二、南宁市农村基层治理机制现状及存在问题及分析

（一）南宁市农村基层治理机制现状

近年来，南宁市卓有成效地开展农村基层治理机制建设，农村基层治理水平不断提升，较好地发挥了推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，为进一步推动南宁市科学发展、加快建设区域性国际城市和广西“首善之区”进程，在全区率先实现全面建设小康社会目标提供了可靠的政治保证和组织保障。

1.强化农村基层党组织建设

在目前中国的政治框架下，中国共产党是国家和社会全部政治生活的领导核心。因此，农村基层党组织也是目前农村基层治理中的领导权威，在农村基层治理过程中起着关键性的作用。近年来，南宁市结合实际，在进行农村基层党组织建设过程中，在队伍建设、组织设置、工作方式、活动内容方面做了许多有益的探索。

农村党组织书记是党在农村最基层、最前沿的领导力量，也是我们党在广大农村最广泛、最坚实的执政基础。近年来，南宁市各级党委从夯实党的执政基础，推进农村经济社会科学发展的高度出发，始终坚持从源头抓起，转变思想观念，加强源头建设，规范选任渠道，进一步加强村党组织书记队伍建设。同时，各级党委不断拓宽选人视野，加强引导，在选任途径上坚持“三个面向”：面向高中、大中专毕业生和复退军人，挑选知识型人才；面向外出务工经商人员、种养专业户和致富能手，挑选经济型人才；面向村干部和村民小组长，挑选管理型人才。2008年，全市有1393个村党组织委员会和村委会实现一次选举成功，占村总数的99.86%；实现村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的村共有1029个，占总数的73.76%。通过选好配强村级党组织班子，一批政治素质高、群众威信高、“双带”能力强的农村年轻党员进入到村“两委”班子，农村基层干部的“四化”程度有了较大的提高，农村基层党组织的执政能力得到进一步加强。仅宾阳县在2008年村党组织换届选举中，全县共有122名经济能人和8名退伍军人担任村党支部书记，占全县村党支部书记总数的67.1%，通过拓宽选任渠道，使更多的农村优秀人才充实到村党组织书记队伍当中，为农村村级党组织建设注入了强大的活力。

2.进一步扩大了党内民主，让群众有了参与权和选择权

在2008年的村级党组织换届中，南宁市全面推进了村党组织成员“公推直选”工作，即采取党员和群众公开推荐的方式产生党组织书记、副书记、委员候选人初步人选，通过经上级党组织考核后召开村党组织会议，确定候选人预备人选，报乡（镇）党委（街道党工委）审批后提交党员大会直接选举。“公推直选”的推行既扩大了党内民主，又让群众有了参与权和选择权，使选出的村党组织书记具有更广泛的群众基础，更能得到党员和群众的共同信任、党员满意、群众认可，有效地保证村党组织领导核心作用的发挥。2008年的换届选举中，全市所有村级党组织全部采用“公推直选”的办法选举产生村党组织书记及成员，“公推直选”覆盖面达100%。

3.选派新农村建设指导员驻村，进一步提升农村基层组织建设水平

近年来，南宁市共选派了约1万名新农村建设指导员进驻各个行政村。这些新农村建设指导员的主要职责，是代表乡（镇）党委和政府对各自负责的村落进行管理、协调和监督。他们指导和带领村级组织进行队伍建设，帮助村屯理清发展思路，解决农民群众实际困难，对村委会和党支部的选举、村两委会关系的协调、村干部的监督、计划生育、税费征收等重大村务，有时直接参与管理，得到了农民群众的普遍肯定，有力地推进了社会主义新农村建设，同时，进一步增强了村级组织的创造力、凝聚力和战斗力。在问卷调查中，有82.4%的被调查村民对新农村指导员到本村指导工作感到“满意”或“比较满意”，认为新农村指导员在指导和推动本村经济发展、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用，广大农民群众得到实惠，进一步提高了对村级党组织的认同感。

4.构建服务基层群众的阵地

随着农民公共服务需求的快速增长，南宁市坚持立足实际，扎实推进村级服务站（点）建设，并充分发挥村级组织活动场所的作用，及时抓好配套建设和管理，切实使村级组织活动场成为干部办公、群众办事、党员活动、村民议事、村务公开、文化宣传、信息传播的平台，成为农村党组织建设，党建带团建、带妇建、带工建，以及党员干部群众培训和社会管理的一个重要场所，成为服务基层服务群众的重要阵地。同时，按照“民事村办”的要求，南宁市转变政府职能，把行政审批服务功能向农村延伸，在乡、村创建了便民服务站（点），实行“一站受理，内部运作，上下联动，全程服务”，代办农村群众各类事项，实现了由群众跑办事变成干部跑办事，让群众真正得到了实惠，进一步增强了干部公仆意识，密切了党群干群关系。

5.不断提升农村精英的整体素质与能力

为了提高农村党员、群众的整体素质和能力，南宁市主动适应社会主义新农村建设的需要，把农村党员、精英教育培训作为一个重点问题来研究解决。通过整合培训资源，创新培训机制，来全面提高广大农村党员、群众的素质。一是开展以“农村党员争当学理论学技能的表率、农村党员争当带头致富的表率、各级干部争当服务‘三农’的表率，促进社会主义新农村建设”为主要内容的“三争一促进”活动，同时还开展以“把农村优秀经纪人培养成为党员，促进农村党员队伍建设；把农村党员骨干培养成为经纪人，促进农村经纪人队伍建设”为主要内容的“双培双促”活动，充分发挥农民党员经纪人在带头致富和带领群众致富中的积极作用，结合各县（区）的产业特色和资源条件，通过“建、联、挂、靠”的办法，在农村经济组织和专业市场中成立行业协会、组建党组织，推行“专业市场+协会+支部+经纪人”模式，大力发展和培养党员经纪人，引导和带动农村群众积极调整产业结构，开发农产品市场，帮助群众增收致富。二是挑选一批涉农龙头企业、专家大院、种养大户、产业基地、职业技术培训学校、科研院所等作为农村党员培训基地，结合各县、区的自然资源条件、农业结构调整和特色产业，按照“学以致用”、“深入浅出”和“分类施教”的原则，采用通俗易懂的乡土教材，使党员群众能够学得懂、用得上。武鸣县、横县、宾阳县、兴宁区等县（区）还用方言、地方戏剧、山歌等形式录制教材，收到了明显效果。

（二）南宁市农村基层治理机制建设存在的突出问题

近年来，南宁市农村基层治理机制建设取得了一定的成效，但课题组在调研中发现，当前农村基层治理还存在着一些问题。

1.农村党组织设置模式的创新性、适应性不够强

随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步确立，南宁市农村经济社会结构发生了深刻变化，出现了各类农村专业经济协会、农村经纪人协会等新经济合作组织，但目前大多数农村党组织设置仍停留在计划经济时代按行政区域设置党组织的做法，设置模式滞后于农村经济社会发展，从而影响了党组织和党员作用的发挥。近年来，南宁市新建了215个农村专业经济协会组织，但成立党组织的仅有18个，占8%。

2.少数两委运行机制不够协调

农村工作繁杂且对象具体，在实际工作中，村级组织的领导主要是对公共事务和个体事务的领导和管理，村党组织和村委会的职能重叠交叉。而有关法律和党内法规对村党组织和村委会的职能及关系规定得过于原则、笼统，缺乏具体性和针对性，这就使得村党支部和村委会的职能有时难以明确区分，规定的工作程序容易流于形式。而村“两委”的矛盾往往集中在谁主谁次的问题上，在实际工作中，村党组织书记和村委会主任个人的素质、能力起着决定性的作用，如果书记和主任有一方更强，往往不是村党组织代替村委会就是村委会凌驾于村党组织之上；如果双方都很强，大多数情况下是互不买账，难以团结协作或配合协调，甚至出现相互对立现象，影响了农村工作的正常开展。在问卷调查中，有15.1%的被调查者认为村“两委”班子不够团结，存在工作相互推诿的问题；有16.4%的被调查者认为“村级党组织软弱涣散，没有发挥领导核心作用”。（见图1）

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图5-1　影响农村基层组织建设的主要因素抽样调查

一些村领导班子存在着缺乏开拓精神，工作思路不宽，安于现状的问题，这些“守摊型”班子虽然遵纪守法，但缺乏改革创新、开拓进取的勇气，缺乏带头致富、带领群众共同致富的创业激情与本领。

3.乡村两级组织关系交叉错位

按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，乡（镇）党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系；按照《村民委员会组织法》的规定，乡（镇）政府与村民委员会是指导关系。而从目前的实际运作来看，乡（镇）党委、政府大都是一体运作，常常以乡（镇）党委名义对村党组织和村委会发号施令、布置工作，以党组织之间的领导关系代替乡（镇）政府与村委会之间的指导关系，而村委会有时则以自治指导关系来对付。同时，由于乡、村两级组织的权力来源和合法性基础的不同，也导致了党的政治领导权和村民自治权之间存在着交叉与冲突、争斗与协调的现象和问题。

4.村级自治组织功能弱化

市场经济的发展，使农民逐步成为自主经营的市场主体，农民不再依赖村级组织而相对独立。一方面，由于一些村级组织缺乏相对稳定的物质基础，对经济资源和公共事务的调控手段也逐步减少，且一些干部自身素质偏低，群众公认程度不高，严重影响了村级组织的自治功能。另一方面，家族势力、宗族势力在一些地方的强化，不仅影响了村民自治，也制约了公共权力，有的甚至左右党员大会或者支委会的决定。

5.农村群团组织松散软弱

目前，农村群团组织的运行方式基本上还停留在计划经济时代的老一套，共青团、妇女、民兵等群团组织和老人协会等群众组织，普遍缺乏稳定的经费、活动场所和热心于这些工作的人员，村一级团组织工作缺乏创新，对农村青年缺少吸引力，加之大部分农村青年外出务工，连团费都难以收取，很难发挥应有的作用。在问卷调查中，有75.9%的被调查者认为村级群团组织“发挥作用不大”或“没有发挥作用”。农民专业合作组织的发展尚处于起步阶段，存在规模小、运行不规范、组织不健全、人员素质偏低等问题，影响了其作用的发挥。

6.农民主体意识缺乏正确引导

当前，一些农民在致富以后，表现出强烈的民主意识和参政意识，希望建立一个平台或者通过更多的渠道表达自己的意见，利用更多的手段参与村务政务，而这种意识又常常受到金钱、宗族或其他因素的影响。但一些地方的村级组织不能适应这种变化和进步，对群众这种参政议政的需求缺乏正确的引导，对如何完善乡村治理没有相应的办法和措施。其中既有自身素质的问题，也有制度不健全，制度执行不到位的问题。

7.村干部待遇偏低

建设社会主义新农村，村干部是骨干力量。但从调研情况看，南宁市村干部队伍中普遍存在着经济和政治待遇较低，吸引力不强，工作动力不足等突出问题。由于县、乡（镇）两级财政薄弱，村级集体经济匮乏等原因，在职村干部经济待遇偏低，与其承担的繁重工作任务形成了较大的反差。同时，作为最基层的干部，工作千头万绪，任务十分繁重，而工作报酬又偏低，特别是一些农村致富能人在担任村干部后，由于忙于村务，自身家庭经济收入减少，致使部分农村致富能人不愿意担任村干部，一些在职村干部出现流失。问卷调查中，有72.1%的村干部坦言对目前的工资待遇感到“不大满意，太低了”。随着中国干部人事制度改革的不断深入，机关事业单位新进人员实行逢进必考，村干部很难被选拔到乡（镇）机关事业单位任职，这样导致部分村干部尤其是年轻有为的“能人”感到当村干部没有奔头，不愿参与村干部的竞选，造成“能人不愿当干部，当干部的没能人”的现象；即使有些人当了村干部也不安心，有的甚至不辞而别长年外出打工经商。另外，目前南宁市离任退休的村干部的生活补助没有统一的标准。有的县（区）规定村干部至少需要连续任职9年以上并达到退休年龄，才能领取一定数额的生活补贴。除个别经济条件较好的村外，全市大部分村干部都没有参加养老保险。村干部卸任后生活难以有所保障，使现任村干部普遍对养老问题忧心忡忡，对工作热情影响极大，因而也影响到村干部队伍的稳定。

8.村级集体经济薄弱

南宁市多数村属经济欠发达地区，村级经济比较薄弱。一是自然条件差。部分村地处山区，自然条件恶劣，交通不便。不少山区村，虽然发展林果、高山蔬菜等农产品的自然条件较好，但受交通等因素制约，增产不增收。二是人才、资金、信息匮乏。多数村有头脑、有技术、有门路的年轻人不愿待在村里创业，使村级经济发展缺乏人才保障和智力支持。在资金方面，由于金融机构对村级集体贷款控制过严，很难贷到必需的资金，上级的一些帮扶资金又难以集中解决村级集体经济发展问题。一些村对外接触少，走不出去，请不进来，信息渠道不畅，难以适应当今竞争激烈的时代。

村集体经济发展不平衡，“空壳村”的比重较大。一些村没有公益田和集体项目，集体经济基本上处于空白，有的连村级组织自身的正常运转都难以维持，更谈不上有财力用于村级公共设施建设，“无钱办事”或办事实力不强的问题越来越严重。据统计，2009年，南宁市现有行政村中，集体经济收入为零的村占半数以上。有集体经济收入的行政村为662个，占49%。其中，收入1万元以下的430个，占31%；1万元到3万元的140个，占10%；3万元以上的110个，占8%。（见图2）由于村集体经济薄弱，村党组织就很难从物质条件上为农民群众的生产和生活提供服务，其创造力、凝聚力和战斗力难以充分显现，导致村级基层组织在群众中的威信下降，一些群众对村级党组织缺乏认同感、信任感，影响了农村各项工作的顺利开展。

图5-2　2007年全市村集体经济收入状况表

9.村级民主监督机制尚未健全

建立村级民主监督委员会，与村“两委”之间形成“权力制衡”机制，可以实现村务管理和村务监督的分离，解决村“两委”干部既当“运动员”又当“裁判员”的问题，可以进一步加强农村基层党风廉政建设，为广大农村发展提供广泛的群众基础。强化对村级党组织和村民委员会的民主监督，推进村级“管理民主”，在促进经济社会发展，密切党群、干群关系，构建和谐社会的实践中，将有效发挥参谋作用、监管作用、协调作用、带头作用、稳定作用，为其他民主管理组织不可替代。一直以来，包括南宁在内的许多地方在推进村民自治过程中，只重视民主选举环节，忽视了民主管理和民主监督，对指导村民行使其他民主权利重视不够，致使村民的民主管理、民主决策、民主监督权很难落实，对村“两委”班子也缺乏有效的监督。据课题组进行实地调研的结果显示，当前南宁市在建立村级民主监督委员会方面几乎接近空白。对村级班子运行仅有的监督形式，仅仅是年终或某个特定时间乡（镇）政府派员协助村干部清算村级财务收支账目，村民对涉及自身利益的重大决策、重大事项、重大开支和党务、村务、财务及其他事务公开情况等，基本不知情。