一、农村基层治理的基本理论及国内外模式借鉴

（一）农村基层治理的一般理论

基层是指各个组织中最靠下的一层，是和人民群众密切联系，紧密相关的一层。我国的农村基层包括乡（镇）和村一级，其中最基层的一级是村级，农村基层治理是指党、政府和各种社会组织对农村各项工作的组织和管理。2008年年底，南宁市的农业人口为502.72万，占总人口的72.68%，可见，全市仍以农村人口为主，抓好农村基层治理工作关系到广大农村群众的切身利益，关系到全市统筹城乡工作的实施。如果农村基层治理工作做不好，不仅损害广大农民群众的利益，也会导致社会不稳定，影响全市社会经济的发展。因此，各级党委政府必须高度重视农村基层治理工作，让农村健康有序地运行，让广大农民能够充分享有各种民主权利，公平地享有改革发展的成果。

（二）我国部分地区农村基层治理的实践及经验

1.邓州“四议两公开”工作法

“四议两公开”工作法是2004年邓州市提出的农村基层治理方法，即农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”是指党支部会提议、“两委”会（指农村党支部委员会和村民委员会）商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。

村党支部会提议。对村内重大事项，村党支部在广泛听取意见、认真调查论证的基础上，集体研究提出初步意见和方案，使提议符合本村发展实际，符合群众意愿。

村“两委”会商议。根据村党支部的初步意见，组织“两委”班子成员充分讨论，发表意见。对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名投票等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。

党员大会审议。对村“两委”商定的重大事项，提交党员大会讨论审议。召开党员大会审议前，须把方案送交全体党员，在党员中充分酝酿并征求村民意见；党员大会审议时，到会党员人数须占党员总数的2/3以上，审议事项经应到会党员半数以上同意方可提交村民代表会议或村民会议表决；党员大会审议后，村“两委”要认真吸纳党员的意见建议，对方案修订完善，同时组织党员深入农户做好方案的宣传解释工作。

村民代表会议或村民会议决议。党员大会通过的事项，依照有关法律法规规定，在村党组织领导下，由村委会主持，召集村民代表会议或村民会议讨论表决。参加会议人数必须符合法律规定，讨论事项必须经全体村民代表或到会村民半数以上同意方可决议通过。

决议公开。经村民代表会议或村民会议决议通过的事项，一律在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公告，公告时间原则上不少于7天。

实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施，实施结果及时向全体村民公布。

“四议两公开”工作法明确了农村基层组织的工作方向，理顺了村干部的工作思路，推进了农村的改革发展，理顺了干群关系。通过运用“四议两公开”工作法，邓州市2005年到2008年农村信访量下降74%，集体上访、越级上访下降95%，成为河南省综合治理先进县（市）和平安建设工作先进县（市）；由一个比较落后的农业县（市）发展成为全省重要的经济大县（市），农民人均纯收入达到5089元，高出全省平均水平635元。该做法得到了农民的拥护，也得到各级领导的充分肯定。5月4日，河南省委、省政府作出决定，在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“四议两公开”工作法；2009年底，中央要求在全国推行“四议两公开”工作法。

2.九江实行村务党务网上公开

2008年九江市以开展农村党员干部现代远程教育工作和农村信息化建设为契机，在部分条件成熟的村试点推行村务、党务网上公开方式。首先在门户网站上，为每个村建立一个免费博客，在日志分类中统一设置村务和党务公开栏目，及时发布村级重大事务，公开村务和党务情况；其次是在本地政府网和党建网站上，开辟村务党务公开专栏主页和子页，设置村务公开、财务公开、党务公开、政策法规、在线调查、公告栏等板块。网上公开的村务和党务情况，分别由村委会主任、村党支部书记担任责任人，并成立领导小组，定期对网上公开的情况进行检查督导，保证这项工作的规范化和经常化。

为方便党员群众，特别是外出务工的党员群众就公开事项反映问题、实施监督，专栏上还专门设立了电子信箱、留言板。对群众提出的疑问、反映的问题，相关部门定期汇总梳理，根据情况转交到有关部门、乡（镇）街道和责任所在村办理，进行跟踪问效，并及时反馈办理结果。

通过开展村务、党务网上公开试点和农村“两重两轮”投票制度，农村基层干部的行为更加规范，群众民主权利得到保障，党群干群关系也进一步密切。

3.江苏宿豫“一家两议”模式

近年来，江苏省宿迁市宿豫区不断加大基层民主政治建设推进力度，在试点乡（镇）推行“一家两议”模式，开辟了一条基层民主管理的“新路径”。

“一家两议”，即：人大代表之家、人大代表议事制、民主议事会。“人大代表之家”就是在一定区域内，由10名区、乡人大代表组成的联系村级民主议事会和人大代表议事会的纽带。通过“人大代表之家”这一联系“窗口”，及时收集群众意见，倾听代表建议，帮助协调解决村民之间的纠纷或矛盾，对涉及群众切身利益的重大问题，建议召开村级民主议事会或区乡人大代表议事会讨论，及时化解群众心结。

议事坚持“三定原则”，即定程序，具备3/4以上议事会成员参加方能开会；定议题，每次会议议题由2/3以上村民代表提议，由村（总）支部汇总、整理，并适时通过政务、村务公开栏等形式公示、确定；定规则，会议讨论决定的事项，由与会成员半数以上通过方可有效。同时建立了代表之家工作制度、联系选民制度、接待来访制度等“十项制度”，完善了人大代表活动情况登记簿、代表接待选民登记簿等“八簿”和选民意见转办登记卡、代表建议办理情况登记卡等“五卡”。

实行“一家两议”制度，实质上是把知情权、决策权、管理权和监督权以制度形式交给群众，保证基层民主管理有形、具体、易行。两年多来，宿豫全区共召开“一家两议”会议420多场（次），解决“三重一大”问题396件次，解决社会矛盾纠纷152起，处理疑难信访及遗留问题168个（件）。^[1]

4.成都的村级治理机制(www.daowen.com)

成都在农村治理中明确提出要按照权力科学分离、合理制衡原则，将村级事务中的决策权、执行权、监督权相互分离，相互制衡。一是政经分离，即普遍将集体经济经营管理职能从村（居）委会分离出来，有条件的地方还实行了政事分离，即把政府延伸的服务职能从村（居）委会分离出来；二是坚持议行分离，即在村民自治范围内，普遍将决策权、执行权、监督权分离，形成相互协调、相互制约、相互促进的运行机制；三是坚持与产权制度改革配套，形成改革的整体合力。

（三）国外农村基层治理的成功模式借鉴

1.日本以各种社会组织治理农村

在日本农村，各种社会组织在农村治理中发挥着重要的作用，这些社会组织主要有以下几类：

第一类是专司农村管理的自治组织，如村议会、町议会等。日本农村议会的议员和村长等管理人员，由村民直接选举产生，其工作职责是议决本区域内的重大事项：制定、修改或撤销地方法案；决定预算、承认决算和地方税收；缔结合同，检查村务管理和决议执行情况以及调查村务等；村长负有自治和行政的双重职责，除了全面负责村内管理事务、执行国家和地方其他公共团体委托事务之外，同时还受地方政府和主管大臣的指挥，其权力受村议会和政府的双重制约。

第二类是“农业协同组合”组织（“农协”）。“农协”作为一个民间组织，分布于中央、地方和基层，在基层组织十分密集，有的几个村设一个农协，有的一个村子内就有数个组织，全国农民几乎都是它的成员。农协在协助政府贯彻农业政策和维护农民利益方面发挥着极其重要的作用：（1）将分散的农民组织起来，为他们提供产供销一条龙服务。每年农协根据农民对种子、化肥等生产资料的需要，制定采购计划，统一向生产厂家定价，防止厂家擅自提价或以伪劣商品坑农；为农产品寻找市场和销路、代为洽谈价格、甚至代为销售等。（2）农协作为政府和农民之间的中介组织，充当政府助手的作用，政府依靠农协推行其农业政策并实现对农业的间接调控。（3）农协积极参与并影响政府农业政策的制定，维护农民的合法权益。日本农产品价格居高不下以及大米市场长期不对外开放，都是农协在起作用。

第三类组织，即民间互助团体。据统计，日本农村普遍存在民间互助团体，一个仅600多人的村庄，各种社团可多达30多个，平均约20人就有一个组织。如按照年龄长幼设立的团体就有天神讲、青年团、壮年团、妇女部等，每个人都能从这些组织中找到自己归属的团体。另外，还有办理丧事的丧葬组和负责消防联防的消防团。通过积极扶持和发展农村现代组织形态，发挥社会组织凝聚农民和组织农民的重要作用，以及农民在社会组织中发挥其个体的积极性，日本迅速实现了战后重建和农村现代化。

第四类是农作班组织。农作班是由40至80户农民联合起来的生产销售组合。政府对农作班组合建立温室大棚等基础设施给予资金扶持，农协派出技术人员对种植品种、技术和生产销售给予支持。农民加入农作班组织可以扩大生产规模，也可使农业生产和抵抗风险能力大大提高。

第五类是农业公社。农业公社是日本政府为培养继续从事农业生产的人而专门设立的农业研修机构。针对当前年轻人不愿意留在农村、农业人口减少、部分农田荒芜、务农人员老年化等问题，农协派出管理人员和技术人员，向国家和县政府申请资金建立农业公社。

2.韩国的“新村运动”和“一村一厂”运动

20世纪60年代，韩国工农业发展严重失衡，农村问题十分突出。从1970年开始韩国在全国范围内推广“新村运动”，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发建设家乡。“新村运动”的主要做法：一是在“新村运动”发展初期主要采用政府主导型的发展模式，由政府通过对改善农民居住环境和生活质量、新村项目开发和工程建设、新村教育等公共基础设施的投资来扩大内需，消化过剩产能，逐步缩小城乡差距，充分调动了农民建设新农村的积极性。二是在“新村运动”发展中期采取政府培育、社会跟进的发展模式，政府把工作重点转移到鼓励发展畜牧业、农产品加工业、特色农业、农村保险业以及农协组织的建设上来，逐步培育社会发展实体，为今后国民自我发展奠定坚实的基础。三是在“新村运动”发展的后期逐步转入国民主导型发展模式，让那些符合客观生存与发展规律又有助于农村经济、文化发展的机构，如农业科技推广、农村教育机构、农村经济研究等组织机构在新农村运动中发挥主导作用，政府只是制定规划、组织协调、提供服务，运用财政、服务等手段，为国民的自我发展创造更有利的环境。

2004年开始，韩国推行“一厂一村”运动，对农村进行“一帮一”支援，逐步由人员交流向资金物资援助为主转变，并逐步扩大为“一校一村”、“一小区一村”、“一店一村”、“一机关一村”，组织全社会参与支农运动。^[17]

（四）启示

1.加强农村基层治理必须坚持党的领导

中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，只有在党的正确领导下，改革的各项工作才能沿着正确的轨道进行。农村基层治理是我国社会主义建设的重要组成部分，也是一项艰巨而复杂的任务，因此要发挥好农村党支部在宣传和贯彻党的路线、方针、政策方面的作用，把党的惠农政策真正落到实处。

2.加强农村基层治理应不断完善基层民主

农村如果缺少有效的民主管理、民主决策和民主监督机制，农民群众不仅无法真正参与管理和决策，也会导致“村官”腐败现象的频频出现，造成干群关系紧张，党的威信和战斗力下降，党在农村的执政基础受到削弱，影响农村经济社会的发展。上述各地推行的“四议两公开”、村务党务网上公开、“一家两议”、权力分离等做法都是加强基层民主的有效途径，也取得了很好的效果。只有加强农村基层民主，农村的各种机构才能更有效地运转，提高广大农民群众投身社会主义建设的积极性，齐心合力为农村建设建言献策。

3.加强农村基层治理应发挥各种社会组织的积极作用

日本农村的各种社会组织渗透到农村政治、经济、精神等各领域，政府和农民均从中受益。对政府而已，政府的方针政策可以通过农村的各种社会组织直接贯彻到农民，使各级政府的各项惠农政策通过这些组织落到实处，政府的一些工作也可以交由这些农村组织管理，从而精简政府的基层机构。对农民而言，加入各种组织有助于农民依靠组织获取信息、资源和帮助，应对农业产业化发展、产业结构调整、市场变动等各种复杂局面，也有助于农民突破自身的局限和摆脱对宗族的依赖走向现代化。

4.加强农村基层治理应不断创新机制，探索新的治理方法

全市在加强农村基层治理的过程中，应注意学习各地的先进经验，破除陈规，不断创新机制，探索更符合南宁市实际的农村基层治理新方法。如韩国在新村运动中直接把政府对农村的援助以实物的形式发放到农民手中，发动全社会参加支农运动，进行“一对一”的帮扶等形式值得我们借鉴。