四、建立和完善农村投融资体制的对策措施

（一）积极推进农村金融创新，着力满足差异化多样性全方位的农村金融服务需求

创新是农村金融机构发展的动力，是提升农村金融服务水平和竞争力的关键。要积极适应农村经济社会发展对金融业的新需求，大力推进农村金融服务创新，加快完善农村金融服务功能，努力提高农村金融服务水平，不断满足农村日益增长的多样化金融需求。

1.创新经营机制

要顺应金融业务综合化、金融交易电子化、金融产品多样化和金融服务个性化的发展趋势，积极推进机制创新，提高农村金融机构竞争力。要改进授权授信机制，完善贷款利率定价机制，提高贷款差别定价能力。鼓励和支持建立金融产品交叉销售机制，开展金融产品交叉销售。改进“三农”政策性金融项目运作机制，实行公开透明的招标制度，做到引导投向、锁定风险、正向激励、持续发展。要创新符合农村特点的担保机制，大力推广和发展农村各类“联保”模式，积极尝试开展最高额抵押质押循环贷款，因地制宜探索农村宅基地、经济林权、土地使用权等抵押方法，探索建立农村小额贷款与小额保险的联动机制，降低信贷交易成本，抑制交易风险。

2.创新金融产品

农村金融需求的多层次、个性化决定了农村金融产品的多样性和差异化。要坚持以市场为导向、需求为基础，大胆开发和创新金融产品。要适应基础设施建设的需要，创新中长期贷款方式，满足小城镇建设、农产品物流设施建设、农村电网、路网、通讯网建设改造等信贷需求。要适应现代农业发展的需要，完善行（社）团贷款制度，推进综合业务经营试点，加大对重点龙头企业、流通体系建设、特色农业的信贷投入。要适应发展中小企业的需要，完善农户贷款联保制度，将联保机制延伸到中小企业、专业合作社等其他领域，大力扶持县域中小企业和小企业集群发展。要适应农户融资需求的变化，放宽农户小额贷款对象、额度、利率和期限，将城市成熟的金融产品推广到农村，开发保障适度、保费低廉的农民财产、健康、意外等各种形式的保险产品。要适应小生产与大市场对接的需要，发展农产品期货市场，发挥引导生产、价格发现和规避风险的作用。

3.创新服务方式

农村金融机构要牢固树立“以客户为中心”的经营理念，按照便民利民惠民原则，建立信贷“绿色通道”，简化贷款操作流程，简捷贷款办理手续，提高贷款发放效率。积极开办金融超市，提供多元化、全方位的“一站式”金融服务，并对大额客户提供个性化、差异化的上门服务。充分利用移动通信和互联网技术，在农村地区开办手机银行和网上银行，在农民主要聚居地设立ATM机和自助银行，提高金融服务便利度。对少数地域面积大、居住人口少、生产季节性强的村镇，提供代理或流动上门服务。引导推行涉农金融业务产品的流程、价格、贷款公开制度，实施“阳光放贷”，提高农民获得公平贷款权的机会。此外，要健全登记、托管、交易和清算制度，加快农村金融现代化清算系统建设，为农民提供方便、快捷、持续的金融服务。

（二）建立和完善财政性投入机制，发挥财政投入的引导和放大效应

1.确保稳定、高效、统一的财政支农投入

（1）逐步加大财政支农力度，形成稳定的政策性支农资金来源

每年安排一定比例的财政收入用于农业项目，从政策上确保对农业支出的增长速度高于同期财政支出的增长速度。成都市2003～2008年全市财政对“三农”的投入年均递增63.6%，高于同期财政支出增速32个百分点。借鉴成都市的做法，南宁市今后有必要从政策上确保财政每年对农业支出的增长速度高于同期财政支出的增速20%。

（2）实行财政支农资金相对集中管理，提高资金利用效率

统一财政对农村资金投入渠道，建议成立南宁市农业投融资委员会，集中管理使用所有的财政支农资金。将扶贫办、财政局和农业局的农业项目等投资资金以及政府的财政支农资金统一归集到农业投融资委员会进行调配使用。

（3）充分发挥财政支农资金的乘数效应

建议将部分财政支农资金以利息补贴和风险补偿的形式用于对农业政策性金融机构在支农信贷经营中的损失补贴，以支持农业政策性银行扩大支农资金投放规模。在对财政支农资金进行利息补偿和风险补偿的基础上，以农业政策性银行为引导，广泛吸引商业银行等金融机构参与，加大对农村投融资的支持，大幅度提高农村投融资的资金规模。

（4）合理确定财政资金投向，突出支农资金投放重点

鉴于三农建设资金“僧多粥少”的现状，财政资金在投入使用时应突出重点，把有限的资金用在刀刃上。一是基础设施建设。各级政府要将农村道路、供电、供水、通讯和电网等公益性基础设施列入财政预算支出范畴，改变其主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。要以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源建设工程、水土保持工程的建设提供资金保障。对农村小型基础设施建设，实行“民办公助”、以奖代补。二是农村产业发展。加大对农业结构调整的支持力度，特别是加大对农业优势产业的扶持力度，促进农业增长方式转变，加大对粮食主产区和优质产品基地的投入，增强粮食供给能力以及加大对现代农业流通体系建设的支持力度，积极培育农产品中介组织和行业协会组织，更好地促进农村与市场的对接；加大对农村的科技创新投入，努力提高农业发展的科技含量。三是农村社会事业发展。将农村义务教育作为新农村建设的重点，建立多渠道筹措资金机制，确保农村义务教育学杂费减免、校舍维护、学校运转以及困难学生生活补贴等有稳定的资金来源。加大对农村基本医疗体系的支持力度，建立和完善财政对农村基本医疗的专项转移支付制度，积极推广新型农村合作医疗保障制度。同时要加大农村社会保障投入，建立和完善农村最低生活保障制度，积极探索农村养老保险等等。四是农村生态环境建设。逐步建立森林生态效益补偿机制，加强渔业水域的监测系统建设，实施生态家园富民计划。同时要大力支持循环经济和绿色经济，支持有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费模式，建设资源节约型和生态保护型的农村。五是农民全面发展。加大对农民素质教育的支持力度，对农民进行实用技术、劳动技能以及法律法规知识的免费培训。同时加大对农村科技推广体系建设的支持力度，提高科学技术对农村发展的贡献率等。

2.设立农业发展专项基金

市财政预算内安排5000万元资金（以后每年按不低于10%的比例递增），设立农业发展专项基金，主要用于以下几个方面：

支持现代农业发展。支持农业产业化、农副产品生产基地建设、农副产品品牌建设、农副产品流通工程、农村合作经济组织、农业设施栽培、农作物秸秆综合利用等。适应现代农业发展新形势的要求，出台农业发展专项基金管理和使用办法，完善发展高效农业的扶持政策，进一步加大对高效农业的财政投入，向高效规模农业倾斜，向设施农业倾斜，向龙头企业、种养大户倾斜，集中力量，扶强扶大，推进南宁市现代高效农业的快速发展。

农业生产经营低息贷款补贴。为了鼓励各种所有制组织更加积极的投资农业，最大限度地吸引民间资金，需要对涉及农业生产经营项目的贷款利息部分，在一定时期内实施财政补贴，以实现低息化，通过减轻利息负担的手段促进储蓄资金更多地向农业产业流动。

支持农业科技发展与创新。加大对农业科技发展的资金投入，对意义巨大但吸引民间投资相对困难的项目，从基金中给予补助。

3.组建农业发展投资公司和担保公司

由于投资风险大、周期长等原因，金融资金很难大量进入农村，因此，建议组建由财政主要出资，多方筹资、市场化运作的农业发展投资公司和担保公司，作为撬动农村经济发展的投融资杠杆。投资公司和担保公司财政注入资金保持每年10%的增幅。公司通过采取直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴、奖励等支持方式，集聚金融和社会资金投入农业发展。

担保公司主要提供“行为担保”和“信用担保”两项业务。主要是对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保；对利用农村各种权属证明质押融资进行担保；对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保等。担保公司的组建将有利于推进南宁市农村担保体系建设，缓解农村贷款担保难问题，不断提高农户贷款需求满足率。担保公司收取一定比例的担保手续费用，建立费用补偿机制和经常性风险准备金制度保证其正常运转。

4.积极向上争取财税支持

针对农业产业投入大、风险高、回报率低，金融服务农业的积极性受到影响和制约的实际，建议有关部门切实加强政策引导，充分利用经济和市场的手段，通过争取中央和自治区财政扶持和给予税收优惠政策等办法，进一步转变财税支持“三农”发展的方式，通过经济杠杆的间接作用管理和调控经济，综合运用税收、贴息、资金投入等手段，发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，让有限的资金发挥最大效益，支持三农的发展。谋求上级加大转移支付补助力度，不断创新完善金融支农的体制机制，以调动金融支农的积极性，建立金融服务农村的长效机制。同时，必须做大做强南宁市农业产业，靠项目、靠特色、靠龙头企业去争取中央和自治区财税支持。

（三）大力推进农村金融体制机制改革，促进农村金融服务体系优化

1.完善农村金融服务体系，强化农村金融机构建设

（1）强化现有金融主体职能

完善金融服务体系，着力于对现有农村金融机构的改革。具体来说就是要以改善农村金融服务为目标，推进农业发展银行、农业银行、农村信用合作社三大金融机构改革，发挥他们作为面向农业、农村和农民主体金融机构的基本职能。继续发挥政策金融和合作金融的重要作用，同时通过政策引导、法规约束等方式，促进商业银行增加在马山、上林等县的商业网点，扩大其覆盖面，有条件的地方可尝试将网点设置到镇。改善金融服务，创新金融产品，共同构建政策金融、商业金融与合作金融分工协作服务南宁的农村金融新格局。

（2）推进新型农村金融组织试点

积极推进村镇银行试点，按照试点规划，加大推进力度，鼓励和支持市内银行业金融机构作为主发起人，争取尽快实现村镇银行对各县（区）全覆盖。在规范管理的基础上，加快推进农村小额贷款公司试点，积极稳妥地开展农民资金互助组织试点。

（3）扶持多元金融机构发展

通过多元化和规范竞争来促进发展，在成功试点基础上，逐步建立起不同类型的农村金融机构，完善农村金融服务体系，满足农民多方面的需要。具体来说就是组建形式多样的正式和非正式的农村中小金融机构。按照低门槛、严监管原则调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，增加农村地区银行业金融机构覆盖面。遵循政府扶持、商业运作、风险可控、管理到位基本原则加大对批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、县域金融机构等农村金融机构的定向费用补贴，奖励涉农贷款增量。

（4）提升农村金融机构发展水平

政策性银行要拓展支农领域，商业银行要大力发展县域业务和涉农业务，地方银行要尽快将机构网点和信贷业务向县域延伸。对各金融机构的“三农”贷款，实行单独统计、单独考核，确保“三农”贷款增长不低于各项贷款增长水平，确保县域内金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款。完善农村信用社、农村合作银行、农村商业银行等农村合作金融机构法人治理，巩固县（市）一级法人管理体制，继续推进产权制度改革，推动农村金融资源整合，鼓励和支持农村合作金融机构互相参股，相互促进，做优做强，充分发挥为农服务主力军作用。

2.创新农村金融担保模式，完善担保体系

（1）土地担保

现行制度框架下，鉴于土地的社会保障功能，《担保法》中明确禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押。要在现有制度框架内，寻求土地担保功能的实现，必须要明确界定可抵押土地范畴。在土地存量较足的地方，可对用于满足生活保障外的土地放宽限额抵押限制（据资料分析，人均0.8亩以下的土地仅具有生存资料性质），允许其承包经营权作为抵押标的。可见，土地承包经营权的抵押需要立法方面的配套与改进，这是南宁市地方立法者需要日后探索的。

土地抵押被商业银行拒之门外，^[1]破解土地抵押权难题在于合理设置土地抵押中介，组建不以盈利为目的的合作组织作为土地承包经营权的抵押代理，这种组织可以是抵押公司（前文已提到），亦可是农民互助组织、NGO组织、农村各类协会。南宁市在组建土地经营担保中介方面可以做出尝试，具体来说；就是利用土地经营中介的非营利性，在土地所有权性质不变的前提下从事土地经营，农户通过加入此类组织获得银行贷款资格，解决农民贷款中的土地抵押问题。

（2）动产担保

探索农产品作为担保物的有效实现形式，在农作物的抵押物特性方面，我国法律未有明确界定，农作物处于土地附属物不动产抵押和脱离土地的动产浮动抵押性质。南宁市的金融机构关于农产品抵押方面的探索在于浮动抵押和固定抵押的选择和设置。同时应积极采用大型农机具、农房、农业生产用房等作为担保抵押资产，扩大贷款有效担保物范围。(www.daowen.com)

（3）互助担保

克服小农分散性，组织各类协会、互助组，作为统一的贷款信用主体，避免创业无资金和有钱不还贷问题。具体来说，就是增大对农村信用共同体、信用互助组、信用协会和农户联保的信用贷款发放额度，通过连带责任预防贷款风险。

（4）信用贷款

个人信用贷款，就是依托村屯熟人社会特质，在村民对贷款申请人进行个人人品、诚信、还贷能力等方面综合评分的基础上，开展免担保批准贷款业务。这种方式有助于发挥小额贷款的灵活性，但是要特别注意贷款前的审批工作，避免村民诚信评分失真现象的发生。

（5）中介担保

就是提托财政资金设立投资公司和担保公司，填补农村市场无担保空白。财政资金除了提供担保服务外，还可以尝试贴息、保险等业务。在财政资金投入基础上，注重农业担保公司和其他担保中介的组建，通过创新担保方式，规避担保风险，引导各类商业担保公司和担保中介发展农业担保业务，探索担保长效机制。

（6）公司+农户担保

通过保证对为农业龙头企业提供产业链服务的农户有效贷款资金的供给，解决农业企业和农户发展资金缺乏难题。具体来说，就是由农业龙头企业为农户提供担保，银行将借贷资金发放给农户，在这方面隆安县已经做出了有益探索，成功经验值得在全市推广。

（7）其他形式担保

针对农业优势产业发展现状，可以尝试将农业产业品牌作为抵押标的物，解决农业企业发展融资难问题。

3.强化农村投融资调控能力

（1）建立农村金融风险补偿机制

建立农业保险统筹安排机制，运用财政补贴资金，建立农业贷款风险补偿基金，用于补偿涉农金融机构由于自然风险和市场风险等原因形成的信贷损失，以减轻金融机构的经营包袱，更好地发挥其支农作用。

（2）建立农业贷款贴息制度

对金融机构发放的涉农贷款给予一定的财政贴息，以鼓励和引导各类金融机构加大“三农”信贷投入。

（3）实行农业保险保费补贴

运用政策手段引导保险公司、农业企业、农业专业合作组织、农户积极参与农业保险，建立农业保险保费补贴制度。通过保险保费补贴，引导有关保险公司对农业支柱产业开展商业保险试点。同时积极争取把全国统一规定给予政策补贴以外的广西主要农业特色支柱产业如甘蔗、水果、水稻等，纳入中央财政农业保险保费补贴范围。

4.加强农村社会信用体系建设

（1）征信体系建设

要以信贷征信体系建设为切入点，进一步健全涉农基金、保险、担保等机构的信用管理系统建设。加强金融部门间的协调与合作，逐步建立金融业统一征信平台，促进农村投融资领域的信用信息整合与共享。农村和农业发展中存在基础素质、偿还能力、偿债时间、信誉质量等各方面因素参差不齐的各类借款者，要对他们进行信用评估，建立信用数据库，向各类金融市场主体公开信息。

（2）损益机制建设

市场的所有参与者，无不凭借他们履行各类经济承诺的能力而获得各自的资信，建议以资信评价体系为基础，逐步建立资信损益机制。具体说来，就是构建奖优罚劣、区别对待的信用管理体系。构建整体的资信评价和损益机制，严惩信用缺失行为，奖励诚信，稳步推进南宁市金融信用体系建设。

（3）金融生态环境建设

南宁市要在保护银行债权、防止逃废银行债务、处置抵贷资产、合法有序进行破产清算等方面营造有利环境。深入开展“诚信南宁”和“金融生态县”建设，培育诚实守信的社会信用文化，促进地方金融生态环境改善，为金融业改革发展创造良好条件。

5.创新农村投融资经营模式

（1）金融产品创新

支持银行、证券、保险、基金、期货等机构，在符合法律法规及行业监管要求的情况下，面向农村创新金融产品和经营模式。鼓励各类金融机构和专业贷款组织通过委托贷款、转贷款、银团贷款、协议转让资金等方式加强农业贷款业务合作，形成多种金融机构参与的贷款市场体系。加大信用贷款发放力度，积极发放不需要抵押担保的小额信用贷款和农户联保贷款，扩大农户贷款覆盖面，提高贷款满足率。创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围，把农民拥有的各种资产和权利转变为可质押、抵押物。探索发展基于订单和保单的金融工具，建立和完善农业订单贷款管理制度，鼓励涉农金融机构加强与保险公司的合作，有效防范和分散信贷风险。

（2）金融服务创新

积极推进农村金融服务创新，改进和完善服务方式，提高金融服务的质量和效率，提供低成本、易使用的结算服务品种，增加ATM和POS机具等自助设备的布放数量，降低银行卡刷卡消费手续费率，积极推介网上银行、电话银行等电子支付工具的应用，不断满足农村经济社会发展以及农民多层次、多元化的金融服务需求，促进“三农”和城乡金融协调发展，形成金融支农新格局。

（3）建立和完善农村金融风险分散机制

加快建立和完善政策性农业保险制度，把农业保险纳入农村经济发展的总体规划，尽快推进农业保险试点工作，建立多种形式的农业保险组织，在资金、税收、再保险等方面给予支持；缓解农民贷款抵押、担保难问题，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展农村担保业务，设立农业担保机构，建立担保基金，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，发展农村互助担保组织；逐步完善农产品期货市场，发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。

（四）加强金融监管能力建设，着力建立风险为本的监管制度

农村金融是金融体系中最薄弱的环节。农村金融监管面临的困难最多，压力最大，任务最重，必须把依法加强和改善农村金融监管作为农村金融工作的重中之重，着力构建风险为本的监管制度，加强监管有效性建设，突出重点领域监管，促进农村金融机构稳健经营和可持续发展。

1.加强监管能力建设

在健全银行、证券和保险分类监管制度的基础上，完善各监管机构之间的协调、联动机制，加强对综合经营监管与交叉性业务的监管协作，防止出现监管真空和漏洞。推进建立监管机构依法监管、金融企业内部控制、行业自律与社会监督有机结合的、多层次、全方位的农村金融监管体系。要加强对农村金融机构全方位全过程监管，实行与持续监管一致的市场准入政策，健全监管指标体系和风险监测预警体系，落实非现场监管与现场检查联动机制，按照高风险、严监管的原则，加强对重点机构和领域的现场检查，提高检查实效性。实施法人机构属地监管，合理配置主监管员，增加县域金融监管力量。改进信息披露制度，加大社会监督力度，增强信息披露透明度，提高市场约束能力。

2.开展审慎分类监管

对吸收存款的农村银行业金融机构实施审慎性监管，依据监管评级结果，将农村金融机构分为好、中、差，采取分类监管措施，好的给政策、帮改制、促发展，中的保成果、打基础、上台阶，差的求支持、加力度、解风险。对村镇银行，要比照其他商业银行全面实施审慎监管；对贷款公司，要重点发挥好投资人的监督制约作用，同时要强化对投资人的并表监管；对农村资金互助社，主要实行社员自律管理，同时要积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系。对不吸收存款的小额贷款组织等非银行金融机构，主要发挥企业自律作用，由注册部门实施非审慎性监管，金融监管部门不对其实施审慎监管。

3.加强重点领域监管

当前，农村金融机构的信用风险和操作风险十分突出，在有针对性地加大信用风险和操作风险监管力度，防范化解风险的同时，要加强资本、公司治理、内部控制和风险管理等重点领域监管，从源头上铲除各类风险产生的土壤。督促建立资本补充、约束和纠正制度，限期达到资本充足率监管目标，促进农村金融机构审慎经营和理性扩张。督促建立分工合理、职责明确、报告路线清晰的公司治理架构，健全相互制衡的运作机制，实现从“形似”到“神似”转变，提高科学决策水平。督促建立渗透各项业务流程和操作环节、覆盖所有部门和岗位、由全体人员共同参与的内控体系，形成良好内控文化，提高内部控制能力。

4.健全风险处置机制

建立具有激励约束机制的农村金融机构分类纠正和处置制度安排，重点实施市场兼并为主、强制退出为辅的市场退出政策，鼓励对高风险机构实施收购和兼并重组，对少数机构采取撤销退出方式，畅通市场退出渠道，确保农村金融体系健康。探索建立以资本为约束的市场退出新机制，重点用发展的办法化解风险，对最终无法达到监管要求的机构，限期进行整改；整改无效的，强制实施机构重组或市场退出。加快推动建立存款保险制度，完善再贷款制度，构建覆盖所有存款类金融机构的金融安全网。

（钟柳红、刘　娴、孙晋华）

【注释】

[1]我国现行商业银行法规定金融机构自身不能自营不动产（商业银行法第42条第2款），这使得土地只能作为不充分的抵押标的物，因为一旦借贷者无力清偿债务，银行对土地又没有处置权，无法保障其债权的实现。