六、南宁市构建城乡一体化公共服务体系的保障机制

（一）建立公共服务财政保障机制

1.改革和完善公共财政体制，形成可持续财政支持机制

公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，必须按照不断强化公共服务和逐步实现公共服务均等化的要求，深化财政体制改革，健全公共财政体制，把更多财政资金投向农村公共服务领域，形成可持续的农村基本公共服务财政支持机制，满足农民对公共产品的需求。要适应工业反哺农业、城市支持农村新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使其更多地向农村地区倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。主要从以下几方面做起：一是强化政府公共服务职能，增加政府对社会公平的责任，使政府公共财政资金使用在提供公共服务、平衡城乡公共服务差异上。二是合理调整和改善财政支农资金的支出结构，加大对农村公共服务的投入力度，建立对农村公共服务的单项财政保障制度，使政府对农村基本公共服务的供给逐步纳入公共财政的保障范围并保持经常性和制度化，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。三是建立健全财政支农资金的稳定增长机制，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定。

2.按照责任——能力对称原则，合理划分市与区（县）之间城乡公共服务供给的责任与范围

诸如教育、卫生、基本医疗、社会保障等有关民生、社会事业的公共需求具有持续性和扩张性，需要充足的财力保障，必须坚持以市财政支出为主，而对农村社会治安建设可以区（县）政府投入为主，县乡财政收入新增部分要增加对农村社会治安和社会事业的投入。

3.完善转移支付制度

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了有效调节和保障城乡之间基本公共服务均衡发展，就必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。一是增加一般性转移支付比例，规范一般性转移支付分配办法。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。二是严格规范专项转移支付。专项转移支付在相当一段时期将在基本公共服务均等化中发挥不可替代的作用。加大那些能有效地解决许多问题的专项转移支付，清理甚至取消一些效果不大、不规范的专项转移支付。新设立的专项转移支付应仅限于基本公共服务责任内。对专项转移支付的原则、程序进行规范，加强对专项转移支付资金的监督。三是探索发展横向转移支付的路子。由于南宁市不同地区之间经济发展水平存在差异，很难单纯依靠纵向转移支付消除不同地区的财力差距。可以借鉴德国等国家实行的财政横向转移支付方面的经验，探索建立富裕地区向贫困地区的横向转移支付制度，通过富裕地区对贫困地区的资金转移，缩小地区间财政能力的差距，增强落后地区政府基本公共服务供给的财力。

4.积极培育新的财源

为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共服务中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现基本公共服务均等化的关键。由于南宁市广大农村地区的公共服务供给水平较低，供给任务艰巨，再加上其财政实力有限，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共服务的有效供给。因此，可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共服务，补充政府供给的不足。

（二）建立统一高效的公共服务行政管理体制

构建城乡一体化的公共服务体系，在很大程度上取决于政府转型的实际进展。统筹城乡经济社会发展是一个庞大的系统工程，地方政府要建立统一的组织管理机构，可以成立南宁市统筹城乡发展领导小组（类似于南宁市举办“两会一节”时成立的南宁市服务“两会一节”领导小组，其下设综合协调小组、票证小组等分别负责相关专门工作，该领导小组直接由政府统一协调。可以说，在这方面南宁市具有很丰富的经验。），针对不同的公共服务类别，如教育、卫生、社会保障、文化等分别设立专门的小组，将现在分属于各类公共服务的各种人、财、物资源进行集中统筹，合理配置，提高使用效率。同时，由于领导小组由市政府统一协调，可以定期对涉及城乡公共服务供给的战略目标、资金保障、政策制定、工作步骤、人才调配等进行磋商，从而可以避免因行政管理体制约束而带来各自为政、相互掣肘产生的效率损失，提高了行政管理效率。

（三）建立城乡统筹的要素资源配置机制

建立城乡统筹的要素资源配置机制是构建城乡一体化公共服务体系的客观要求。要实现要素资源在城乡之间的统筹配置，一是要消除要素资源自由流动的制度障碍，进行户籍制度改革。现行户籍制度已越来越不适应社会发展的要求。改革户籍制度，保障各种资源在城乡之间的合理流动，确立以人为本的发展战略，促进农民和市民的平等，这是今后统筹城乡发展的正确方向。要逐步建立一元化户籍管理，逐步取消由户籍产生的城乡居民在劳动就业、医疗、教育、社会保障等方面的差别待遇，使农村居民和进城务工人员与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。二是进一步健全城乡统一、公平的就业、住房、教育、医疗、劳动报酬和社会保障等方面的制度，推动农村人口向城镇适度集中，引导劳动力在城乡间合理流动。应积极深化就业制度改革，尽快建立城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，切实把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，统筹安排。积极深化农民工社会保障制度改革，逐步将农民工的就业服务、权益保护、社会保障和子女上学等纳入城镇社会保障体系。依托县职业教育中心，加大对农民工的培训力度，完善培训补贴政策和专业技术培训，使广大农民工接受到更加全面的职业技能培训和科技培训。统筹城乡土地资源配置，实现城乡优势互补。深化农村住房制度改革，改革粗放型宅基地供应和农村建房模式，推行跨自然村、行政村甚至乡（镇）集聚建设农民住宅，鼓励农民以宅基地换住房，除了成片拆迁置换外，积极探索农民零星分散的宅基地置换办法，引导农民梯度转移。

（四）构建城乡公共服务社会参与机制

为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共产品中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现基本公共服务均等化的关键。目前，有限的财力以及广大农村地区较低的公共服务供给水平，决定了实现公共服务均等化的过程和目标对南宁市各级政府来讲是一个很大的挑战。对此，南宁市可以借鉴目前我国政府越来越多地把有关的职责交由社会来承担，力图建立一个“小政府，大社会”的社会管理体系的做法，将政府在公共服务方面的一些功能转给企业、社会组织和中介机构，积极引入社会资本，构建以政府供给为主、民间资本广泛参与的公共服务供给机制，实现公共服务供给主体的多元化。(www.daowen.com)

公共服务供给主体的多元化可以使公共服务不再由政府独自承担，政府不再是提供公共服务的唯一机构，许多非政府公共组织成为有效的公共服务提供者。非政府公共组织一般具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等七个属性。目前，我国的非政府公共组织形式多样、功能发达，并且覆盖面广、渗透性强。这些部门在公共服务的各个领域发挥着不可忽视的作用，起到了政府功能的放大效应，有力地推动了我国公共服务市场化的进程。因此，南宁市可以充分挖掘非政府公共组织的潜力，将大部分公共事务让渡给这些组织进行管理，让它们向社会提供众多的公共服务，承担大量政府“不该做”或“做不好”的事情，在政府与社会之间进行沟通和协调，发挥承上启下的桥梁作用。

在构建公共服务的社会参与机制时，要特别强调政府充分发挥“另一只手”的功能，即政府作为供给的主导者和最终责任人，要对其他形式的基本公共服务供给进行协调和监管，以保证公共服务的供给质量，预防和避免中介组织失灵的发生。

（五）建立政府基本公共服务绩效评价机制

近年来，关注民生、保障民生虽然已经成为南宁市各级政府的重点任务，但由于基本公共服务缺乏严格的考核评估机制，使得其在执行过程中往往大打折扣。当前，GDP政绩观还在发挥作用，一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目，而缺乏公共服务的理念。针对这种情况，必须要尽快建立有效的基本公共服务绩效评估体系，约束、引导政府部门和官员的行为，激励政府官员更加关注民生，更加积极采取措施加强公共服务供给的薄弱环节，从而提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。

建立有效的基本公共服务绩效评估体系需强化对基本公共服务项目的考评，而且以基本公共服务为导向的政绩考核体系，不仅仅是一套指标体系，还包括目标制定、执行、评估等环节，涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等一系列过程。综合性政绩考核体系作用的发挥，必须有相应的制度框架和立法工作相配套，以保证评估体系发挥其应有的作用，而不是流于形式。在评估主体方面，要建立基本公共服务均等化的评价指标体系，引入多元化的评估机制。在坚持透明、公开的前提下，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

建立有效的基本公共服务绩效评估体系必须强化行政问责制。要对现任各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及行政机关依法委托的组织，除工勤人员以外的工作人员，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究。

（王水莲、黄旭文）

【注释】

[1]海南改革发展研究院：《如何界定中国现阶段的基本公共服务？》，http：//theory.people.com.cn

[2]本节数据资料来源：2009年南宁市发展改革委员会编印的《南宁市向自治区提供的材料汇编》。

[3]《2009南宁统计年鉴》、《2009南宁年鉴》

[4]《2009南宁统计年鉴》、《2009南宁年鉴》

[5]《2009南宁统计年鉴》、《2009南宁年鉴》

[6]《2009南宁统计年鉴》、《2009南宁年鉴》

[7]《2009南宁统计年鉴》、《2009南宁年鉴》