四、南宁市农村产权制度创新的保障措施

我国农村产权制度涵盖了我国农村政治、经济、文化等方方面面，涉及产权界定、经营、保护等体制安排和法律规定等诸多内容，是一项复杂的系统工程，需要各方面大力支持和配合，才能使这项“还权赋能”的创新取得成效。要做到依法、有序、规范完成农村产权制度创新，必须建立科学有效的工作运行机制。

（一）建立领导分工负责机制，健全工作责任机制

农村产权制度创新涉及面广、法律性政策性强，要保证创新健康有序推进，必须建立强有力的领导体制，并实行领导分工机制。领导分工负责机制主要包括成立三个层次的机构，并确定负责人。第一个层次就是领导机构，即当地党委政府主要领导挂帅的农村产权制度创新领导小组，党委一把手任组长，政府一把手任副组长、相关职能部门（统筹委、国土、农委、房管等）一把手为成员的农村产权制度创新的领导机构，对产权制度创新的实施方案和创新中出现的重大问题进行决策。第二个层次就是农村产权制度创新工作业务指导机构，一般以“农村产权制度创新联席会议”形式履行职责，负责研究讨论解决创新工作中重要业务问题。联席会议一般由当地党委常委或政府副职作为联席会议召集人，主要负责研究讨论该区创新试点工作计划安排、配套文件和创新试点工作中出现重要问题。第三层次就是联席会议下设的办公室和工作机构，在实际工作中除办公室外，按两种情况设置：一是按试点工作职能成立机构，即按确权登记范围设置机构，建议成立了“一办四组”，即办公室、国土分局工作组、一体局工作组、房管局工作级、群众工作组；二是按照工作性质成立机构，主要成立了文秘信息组、政策制定组、工作指导组、信访稳定组、督促监督组。有了健全的领导体制，农村产权制度创新的顺利推进才有组织保障。^[16]

有了领导机构，还必须落实专门人员，并制定相应的工作机构职责，才能保证农村产权制度创新顺利推进。如“一办四组”可配备20名工作人员，对各工作机构的职责进行了明确规定。如“一办”即农村产权制度创新试点办公室的工作职责：一是制定试点工作阶段性工作计划，负责组织对试点区域创新及试点工作的督促、指导和检查；二是全面把握创新试点推进总体情况和相关信息，负责成功经验、有效办法的总结推广；三是负责协调推进过程中的问题或报联席会议和市试点办处理；四是负责提出召开和承办联席会议，负责起草创新试点过程中各项综合性文件；五是负责与市试点主管部门对接，负责对市上创新精神的及时汇报和传达，确保试点工作顺利推进。国土分局工作组、区一体局工作组、区房管局工作组、群众工作组也制定了相应的工作职责，并严格执行。

（二）建立学习交流机制，健全宣传培训机制

学习交流机制包括学习和交流两个方面。学习机制主要包括三个方面的内容：一是深刻认识在农村产权制度创新中加强学习的重要意义，即农村产权制度创新是一项探索性的工作，没有成功的经验可以借鉴，主要靠参加创新工作的同志通过认真学习研究，不断探索推进的方式方法。因此，加强学习是农村创新制度试点工作的前提和基础。二是明确学习范围。根据农村产权制度创新的特点和工作性质，主要从八个方面加强学习：第一，加强法律法规学习，主要学习与农村产权制度创新相关的法律法规，坚持依法办事；第二，学习南宁市委、市政府领导关于农村产权制度创新的讲话精神，明确创新的意义目的、本质特征等；第三，学习农村产权制度创新实施方案，熟悉创新试点工作目标、要求、步骤、进度，做到心中有数，有效推进；第四，学习配套文件和实施细则，明确政策界限，掌握工作方法；第五，学习相关规章制度，明确工作要求，遵守工作纪律，如信息报送制度、文件资料归档制度、保密制度、考核考勤制度等；第六学习“工作简报”，了解工作动态，把握工作进度，学习先进经验；第七，学习“工作计划”，做到有的放矢的开展试点工作；第八学习农村产权制度创新相关理论，如现代产权制度理论，拓展思维，更新观念，坚定创新信心。三是要认真做好学习笔记，多写心得体会和理论性探讨文章，加深对学习内容的理解和记忆，为推进创新提供理论指导。交流机制，即各区（市）县工作组、联络组之间要经常加强信息交流，互通情况，学习借鉴先进经验，避免走弯路。建议成立城区联络小组坚持经常与相关县、区工作组、联络组时行信息交流，相互学习，互通情况，共同推进创新试点工作。

农村产权制度创新是一项创新性工作，必须把宣传培训动员放在重要位置。宣传培训由组织部门牵头，党校具体负责实施。宣传培训分为三个层次，一是领导小组成员、联席会议成员单位主要负责人和参与此项工作人员及相关部门人员；二是村（社区）领导以及村（社区）参与此项工作的业务人员；三是全体村民（居民）或村民代表。宣传培训工作主要包括三个方面内容：一是制定详细的培训计划，主要包括培训意义目的、参训对象、时间地点、培训内容、组织管理等；二是确定好培训内容，做到针对性、实用性和操作性。培训内容主要包括：领导小组主要领导讲意义、提要求；工作指导组人员讲创新内容、步骤和工作方法；村（社区）领导表态；工作组（联络组）负责人提出应注意的问题。三是认真搞好培训的后勤保障，如印发资料、布置培训场所、交通与伙食等具体问题。要通过培训动员达到三个目的：一是让参与创新工作的干部特别是基层干部充分认识创新的长期性、复杂性、艰巨性，克服急于求成和一哄而上的思想；二是让各级干部真正把握创新的政策、要求、重点和方法，做到依法、有序、规范推进农村产权制度创新；三是让农村广大老百姓明确创新将带给他们的好处，使他们以主体地位参与创新。

（三）完善调查研究机制，健全检查监督机制

没有调查研究就没有发言权。要搞好农村产权制度创新，调查研究至关重要，只有在调查研究的基础上，才能制定出创新的实施方案和解决创新中出现的各种问题。调查研究机制主要包括五个方面的内容：^[16]一是选择好开展农村产权制度创新的调研对象。选择调查试点村（社区）既要有自然条件较好、经济发展较快、人们对创新热情较高的地方，还要选择自然条件较差、经济发展相对落后的僻远山区。二是组建调配队伍，落实调研人员。调研人员主要从统筹委、国土、农委、房管等部门抽调组成。三是制定好调查研究计划。主要对调查的时间、内容、方式方法作出详细安排，做到有的放矢。四是明确调查研究的内容，即试点村（社区）的基本情况，包括户数、人数、土地面积（其中承包地、集体建设用地）、林地、房屋、基层党组织建设、农村经济发展情况、人民群众对创新的期望等基本情况。五是选择好调查研究的方式方法，可通过召开座谈会、问卷调查、电话访问、群众走访等方式方法，全面仔细掌握基本情况。在调查研究的基础上，制定《农村产权制度创新实施方案》。同时，对创新中出现的问题，也要及时深入调研，建议城区入户调查和权属确认发现问题，针对不同的问题，工作人员通过调研，摸清了问题的实质，并向居民作了耐心细致的讲解。有明确规定的，按法律法规和相关政策解释；没有明确规定，不能做出解释的，各调查组将调研情况收集整理，并报试点办汇总，最终都提出了解决的办法。由于深入调研，及时总结出各种行之有效的工作方法，为推进整个创新试点工作创造了有利条件。

农村产权制度创新是一项系统工程，涉及许多职能部门的工作职责，要顺利推进此项工作的开展，必须建立检查监督机制。检查工作主要由产权制度创新办公室承担，其检查内容主要包括：一是各工作组是否按照工作计划进度表开展工作；二是是否严格依法、规范对承包地、宅基地、集体建设用地、房屋等权属进行认真摸底调查、公示和签字确认；三是是否尊重群众意愿，让村民自己当家做主；四是是否对群众提出的问题及时解答或研究解决；五是是否严格遵守作息时间和工作纪律。监督工作的内容包括：一是人大和政协从法律和民主的角度，发挥监督作用；二是纪检、监察部门在党纪、政纪方面发挥监督作用，全程参与创新，切实保障整个创新公平、公正、公开推进；三是目督办要充分发挥督查考核职能，对对整个试点创新的各项任务及运行情况进行全过程督查；四是充分发挥公众监督作用，将产权制度创新工作置于人民群众监督之下，使上级政策不走样，工作人员不违纪，确保创新试点工作的正确方向。

（四）完善信息反馈机制，健全纠纷调处机制(www.daowen.com)

为全面、准确、及时地反映农村产权制度创新试点工作的进展情况，为领导决策提供参考，从而推动南宁市农村产权制度创新试点工作顺利开展，必须建立信息反馈机制。信息反馈机制的主要内容包括五个方面：一是信息报送及时性要求：首先是综合信息，主要包括工作动态和工作总结，实行定期报送。城区、县农村产权制度创新试点工作联络小组，到该区后，严格按照这一要求，及时报送各类信息，试点单位在试点工作中出现的突出问题，以及推进工作和解决问题的好思路、好方法、好典型和好经验，要及时总结报送，以便互相学习借鉴，得到启发。第三，专题信息，即在创新试点工作中出现的重大问题，这类信息要做到一经发现，立即报送。二是确定专人负责。各区（市）县试点办公室和工作组（联络级）都要确定一名素质高、责任心强和具有较强文字表达能力的同志专门负责信息编报工作。三是信息报送内容要求要做到“四个字”即“新”“、实”“、精”“、准”，即信息有新情况、新内容、新方法、新经验；内容要真实，主题鲜明，文题相符，有情况、有分析、有建议；文字精练，篇幅短小；时间、地点、人物、事件、数据等准确无误。四是报送信息要注意遵守国家有关保密规定，做到内外有别，保守秘密。五是建立信息报送的奖惩制度。对试点工作信息报送及时、质量较高的人员进行通报表彰；对创新工作中的信息不报送或报送缓慢、质量不高的人员给予通报批评。

农村产权制度创新的实质是对农村利益的一次重大调整，其目的在于建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村现代产权制度。凡涉及利益调整，出现矛盾纠纷在所难免。特别是随着农村产权创新试点工作的不断深入，各种利益关系所产生的矛盾和纠纷不断增多，村民对涉及自己切身利益的关注度不断增强，确权工作中所反映出的家庭产权纠纷、政策解释工作量成倍增长，基本涉及每家每户。这就需要建立纠纷调处机制，使农村产权制度创新减小矛盾，尽量让广大群众满意。[16]一是全过程要坚持公正、公平、公开原则，坚持阳光操作。要把农村产权制度创新的意义目的、指导思想、基本原则、内容与步骤、方式方法、工作进度等全部宣传给广大老百姓，让他们知道这次创新给他们带来的好处。特别要在确权登记过程中，坚持做到“八个公开”，即实施办法分开、村（社区）议事机构选举公开、清产核资结果公开“、五权”（集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、森权和房屋所有权）的确权登记结果公开、新型集体经济组织章程公开、股权（股份）设置公开、股东代表公开、人口年限测算情况公开。二是坚持以人为本，平等协商解决创新中出现的矛盾纠纷，维护群众利益。矛盾出现后，不回避推诿，要坚持政策引导，通过协商交流沟通解决，做到小事不出组、大事不出村。面对产权创新试点工作中出现的各种矛盾，不回避推诿，始终坚持尊重群众意愿，坚持政策引导，以热情服务保障产权创新试点工作稳步推进。首先，认真听取群众诉求，坚持政策引导，耐心解答群众疑问。对村民提出的各种异议，工作人员要热情接待，认真听取，能当场解答的，立即给予解答；不能立即解答的，认真做好记录，分类汇总，及时向有关领导汇报，通过集体研究讨论，按照有关政策规定，及时耐心细致向群众解答，以消除群众的疑问。其次，克服困难，深入实际，解决疑难问题。针对有些居民提出自己的宅基地与承包经营地数据不准确时，工作人员不推诿、不回避问题，在认真核对相关原始资料后，耐心进行政策解释。对其中确有问题的，工作人员立即要到实地进行查看和丈量，只要符合政策的，发现问题立即纠正，切实维护了群众利益。在工作中，工作组还采取深入居民家中受理申请、延长工作时间等方式方便村民进行产权确认。三是要加强法制教育、思想道德教育和诚信教育。对有些群众一时难以理解有关法律法规精神或难以接受的解决办法，切忌以简单粗暴方式进行强制执行，而是多做耐心细致的思想教育工作，使其慢慢接受。要通过反复深入的思想教育工作，在颁发产权证书前做到“八个无异议”：户主权利人签字无异议、本户家庭成员人口数无异议、本户承包地块分布位置和登记面积无异议、本户自留地面积登记无异议、本户屋（宅）基地面积登记无异议、本户房屋建筑面积登记无异议、本户对本组公示的集体经济组织成员名单无异议、本户对本村（社区）本组公示的集体资产登记无异议。凡是经全体村民表决通过的村规民约和规章制度，要严格遵守，不能因少数人的利益得不到满足而引发矛盾。

（五）建立村民自主机制，健全制度保障机制

农村产权制度创新事关农民的切身利益，必须充分保障农民的自主权，让农民真正成为创新的主体，必须充分相信群众、尊重群众、依靠群众，建立和完善新型农村基层治理机制，这事关创新的方向和成败。农村产权制度创新要求对现有的利益格局以及传统的工作思路、管理模式和工作方式进行调整，我们必须发挥广大农民的积极性，搞好农村产权制度创新。一是既尊重市场经济规律，依靠市场机制，让市场充分发挥作用，充分运用市场配置农村资源，又注重尊重村民意愿，让村民自己做主。可以参考广西“金穗”公司的做法，在建立农村新型集体经济的形式确定、股东身份界定、股权配置、股东代表选举、董事会和监事会成员构成等，既严格按照《公司法》和现代企业制度进行运作。同时，又充分尊重广大村民意愿，让村民自己讨论决定。二是要树立正确的群众观念。多年来，我们不少领导同志总是认为农民素质低、缺乏组织性，担心农民不能适应市场经济发展、不能管理好自己，因而习惯于“代民作证”，这实际是思想认识上的偏差。人民群众是真正的英雄，要充分相信和依靠群众，组织好群众，尊重基层和群众的首创精神，让群众真正能够当家做主，切实维护好农民的市场主体地位。三是建立和完善新型农村基层治理机制。要通过村级综合配套创新，深入推进基层民主政治建设，做实做好做强集体经济组织，为农村经济社会全面发展，增强造血功能。同时，要大力培育和发展好服务“三农”的各类社会组织，健全党组织领导下充满活力的基层自治机制，让农民在产权制度创新中具有充分自立自主的权利，确保农村产权制度创新真正让农民做主、农民受益、农民满意。四是要转变观念，规范行为，减小干预，把主要工作精力放在做好规划、引导和服务上来，真正做到不越位、不缺位、不错位。

农村产权制度创新要做到依法推进，就必须在不违反国家法律法规的前提下，制定实施办法，作为推进创新试点工作的政策依据。建议南宁市相关职能部门制定了《南宁市农村土地承包经营权登记管理办法（试行）》、《南宁市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》、《集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记有关问题实施意见》、《南宁市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《南宁市房产管理局关于开展集体土地上房屋所有权确权登记试点工作的指导意见》等。各县（区）根据市文件精神，结合本地实际制发了《实施细则》，城区国土分局制发了《集体土地所有权确权登记实施细则（试行）》、《集体土地使用权确权登记实施细则（试行）》，《农村集体土地承包经营权登记实施细则（试行）》、《关于建立新型集体经济组织的指导意见》，《房屋确权登记实施细则（试行）》。这些配套文件，为推进农村产权制度创新的健康有序发展，发挥了制度保障作用。

（周青、王兆林）

【注释】

[1]制度经济学认为，有效的产权制度可以通过对技术进步、劳动力发挥、资本数量和效率起到积极的推动作用，进而促进经济增长。

[2]需要指出的是根据我国《宪法》第十条第四款规定，我国宪法并未禁止集体建设用地使用权的流转，甚至规定土地使用权可以依法流转。

[3]“丰富拥有性贫困”在此是指在一般财产意义上，农民是拥有土地（经营权）、住宅等财产，但是由于产权制度的障碍（缺乏产权表述体系，使这种拥有变成“僵化”的形式），这些财产无法转换成资本等市场要素。

[4]《南宁年鉴-2009》