行政机关有权制定和颁布行政规章和有关高等教育改革、发展和管理方面的各种政策；（2）规划计划：省级政府有权依据本地区经济、科技和社会发展的需要，并结合本地经济与社会发展的实际情况，制订地区性高等教育发展的中长期计划以及年度招生计划。（3）资源配置：省级政府在高等教育的人力、物力、财力和信息资源配置过程中应具有一些基本权力。比如制定高等学校师资队伍建设，大学毕业生就业，高等学校负责人任免，招生考试，高等教育投资、融资和成本分担与补偿，高等教育收费，学生资助，高等学校资产管理，高等学校科学研究、科研成果转化等政策和办法。（4）督导：省级政府有权根据党和国家的有关教育方针政策和法律法规，对辖区内高等学校贯彻执行国家教育方针政策和法律法规的情况进行检查督促和指导。（5）综合协调：省级政府对于设在本地区的中央各部委所属高等学校（不论是否共建）所具有的各种权力，即如何促进部委所属高等院校为地方人才培养、经济建设、科技进步和社会发展服务方面所具有的权力。（6）机构处置：是指省级政府具有高等教育机构的处置、调整与撤销方面的权力。（7）业务指导：省级政府享有对高等院校的教育教学和管理等有关业务工作的指导权。（8）国际合作：省级政府要在扩大本地区高等教育的对外开放、加强本地区高等院校的国际交流与合作方面发挥重要作用。

省级高等教育质量监控，政府是主导，高校是主体，这“两个轮子”必须同时转。从体制上讲，与做强省一级高等教育紧密相关的行为主体主要包括四个方面：一是投资举办各类高等教育办学机构的主体，包括政府、法人和自然人；二是承担学校管理和教育教学任务的主体，主要是学校领导和教职员工；三是具有相应管辖权的各级政府，它们对做强省一级高等教育负有主要责任；四是与省域高等教育相关的其他社会机构。这其中，省级政府作为投资和管理主体，尤其应当发挥主导作用。因此，要大力推进省级政府转变教育管理职能，促进高等教育宏观管理从单纯的行政调控为主，走向“系统权力”^[21]共同调控，形成由政府权力、社会力量和大学人士共同管理高等教育体制格局，从体制和制度上保障高校办学自主权落实到位，促进高校依法自主办学。为此，需要进一步完善高等教育民主决策机制，建立健全政府重大高等教育决策调研认证、公众参与、合法性审查、社会听证、质询等程序和制度。建立健全地方性教育政策咨询机构，为省级政府决策提供意见和建议，并筹划建立若干分别代表社会公共利益和院校利益的中介机构，形成保障高校办学自主权的多重协调机制。

二、社会监控中介组织的地位与职责

高等教育社会监控中介在我国尚属初创阶段，其组织的性质、运作方式、评估内容等尚不完全一致， 目前比较成熟可行的为“政府扶持、依法申办、市场运作、专家支撑、滚动发展”原则。即在启动阶段，政府及教育主管行政部门可给予必要的引导和扶持，使其形成可持续发展的运作机制。教育监控中介可针对具体的项目采取符合实际需要的运作方式，促进结果的公正、公平、客观，从而确保监控中介有序运作，健康发展。

高等教育社会监控中介组织是以提供教育评估服务为主要形式，加强教育与社会联系，辅助政府进行宏观管理，保障学校合法权益，促进教育质量和办学效益提高且相对独立的社会组织。其职责具体如下：

（1）为教育行政部门决策提供咨询。教育中介机构具有信息量大、沟通渠道宽及其专家型智囊团的优势，是教育行政部门决策系统中的重要信息来源与信息库，是解决具体事务的重要途径，是有效、可行的间接管理。

（2）对学校进行效益资质评估。教育评估具有较强的规范性、鉴定性、导向性和调控性，在评估活动中较客观、全面地获取系统的信息，公正、准确地评价，可为鉴定学校资质打下较客观的基础。

（3）搜集信息进行咨询研究。利用掌握的政府或社会的政策及标准等各种信息，针对学校所需解决的问题，结合学校自我价值取向，有计划地搜集、加工、整理、分析，以规划方案、策略、建议或措施等信息产品，有目的地传递给学校，对研究学校个体发展策略和具体实施方案都是不可缺少的。

（4）维护学校的合法权益。在评估活动中，中介组织与学校的地位是平等的，能用平等的姿态指导学校；同样，学校也能以平等的心态反映现实问题。这样便于从学校发展的共同目标出发，有利于学校合法权益的维护；同时有利于调解校际协同性矛盾，从横向上协调各校的发展，从中立的角度化解矛盾和凝聚合力。

（5）加强自身的能力建设。教育评估中介组织，只有成为知识型、研究型的软质产业，才能完成政府委托的重任，参与政府指导性管理、行业自律性管理和社会化中介服务相结合的管理体系；才能拓展教育评价的新领域，开发教育资源并综合运用；才能革新评价手段，实现信息管理；才能提高评价的科学性，优化评价程序。

（6）辅助行业组织发挥功能。从整体的、长远的角度考虑，教育评估中介不仅仅是停留在单纯的“评”和“估”的层面上，而是通过评估这一机制，引导学校规范办学行为，辅助构建行业协会，强化和拓展行业自律行为的范围，议定同业守则，组织学习、交流、考察等活动。

三、高等学校的地位与职责

在高等教育省级监控体系中，由于高校既是被监控者，又是监控者，并且还与政府以及社会各利益团体之间有不同的价值取向和利益需要，^[22]因此，理所当然成为监控的主体之一，在高等教育质量监控中发挥着基础性作用。高等教育作为社会公共部门的一个组成部分，理应受到政府以及社会的管理与控制，但同时，作为培养高层次创新人才，探究和发展新知识的学术性组织，高等教育部门具有高度的自治性和学术自由，是一个相对独立的组织。它虽然受到政府及社会的外部干预，但是，维持较高水平的自治和学术自由则是教育质量提高的必然要求。高校是高等教育质量的直接生产者和提供者，他们直接控制着高等教育的质量；另外，高校内部良好的监控是政府监控和社会监控的基础。此外，发挥高校在高等教育监控中的作用，可以更好地保护高校自治，维护学术自由不受外界的侵犯。因此，在建构高等教育质量监控体系时，不可忽视高校作为重要监控主体之一的基础性地位，这更符合学术组织的特点。这就要求在省级政府以及社会中介组织对高等教育质量进行监控时，都要充分尊重高校的权力和自由，与高校建立协商型、合作型的伙伴关系，别对高校发号施令，指手画脚。另一方面，高校要充分认识到省级政府与社会中介组织在高等教育质量监控中的重要作用，与他们密切配合，共同保障高等教育的质量。

那么，高校在高等教育质量省级监控中的权责表现在哪些方面？具体来说，高校的权责表现在以下几个方面：

其一，高校有自主进行内部自我监控的权力，以形成高校内部自我约束、自我发展、自我完善的机制。高校有权根据本校发展的目标和战略自主决定进行某个专业或全校整体教育质量的监控，而不受任何外部力量的干预，从而及时发现问题、诊断问题，持续改进教育质量。在自我监控中，高校有权自主决定要监控的项目、监控的标准以及监控的方法和结果的使用等等。

其二，高校有对外部监控进行监督与制约，以保护高校的学术自由不受外界侵犯的权力。在政府与社会对高校进行外部检查与监控时，高校有权表达自己的意见，对外部的监控指标或者监控程序与方法以及监控结果进行监督，以保护高校的自主权不受外部的侵犯，有效维护学术自由。例如，在外部监控结果公正性与客观性受到质疑时，高校有权向有关仲裁机构提起申诉，从而保证自己的权力和利益不受侵犯。

此外，高校在教育质量省级监控中还必须承担一定的责任：(www.daowen.com)

首先，高校有责任向省级政府和社会证明其高等教育质量，满足政府和社会公众的问责。由于高等教育在地方与社会发展中的作用日益突出，省级政府和社会对高等教育给予了很大的关注，并在资金、办学资源以及其他有关资源方面给予高等教育较大的投入，因此更关心高等教育的绩效，这就要求高等教育从昔日封闭的象牙塔中走出来，向外界证明自己的质量状态，从而为高等教育的发展和质量的提高争取更多的外部支持。

其次，高校有责任维护组织自身的利益不受外部的侵犯。尤其是在高等教育日益受到政府与社会关注，外部力量干预逐渐加强的今天，高校有责任通过建立一定的自我保护机制例如自我监控机制，成立由各高校组成的专业协会或学术组织对高校进行监控或审核的同行自律机制等，保护高校自身的利益不受外部侵犯。

第三，高校作为高等教育产品的直接生产者和控制者，有责任向外界公布本单位高等教育质量的有关信息，建立公开、透明的信息公布渠道，从而为省级政府以及社会监控提供良好的信息来源。客观、准确、丰富的信息是提高高等教育质量监控的有效性和科学性的重要保障。而对于高等教育质量的真实情况，只有作为培养单位的高校才最清楚，因此，高校有责任建立公开而透明的信息公布渠道，向外界如实提供丰富而准确的高等教育质量信息，从而促进外部监控的客观性与公正性。

【注释】

[1]尹钢，梁丽芝主编.行政组织学[M].北京：北京大学出版社，2005：11.

[2]尹钢，梁丽芝主编.行政组织学[M].北京：北京大学出版社，2005： 11-12.

[3]尹钢.梁丽芝主编.行政组织学[M].北京：北京大学出版社.2005：12.

[4]理查德·H.霍尔.组织：结构与过程[M].张友星译.上海：上海财经大学出版社，2003：23.

[5]吴海涛.中美教育行政组织比较及对我国的启示[D].河北大学教育学硕士学位论文.2004：17.

[6]周三多.陈传明.鲁明泓.管理学——原理与方法[M].上海：复旦大学出版社，2003：34.

[7]黄崴.教育管理学概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2002：195.

[8]黄崴.教育管理学概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2002：12.

[9]黄崴.教育管理学概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2002：13.

[10]黄崴.教育管理学概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2002：24.

[11]黄崴.教育管理学概念与原理[M].广州：广东高等教育出版社，2002：27.

[12]周三多，陈传明，鲁明泓.管理学——原理与方法[M].上海：复旦大学出版社，2003：36.

[13]周三多，陈传明，鲁明泓.管理学——原理与方法[M］.上海：复旦大学出版社，2003：38.

[14]雷小玲.试论学校管理过程中层级管理的实施[J].现代教育论丛，2004（6）：34-36.

[15]肖兴志.政府监管机构的设置模式与组织体系[A]. 中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集[C]，2005：29.

[16]左清.高等教育教学质量省级监控的组织构架[J].高等教育研究，2005（12）：40-44.

[17]康宏.我国高等教育评估中介组织发展研究[J].高教探索，2007（3）：21-23.

[18]石康.中央和地方的授权原则分析[J].财贸经济，1996（12）：32.

[19]左清.论高等教育教学质量监控主体的相关关系[J］.湖南师范大学社会科学学报，2006（2）：121-123.

[20]陈彬，袁祖望.试论“加强省政府高等教育统筹权”的基本内涵[J].高教探索，2000（3）：7-9.

[21][美]伯顿·克拉克著，王承绪等译.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].杭州：杭州大学出版社，1994：132.

[22]潘武玲.我国研究生教育质量评价体系研究[D].华东师范大学博士学位论文，2004：92.