四、南宁市完善农村基层治理机制的对策建议

完善农村基层治理机制，充分调动广大农民的积极性、创造性，是形成统筹城乡发展合力、增强统筹城乡发展动力的最重要基础。

（一）健全基层治理结构体系，实行基层事务分类管理

在党组织的领导下，以村民为中心，基层社会中存在政府组织、村民自治组织、市场及其他社会组织三类治理主体。以满足村民需求为基层事务治理的出发点和最终目的，可将基层事务划分为政府负责的公共事务、村自治事务、市场及社会组织介入的其他事务三类。在此基础上可推行基层事务分类治理，合理界定政府组织、村组织和市场组织的职责范围，做到分工合理、权责统一、全面覆盖。

1.加强村党组织建设

一是确保村党组织正常开展工作。对南宁市1395个行政村的党组织进行梳理，党组织不健全的，要尽快健全，配齐人员；党组织人员严重老化的，要尽快补充年轻力量；村党组织没有办公地点或办公地点不足、设施不全的，要尽快加以解决，保证农村党组织正常开展工作。二是扩大村党组织的覆盖面。在农村专业合作经济组织中建立党组织；推进非公有制企业党建工作的“双覆盖”；采取强弱村联姻、小村挂靠大村等方式建立联合型党组织；离退休党员实行居住地管理；加强对流动党员的管理，外出务工的及时开具党员转出证明，回乡发展的及时纳入本村党组织管理。通过各种措施，扩大党组织的基层覆盖面，促进农村党组织蓬勃发展。

2.加强村民自治组织建设

（1）建立村组议事会

现在南宁市的行政村大都没有建立村组议事会，要加快成立村民代表大会，从中再选出一些有头脑、能力强、热心为村民服务的人组成议事会，负责研究决定村组日常事务，向村委会和村民小组反馈社情民意。

（2）建立村民主监事会

现在南宁市的行政村基本上都没有建立民主监事会，可以合并现有的村务公开监督小组和民主理财小组，成立村民主监事会，对涉及村民利益的重大决策、重大事项、重大开支和党务、村务、财务及其他事务公开情况进行民主监督。重点是要保证民主监事会能够独立行使监督权，不受其他力量的干预。

（3）加强村委会的能力建设

针对南宁市现有村委会能力不够强、能力发展不平衡等问题，要重点加强村委会的能力建设。一是通过“公推直选”，把更多的能人选拔出来，加入到村委会当中补充力量；二是对村委会干部进行培训，提高其工作能力；三是推进村委会干部异地交流学习或任职，开拓其视野；四是从村委会干部中选拔乡（镇）干部，为村委会干部提供晋升的机会。

3.建立市场组织及社会组织

（1）加强集体经济组织建设

在“工业反哺农业、城市支持农村”的大思路下，发展农村经济组织必须跳出农村地域，打破城乡分割的体制障碍。以新农村建设为载体，积极探索更多的适应社会主义市场经济发展要求的、支持城乡统筹发展的新的农村经济组织形式，特别是积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，走发展和壮大集体经济、共同富裕的道路。从南宁市农村经济发展实际出发，加快组织创新的总体思路是：积极引导、大力扶持、多元启动、群体推进，全面提高农村经济组织化程度和整体竞争能力。贯彻这一思想必须坚持以家庭承包经营为基础，充分尊重农民的意愿，坚持多元启动、多形式发展。通过农民自办、官民合办、能人领办、嫁接联办等多种形式改造传统组织，发展民间组织，做到以点带面，整体推进。

（2）加强配套组织建设

一是加强青年、妇女、民兵等群团组织建设，充分发挥生力军作用。要按照“党建带群团组织建设”的思路，加强群团组织的班子建设、能力建设、作风建设、制度建设、阵地建设和载体建设，为他们搭建作为的平台，教育引导和团结带领农村广大团员青年、妇女、民兵积极投身新农村建设的伟大实践。二是加强“六大员”等农村实用人才队伍建设，充分发挥其服务带动作用。要通过加强培养开发、强化管理、服务带动等措施，逐步建立农村实用人才服务中心，发挥集聚和带动效应，促进农村实用人才、乡土人才总量的扩充和素质的提高，不断培育现代农业经营主体。

（二）发挥村级党组织领导的核心作用

要高度重视村级党组织领导核心作用的巩固和加强，主要采取以下几方面的措施：

1.选准配强村级领导班子

选好选准村“两委”班子。要进一步健全民主选举制度，在换届选举中全面推行村党支部“两推一选”和村委会“直接选举”，抓好民主选举环节，把握好选人标准，扩大候选人提名中的民主。采取党员群众公开推荐、党员大会直接选举的办法，产生基层党组织书记，并逐步进入制度化轨道。降低报名“门槛”，扩大群众参与，强化选举监督，确保过程公正，使那些群众公认、能担当新农村建设重任的优秀人才走上基层领导岗位。

南宁市在基本完成村“两委”换届选举的基础上，要加快制定出台村党支部书记公推直选配套制度，完善罢免、质询、年度述职、奖惩激励、目标管理等机制。同时要加快做好农村社区建设的试点工作，在已确立3个市级试点乡（镇）、55个县级农村社区试点村中全面启动试点工作，为今后农村村屯管理全面向社区化管理发展打好基础。

2.调整村级党组织的工作内容

村党组织不再大包大揽，要从具体的管理、经营和事务性工作中解脱出来，应该重点做好：村级组织的构建、职能的划分、运行机制的构建；通过法定程序进入相关的村级组织，发挥好领导作用；协调村级组织的相互关系，对村级组织的重大决策、重大项目审查把关，保证村级组织正常运作；抓好基层党的建设，增强党组织的影响力、凝聚力和战斗力。

对南宁市而言，目前的重点是规范村党支部和村委会之间的关系，村党支部在讨论基层重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见；村党支部作出的有关本村重要事务的决定，依照法定民主程序转化为“村规民约”。通过依法交叉任职的方式深化基层党组织在基层事务治理中的领导地位。建立党建联系会制度，通过对各利益群体在组织、工作、活动、思想上的“四个融入”，强化党组织的利益协调和整合功能。创建村党员为居民提供定期义工服务制度，通过党员的定期义工服务，密切党群关系，激发广大村民的参与热情。

3.改进基层党组织领导方式

一要实现由事无巨细向抓大放小转变，把主要精力用于谋划全村经济和社会事业发展的工作大局；二要实现由事必躬亲向各司其职转变，领导支持村委会依法履行职责；三要实现由命令强制向民主协商、说服教育转变，切实调动广大村民的积极性、自觉性；四要实现由封闭向公开转变，领导和监督村委会切实做好村务公开、民主管理工作。

对南宁市而言，目前的重点是进一步规范党组织领导和参与村民自治的方式、程序。要加强工作指导，健全和完善村党支部向党员大会报告工作制度、村民委员会定期向村党支部和村民代表会议报告工作制度、村“两委”联席会议制度、村民质询会议制度和罢免村干部制度等，从制度上保证党支部尊重村委会的法律地位，保证村委会服从党支部的领导，使村“两委”的工作统一协调，建立起村民自治背景下党支部领导村委会的新体制。特别是在集体经济组织管理上，党组织要退出来，由经营管理层按照市场要求进行经营。同时，各区（县）要更加重视党员队伍建设，特别是党员发展和党员作用的发挥，努力夯实新型村级治理机制的组织基础。

4.充分发挥村党组织的核心作用

一是强化加快发展功能。要按照“立足当前，着眼长远，因地制宜，分类指导”的要求，从调查研究入手，切实找准真正适合自身发展的路子，科学制定发展规划，明确推进现代农业建设、深化农村改革的工作思路。要鼓励和引导农民发展各类专业合作组织，提高农民进入市场的组织化程度，充分调动农民群众发展经济的积极性，帮助农民增加收入。二是强化服务引导功能。要借鉴“三级核心网络”建设、农村社会服务三级联动网和“支部+协会”的做法，继续深化“农业155”、“村会协作”、“双带双创”三项活动，改进农村党组织的组织设置、活动方式和工作方法，积极构建以村党组织为主体、产业党支部（党小组）为骨干、党员中心户为基础的新型农村基层组织体系，提升农村党组织社会化服务水平。要从解决群众最关心的重点问题入手，加大基础设施建设力度，加强环境卫生整治，改善村容村貌。三是强化维护稳定功能。要扎实推进党务、村务、财务公开和民主理财，落实“阳光村务”，推进管理民主，密切党群干群关系。要加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，引导农民牢固树立法制观念，增强农民依法维权的能力和履行义务的自觉性。要开展平安农村创建活动，加强农村社会治安综合治理，妥善处理农村各种社会矛盾，打击各种社会丑恶现象，创造农民安居乐业的社会环境。

5.充分发挥农村基层干部的骨干带头作用

一是积极扩大村级干部来源。要树立正确的用人导向，拓宽选人视野，注重从致富能手、退伍军人、打工返乡人员、个体户、私营企业主、回乡大中专毕业生的优秀分子中选拔人才，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬和人民群众信得过的人选到基层党组织班子中来。二是改进农村基层干部培训方式。在以市、县、乡党校组成的培训网络为主体的基础上，积极利用现代远程教育网络、党员电教网络等载体加强教育培训，也可以采取与高校联合办学方式，举办专题研讨班、村（镇）管理大专班等，加大政策理论、法律法规和实用技术培训力度，引导农村基层干部发扬求真务实、踏实苦干的工作作风，增强带领群众增收致富的能力。

6.充分发挥农村党员的先锋模范作用(www.daowen.com)

一是实施“三向培养”工程。即把农村致富能手培养成党员，把农村党员培养成致富能手，把党员致富能手培养成村组干部。要通过采取培养、培训、帮带、扶持等措施，把致富能力强、能带领农民共同致富、愿意为群众服务的优秀人才及时吸收到党的组织中来，不断改善党员队伍结构，增强党员队伍的活力。二是实施“素质工程”。要进一步落实《关于加强党员经常性教育的意见》，采取加强实践锻炼、严格组织生活、完善民主评议、开展党性分析等方法强化对农村党员的教育，确保“长期受教育、永葆先进性”的各项任务和要求落到实处。要按照“一手抓阵地，一手抓基地，理论学习、技术培训、学历教育齐头并进”的模式，加大农函大、农广校办班培训力度，大规模培训农村党员。三是实施“载体工程”。要认真落实《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》，结合新农村建设实际，开展“奉献在岗位、创业在基层”主题实践活动，推行党员承诺制、党员先锋岗、党员义务奉献日、无职党员设岗定责、分类管理等做法，深化党员联系户、党员责任区、党员结对帮扶等活动。

（三）强化村民组织自治

1.完善基层自治组织体系

制定完善村自治章程。设立村民全体会议，作为村最高议事机构，下设村民代表大会，作为村常设议事机构。村民代表由全体村民选举产生，经村民全体会议授权行使决策权和监督权，鼓励基层党组织书记通过法定程序兼任村民代表大会主席。村民代表大会下设村委会、村集体经营组织等组织。其中，村委会是执行机构，承担村的管理服务职能，由村民代表大会选举产生，执行村民代表大会的决议，向村民代表大会负责；村集体经济组织是村资产管理机构，由村民代表大会选举产生，负责村资产的管理经营。

2.强化村委会自治功能

推进村委会职能转变，引导村委会由过去忙于乡（镇）安排的行政性事务为主向以议事、监督为主转变，逐步摆脱行政化倾向，从繁重的政务性工作中解脱出来，专心于协助政府做好工作、搞好村自治、维护村民权益。一是试点推行村委书记、主任“一肩挑”工作模式。村委书记、主任“一肩挑”后，既能贯彻乡（镇）党委意图和指示，又理直气壮抓村委会工作，使党的领导和群众当家做主有机统一起来，不仅减少了“两委”矛盾，融洽了“两委”关系，还减少一个职数，而且这样做比较符合多年来农村形成“一把手”才能解决问题的习惯和实际。二是加强对村民议事代表的培训。通过培训学习，不断增强村民议事代表的议事能力和水平，使村民议事代表在基层治理中发挥应有的作用。三是充分发挥村民监事会的作用。充分发挥村民监事会的作用，监督村“两委”的工作，形成“三套马车”并驾齐驱的乡村治理格局，同时在工作中不断完善其工作制度和运行机制，使村务工作、财务情况更加公开化、透明化，充分保障群众的知情权、决策权、参与权、监督权。四是不断壮大集体经济和增加农民收入。农村经济不发达，农民收入增长不稳定是制约农村基层治理的最大阻力。只有消除农村贫困，才能更加有效地推进农村基层治理。坚持以发展现代农业为首要任务的新农村建设，真正体现农业丰则基础强，农民富则国家富，农村稳则国家稳。要加大对农村的资金投入，多途径、多渠道地增加农民收入，同时要加强对农村劳动力的培训，使之成为有知识、懂技术、会经营的新型农民，积极投身全民创业，发家致富奔小康，使农民从追求衣食温饱的羁绊中解脱出来。农民只有最基本的生存权得到保障后，才能有热情和信心追求政治的参与和对农村基层治理的关心和关注，回归社会政治共同体。

3.理顺乡（镇）政府与村委会的关系

按照村民委员会组织法规定，乡（镇）政府与村委会是指导协助关系。乡（镇）政府指导帮助村委会开展工作，村委会协助乡（镇）政府工作。现实情况是，乡（镇）党委与村支部签订目标责任书下达任务，实质上变成了乡（镇）政府领导村委会工作，乡（镇）政府只享有权利，村委会只履行义务，沿袭了计划经济管理模式。现在完善农村基层治理机制的重要一环，是要理顺乡（镇）政府与村委会的关系，应弱化乡（镇）政府对村委会的行政指令性功用，充分发挥村委会民主决策、民主管理的自治作用。

4.创建村级工作站，强化政府推动力

深度整合县级相关部门站（所）和乡（镇）行政资源，在现有村便民全程代理站基础上，设立村级工作站。村级工作站主要承担县级部门及乡（镇）在村的各项工作和公共服务，其性质确定为财政全额拨款单位，其人员按“因需设岗、因岗定责、职位公开、竞聘上岗”原则公开选聘。工作站站长优先考虑由村委会主任兼任。

（四）强化尊重民意完善参与机制

1.完善农村基层民主决策制度

建立健全村“两委”联席会议制度和“一事一议”制度，实行村民代表会议向村民会议报告工作制度。建立完善党员参与党内事务机制，推广“党员旁听制”和“党员议事会”制度，严格执行党内民主集中议事决策机制。坚持把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策中进行协商。

2.推行党员、群众代表列席乡（镇）党委和政府会议制度

建立城乡统筹发展重大政策、重大项目群众参与制度。建立重大决策咨询、决策前征求意见、决策失误责任追究等制度。建立区（县）级部门、乡（镇、街道）、村（社区）决策听证制度。

全面推行区（县）党委常委会、全委会、政府常务会的会议开放制度，吸收普通党员群众参与决策，积极探索提高开放质量的有效办法，积极将“三会”开放向乡（镇）、街道延伸，拓宽开放层面，扩大公众参与程度。按照内容明细化、形式多样化、程序规范化的要求，实行党务政务公开，建立相关的责任制度、监督员制度、预告审签制度、信息反馈制度，实现由部分公开向全面公开、结果公开向过程公开、定时公开向即时公开的不断推进。

3.健全农村基层议事规则

逐步推行民主议事制度，搭建群众议大事、谈民事、说家事的平台，改善基层党群、干群关系，维护和保障群众的各项民主权利。要在南宁市统筹城乡发展的试点乡（镇）所管辖的村屯开展“民主荐事”活动试点，由党员群众参与民主推荐，科学决定政府为公众办实事项目，使干什么先听群众意见，即“民主荐事、科学定事”；在试点的基础上，在南宁市所有村屯推行“民主荐事”活动，使村民真正有一个议大事、谈民事、说家事的平台。积极探索党内民主，落实党员主体地位。拓展党代表参与管理党内事务的渠道，开展党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联系”活动，充分发挥沟通信息、建言献策的作用。

4.建立完善发挥农民主体作用的制度保障

健全完善农民民主决策的制度和机制，明确农民民主决策中议决、公示、执行、监督等必要程序和环节，确保农民的各项权益；建立健全村级公共服务和社会管理事务的民主评议、民主监督、民主管理机制；改进基层政府绩效考核制度，将农民群众评议、意见和满意度作为考核检查的主要依据。

（五）培育新型农民专业合作组织

1.加强村经济组织建设

一是完善发展农业技术服务组织。要进一步完善农业市场推广、农业科技服务体系，积极发展各种农业技术服务组织，鼓励发展农村经纪人队伍，切实发挥专业技术服务组织、民营公司、科技示范户、经纪人的作用，积极开展农业技术试验、示范和推广，不断提高农业科技水平和农产品科技含量。二是引领发展农产品行业协会。要加快推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。要把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能、改革农业行政管理体制的重要举措，逐步建立起“政府宏观管理——行业协会中观管理——企业与农户微观经营”的农业行政管理新机制。三是引导发展农业产业化经营。要进一步拓宽“公司+农户”这一产业化经营基本模式，推广“公司+基地+农户”、“公司+中介组织+农户”、“专业市场+农户”等不同类型的产业化组织模式，努力形成规模扩大、领域延伸的新格局和政府扶持、龙头带动、农民参与、中介组织服务的新机制，推进现代农业建设。

2.加快农村产权制度改革

在农业村，积极推行以“两股一改”为重点的农村产权制度改革，按照“村企分离、产权明晰、管理民主、股份合作、法人治理”的原则实施股份合作制改造，引导村民采取土地使用权入股等方式建立土地股份合作社、股份公司等多形式的集体经济组织。一是明确主体，增强活力。充分尊重农民的主体地位和愿望要求，按照“民办、民管、民享”的原则，探索建立股份制、合作制等多种形式的新型经济组织，进一步明确农民在其中的权利和义务，增强农民参与的积极性，增强农村经济组织的发展活力。二是改善结构，提升功能。从完善“政府—经济组织—农户”的农村三级经济组织架构着手，促进形成政府和农户之间的中介联系纽带。根据生产方式的发展变化，鼓励发展专业合作型、技术协作型、企业经营型、中介服务型等各类经济组织。改造和提升传统的信用社、供销社等经济组织，实现新老组织资源和功能的对接。三是扩大规模，提高效率。加强农村基础设施建设，降低农村中介组织规模化发展的成本。明确土地、林地等农村生产资料的“权”与“能”，奠定各项专业组织规模发展的产权基础。建立有效的农村资源交易市场和信贷市场，为中介组织规模发展创造条件。推进传统经济组织兼并联合，实现规模化运营。

3.为农村经济组织的发展创造良好环境

广泛发动群众，把方方面面的积极因素引导到发展农村经济组织上来。一是发挥基层供销社，乡（镇）站（所）和村级集体经济组织的作用，发挥党员干部和农村经纪人的带动作用，发挥龙头企业和其他各类服务实体的作用，发挥城乡对接和工农联合的作用。二是抓好典型示范，通过典型示范带动，促进新型组织的发育成长。三是制定优惠政策，从实际出发，进一步制定完善相关政策，扶持新型经济组织的发展。注意强化新型组织的自我积累功能，以利于增强经济组织的实力，扩大经营规模，提高生存、发展和竞争能力。四是有计划地搞好农村基层干部和农民骨干教育培训，提高他们的素质。五是加强管理，优化环境。实行村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能分离，推动村级事务管理向城镇社区管理转变，为农村经济组织发育成长提供良好环境。各相关部门要结合本部门的职能特点，主动配合，积极为农村新型经济组织提供优质服务，在南宁市形成全社会关心、支持、参与农村经济组织建设的良好环境。

（六）切实解决农村基层组织的办公场所、设施及人员待遇

拥有必要的办公用地、办公设施和公益性服务设施，是农村基层组织建设的重要内容之一，提高农村基层干部的待遇更是关系到农村建设人才队伍的稳定问题。

一是切实解决农村基层组织的办公场所及设施。近年来，南宁市陆续对现房属于危房或建设年代相对久远或建筑面积不到120平方米，迫切需要重新或扩建维修办公用房的村委会进行了改善，并规定新建的村委会办公用房建筑面积不低于120平方米，扩建（维修）的村委会办公用房建筑面积不低于80平方米。今后要继续开展这项工作，拨出专项资金对农村村委的办公用房进行维修、改造或新建农村村委的办公用房，并配备相应的办公设施，进一步改善农村的办公条件，提升农村基层组织的服务功能。二是增加经费的投入。结合社会主义新农村建设，按照“财政支持、政策扶持、资源整合、共驻共建”的思路，集中各方面力量改善农村基础设施。现在农村基层村委的基本没什么收入，要办的事情又多，只有加大投入，逐步完善农村公共事务和公益事业设施，才能把农村村屯建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的新农村。三是建立完善激励保障制度。要建立健全村干部报酬保障机制和增长机制，积极推行村干部医疗保险、养老保险和离职补偿等制度，合理提高村干部的待遇和保障水平。首先，真正落实村委会干部报酬，按照村干部每月基本补贴标准切实补贴到每一个村干部；其次，规定村委会干部每月基本补贴标准按照上年财政增长的比例在下一年度同步增长，通过逐步提高报酬来进一步稳定农村基层干部队伍，并吸引更多高素质人才到农村基层工作；最后，在南宁市统筹城乡发展的试点乡（镇）所管辖的村屯中，积极探索建立村干部医疗保险、养老保险和离职补偿等制度，真正为村干部解决后顾之忧，从根本上稳定农村干部队伍，使他们全身心地投入到工作当中，为统筹城乡战略的顺利实施打好人才队伍基础。

（龙敏、蒋秋谨、覃丽芳）

【注释】

[1]摘自：中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/