一、关于公共服务的一般理论性概述

（一）公共服务与公共产品

1.公共产品的内涵

理解公共服务的内涵，首先要明确“公共服务”与“公共产品（Public Good）”的区别。公共产品是和私人产品（具有排斥性和竞争性的产品）相对应的概念，指具有非竞争性和非排他性特征的产品。其中，非竞争性是指一个人对公共产品的享用，不会排斥其他人同时享用，也不会因此而减少他人享用的数量或质量；非排他性是指这种产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人独享或专有。公共产品的非排他性和非竞争性特征使得在现实中对其进行定价和收费难以实现。人人都想消费这种产品，但却没有办法使其为自己的这种消费付费，难以阻止其搭便车的行为，由此决定了公共产品无法由市场（即私人）提供。显然，如果仅仅靠市场机制，公共产品的供给就会极端贫乏，因而提供公共产品就成为市场经济中政府的重要职能。

根据公共产品的非竞争性和非排他性特征，可以将公共产品分为两类：一是纯粹公共产品，即同时具有非排斥性和非竞争性的产品。二是准公共产品，即介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品。而按照公共产品的受益范围，又可以将其分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品受益范围是全国性的，各社会成员均可享用，如国防、基础教育等，其边际成本应该从总体上等于整个社会成员消费的该公共产品的边际社会收益之和。地方性公共产品受益范围具有地方局限性，只有某一区域内的居民才能享用，如消防、路灯等。这些地方性公共产品本身还具有利益递减性、规模经济空间性、利益外溢性等特性。所谓利益递减性，是指消费地方公共产品的效益有一定的区域范围，距离中心位置愈远，效益就愈少，而且当人口密度增加时也会因拥挤而使获益减少；所谓规模经济空间性，是指对一些地方公共产品地方政府可通过伸缩其受益区域，来获取规模经济效益；所谓利益外溢性，是指地方公共产品提供受益外溢至辖区以外，使地方政府单独决定其最适合的数量时，无法达到帕累托最优。地方性公共产品的利益外溢性特征使得本地区提供的区域性公共产品的边际社会受益之和就很难等同于其边际社会成本，而只能是边际社会受益约等于边际社会成本。鉴于公共产品的提供和受益范围的空间特点，要保证公共产品有效的供给，客观上就要求中央和地方政府分工负责。

2.公共服务的概念、特征和类别

公共服务（Public Service）是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。公共服务具有两个基本特点：一是满足社会公共需要；二是公民平等享受。公共服务具有权利性、普遍性和公平性三个基本特征。也就是说，公共服务是公民的一项基本权利，并且覆盖全体公民，在基本公共服务待遇面前所有公民一律平等。

依据公共服务特征，可以将公共服务分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的公共服务，如国防、外交、行政管理、社会治安与消防、宏观经济管理、危机和灾害管理等等。这类公共服务一般由国家免费提供。准公共服务是指不同时具有或不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务，如城市公共交通、高等教育、公园等等。这类公共服务政府一般会委托其公用事业组织依照非营利原则对使用者收取成本费用的方式进行运营管理。

依据公共服务的功能，可以将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三类。维持性公共服务指保证国家机器存在和运作的公共服务，如政府的一般行政管理、法律与司法、国防等等。经济性公共服务指政府促进经济发展的公共服务，通常是生产性的，如政府对产业活动提供的价格补贴，政府对固定资产的投资等。社会性公共服务指文化教育、社会保障和福利性收入转移支付等公共服务。

依据公共服务受益范围，可以将公共服务分为全国性公共服务和地区性公共服务。全国性的公共服务覆盖全社会，受益范围是全国性的、惠及全国公众或者事关国家整体利益，一般由中央政府供给，如国防安全等。地区性公共服务既可以由地方政府单独供给，也可以由中央与地方联合供给，如优抚安置等。

根据公共服务提供的水平，可将公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务，它指政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务，如国防、基本医疗保健、义务教育等。一般公共服务也称混合公共服务，带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的性质，这种公共服务既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他性；既要付费，又不完全付费，如高等教育特别是研究生教育、公共工程等。

3.公共服务与公共产品的区别与联系(www.daowen.com)

很多情况下，公共服务与公共产品的关系密切，以至于很多著作和文章将公共服务和公共产品在同一意义上使用。但是这样做并不有助于解决和理解问题。公共服务与公共产品并不是两个可以等同的概念。有些公共服务本身就是作为公共产品来提供的，这些公共服务的成本不可能通过向消费者收费而收回，必须由国家收费或接受捐赠，如果要通过公共服务的提供者向使用者收费来收回成本，就会导致公共服务的供给不足，如社会救济、国防安全、社会治安、卫生防疫等。因而，公共服务首先具有公共产品的特征。但是，公共服务实际上是一个比公共产品更宽泛的范畴，它是社会福利最大化意义上的公共产品，隐含着价值观的判断，即什么东西应该由政府提供，如医疗服务消费具有竞争性的特点，但是从社会发展与进步的意义上来说，政府应当提供或部分提供医疗公共服务。政府对医疗服务提供补贴，主要是因为对收入不平等的后果的关注。同时，一部分公共服务还具有正的外部性，如义务教育，良好的义务教育不仅对受教育者本人及其家庭有益，对整个社会和民族也有益。

（二）基本公共服务均等化的要求

1.基本公共服务均等化的内涵

党的十六届六中全会《决定》把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列入公共服务范畴。在此基础上，有学者认为，基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于与民生密切相关的纯公共服务。而基本公共服务以外的公共服务，都属于一般公共服务。在众多对基本公共服务的界定中被广泛接受的乃是人民网——理论频道中的一篇文章给出的观点，该文章指出基本公共服务应是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。^[1]从中可以看出，基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要）。对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起。为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等。二是满足全体公民基础性发展权的需要。公民基础性的发展权包括基本尊严（或体面）和基本能力两个方面。人之所以区别与动物，是因为人具有社会性，拥有基本的尊严，一旦失去做人的尊严，人就不再是真正意义上的人，人的尊严是人进一步发展的基础。接受义务教育，是人获得基本能力的途径，是人的全面自由发展的重要前提。三是满足全体公民基本公共安全与健康的需要。政府要搞好社会治安，打击犯罪，给百姓生活上的安全感，保证全体公民生活在一个相对安全的社会中环境中，这是政府义不容辞的责任，是政府应该提供的基本公共服务。公民享有安全权的同时，还享有健康权，需要政府为个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，从一定意义上说，推进基本公共服务均等化，不仅是经济问题，也是社会问题和政治问题。理解基本公共服务均等化，可以从以下三个方面来进行：第一，全体公民享有基本公共服务的机会均等。我国人口众多，尽管每个人的天赋能力有所不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面每个公民都是均等的。第二，全体公民享有基本公共服务的结果大体均等。这里需要说明的是“大体均等”并不是绝对均等。大体均等是指公民在享受基本公共服务方面而不是所有公共服务方面大体均等。“大体均等”目标的实现是一个较长的发展过程，不是一夜之间所能够达到的。第三，在向全体公民提供大体均等的基本公共服务的过程中，应充分尊重公民的自由选择权。公民的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受政府为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。

2.基本公共服务均等化的要求

到目前为止，我国理论界对基本公共服务均等化的涵义尚未做出科学、全面的界定。公众也大多是从改善民生的角度来理解基本公共服务均等化的内涵，也就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。官方则主要从公共财政的角度探讨基本公共服务均等化，认为基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。

本书认为，基本公共服务均等化是基本公共服务发展的目标，通过调节、平衡从而使公共服务在城乡之间达到均等，是一种动态的过程。而且，这里的均等只是大体相等或差距较小，而不是也不可能是绝对意义上的相等。均等化有两层含义：一是城乡居民享有公共服务的机会均等。无论城市居民还是农村居民，均应享有政府提供的公共服务。二是城乡居民享受公共服务的结果均等。无论城市居民还是农村居民，其所获得的公共服务在数量和质量上都应大体相当。

不同时期，基本公共服务均等化要求不同。在经济发展水平较低阶段，基本公共服务的均等化主要是要求能够实现低水平保底。随着经济发展，政府财力有了保障，此时可以在前一阶段的基础上逐步提高，并最终实现结果均等。在这一动态过程中，地方政府要发挥积极作用，通过有倾向性地向农村居民提供教育、基本医疗、公共卫生、社会保障和社会救助等公共服务，逐步缩小农村公共服务与城市公共服务在数量和质量上的差距，使城乡居民能够享有大体相等的公共服务。

（三）南宁市城乡一体化公共服务体系的内容

通过对基本公共服务均等化内涵的分析不难看出，基本公共服务实质上是与一个国家或地区特定时期的经济发展水平、财力水平相适应的，其内容和标准也会随着经济的发展、科技的进步和时代的变迁而不断发展变化。2008年2月，胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习时的讲话，对基本公共服务体系的建设构想包含三个层次：①公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正，但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。②基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，也是服务型政府建设的重要价值追求，但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。③公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，发挥和体现财政资金的公益性价值，提高公共服务质量和效益。对于南宁这样的经济欠发达地区来说，城乡一体化公共服务体系中的公共服务主要是指基本公共服务，其内容主要包括以下几方面：教育、医疗卫生、就业、社会保障、社会治安。除此而外，其他方面的公共需求将随着经济社会的不断发展而日益突出出来。