三、南宁市农村土地产权制度创新总体构想

（一）南宁市农村土地产权制度创新的目标

1.南宁市农村土地产权制度创新的根本目标

社会目标——改革路径的选择与方案的推进，都应该有利于促进人的发展与和谐社会的建立。农村土地产权制度改革的主要目标不仅是要使土地这一重要的生产要素真正流动起来，完成要素市场化的过程，更重要的是要把农民从土地的束缚中解放出来，这才是农村土地产权制度改革的真正社会内涵。

经济目标——有利于提高资源的配置效率，提高农地的效益和保障农民的权益。从欧美经验和产权经济学的角度看，要提高资源配置效率，必须明晰土地产权，但也应该充分看到市场的缺陷。国内外经验证明，政府主导经济社会发展不仅可能而且有动机提供更快的发展速度。因此，农村土地产权制度改革应该把提高农民收益和资源配置效率作为判断标准。

环境目标——有利于提高农地非农化的内在限制能力。我国的基本国情是人均耕地少，而现阶段又正处于城市化和工业化的快速发展阶段，建设占用耕地是社会发展所必需的。因此，我国基本的土地问题就是实现农用地与非农用地的平衡。农村土地产权制度改革，应该形成有利于保护耕地的利益驱动机制，提高农地非农化的内在限制能力，以确保社会的稳定和生态安全。

2.南宁市农村土地产权制度创新的具体目标——“三改五化”

“三改”指的是三个方面的重大改革：

第一改革了过去农村产权不清晰的状况。通过确权、登记、颁证，使集体经济组织成员拥有了明晰完整的集体资产产权，农民变成了股东，从制度上最大限度地维护了广大农民的利益。

第二，改革了过去农村资源要素难以流动的状况，摸索建立城乡统一土地流转市场。引导农民打破原村组土地的界限，大力推进土地流转。

第三，改革了过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位、缺位的状况，构建起以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的基层组织运行新机制。

“五化”，指的是实现了五个主要方面的重大变化：

第一，实现土地利用集约化。对农用地和集体建设用地进行整理，使农村土地的集约节约高效利用。

第二，实现农村经济集体化。通过土地使用权入股，建立起农民与新型集体经济组织之间的利益连接机制，提高了集体经济组织的市场主体地位，大大增强了集体经济组织经营能力和致富增收的可持续发展。

第三，实现农民居住社区化。大力推进农民集中居住，引导农民就近集中居住。

第四，实现农民收入多元化。力求实现农民收入多元化，如农用地租金固定收入、房屋出租固定收入、集体经济组织分配收入、产业转移工资性收入等。

第五，实现城乡管理一体化。加大城乡统筹力度，全面推进了城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业的一体化。还构建起培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，使城乡居民享受均等的公共服务，并正在积极探索城乡社会保障并轨的办法和措施，以进一步缩小城乡差距。

（二）南宁市农村土地产权制度创新的基本原则

根据国外农业发达国家的先进经验，结合我国农地制度变革的现状，在南宁市农村土地产权制度创新过程中，应遵循如下原则：

1.优化配置原则

这是土地流转的首要原则，因为土地流转机制构建的主要目的是通过扩大土地经营规模，实现适度规模经营，从而提高土地的资源配置效率。因此任何方式的土地流转与集中都必须立足于土地资源的优化配置，有利于土地资源与其他生产要素的有效组合。

2.市场机制与宏观调控相结合原则

一般而言，市场机制是土地资源的主要流转机制，但单靠市场机制难以达到土地流转优化配置的目标，这不仅仅是由于市场机制运行本身的局限与缺陷，而且农户家庭在市场机制作用下进行土地流转的原则与目标，呈现出明显的不一致性和矛盾性；况且土地流转市场机制对土地资源的优化配置是以完全性竞争为前提的，这个前提条件在我国大多数地区尚不具备。因此，为了弥补市场机制的不足，为农户进行微观土地资源配置创造良好的外部环境，政府应运用多样化手段进行宏观组织与监控协调。微观的市场机制与宏观上的组织调节应是土地流转的双重机制。

3.因地制宜原则

我国地域辽阔，土地的自然因素和所处的社会经济条件表现出强烈的地域性差异，农村社会生产力发展水平也不尽相同，参差不齐；人地比例关系、非农产业发展水平、区域经济基础、农民思想观念等方面的差异，也直接制约着土地流转的方式与效果，由此决定了在不同地区采取完全相同的流转方式显然是不恰当的。只有因地制宜，区别对待，才能充分发挥不同地区土地资源的最大潜能。

4.自愿互利原则

土地流转的主要任务是实行适度规模经营，但在实际土地流转过程中，必须充分尊重农民意愿和切身利益，不过分依赖行政强制手段，坚决防止和纠正强迫农民进行土地流转。同时，宏观组织协调应与市场机制相结合，坚持互利原则，不能以侵犯农户产权利益、挫伤农民生产积极性为代价实现土地流转目标。

（三）南宁市农村产权制度创新的主要内容与方向

1.农村产权创新的前提条件

农村集体所有土地的产权制度是我国特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。农村土地产权制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。当前，农村土地产权制度创新必须考虑：(www.daowen.com)

第一，我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定社会主义性质的基础。土地的特殊重要性，决定了农村土地产权制度不仅是在广大农村中最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面，是整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和农村土地产权制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段农村土地产权制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。

第二，南宁市农业尚处于从传统农业向现代农业过渡的阶段，传统农业的特征还相当明显。因此，现阶段农村土地产权制度的安排必须与农村的生产力水平相适应。

第三，农业现代化是南宁市农业发展所追求的目标，因此，现阶段农村土地产权制度的安排应当有利于将农业生产导向现代化目标。，从政府角度看，农村土地产权制度安排还必须有利于保障国家的粮食安全：从农民的角度看，缩小农业生产与非农业生产之间的利益差距，是追求的目标。因此，南宁市现阶段农村土地产权制度的设计，既要有利于政府粮食总量增长目标与农民追求收入增长目标的实现，又必须有利于推进农业现代化。

第四，在现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地流转的程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，创新前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。这就要求农村产权制度创新只能沿着如下方向推进：一是在农村土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。二是在家庭承包制不变的基础上，探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。三是盘活土地资源，提高土地资源的利用率，促进土地资源向土地资本转变。

2.南宁市农村土地集体制度创新的主要内容与方向

（1）完善农村土地集体所有权制度

依据《土地管理法》10条，对辖区内的农村集体土地所有权进行确权登记，合法《农村集体土地所有权证》。通过登记确认集体土地产权主体、集体边界以及面积等，保留集体在一定时期后对土地分配调整及其他处分权。同时承认集体土地所有者的排它占有权，并用法规予以规定，以便有效抵制对土地的侵权行为。集体土地的收益权（比如农户承包土地交纳的承包费）也应归还给产权主体，并且规定土地收益主要用于农田水利等基础设施建设投资。与此同时，按权利与义务对等的原则，用制度和法律规定产权主体的义务。

（2）探索农村集体土地使用权流转制度

农村集体土地使用权流转的法律依据与约束：农村集体土地使用权流转的法律依据，《土地管理法》规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”，这里所说的土地使用权涵盖国有土地使用权与农村集体土地使用权，因此《土地管理法》已为农村集体土地使用权进入市场流转提供了基本的法律依据。

农村集体所有的农用地使用权流转市场：《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他形式的流转。”还规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这些法律规定都为农村集体所有的农用地使用权市场流转提供初步的法律依据。

农村集体建设用地使用权市场：《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是符合土地利用总体规划的并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这一法律规定表明，目前我国农村集体建设用地使用权，还不能全部直接进入市场流转，即农村集体建设用地使用权市场还没有正是开放。

《物权法》第二条规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”《物权法》第一百二十四条规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；”第一百二十五条的规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利”。根据《物权法》的规定，土地承包经营权的流转应当遵循如下原则：

——本集体经济组织成员享有优先权原则。在土地承包经营权流转中，如果受让人是本集体经济组织以外的单位或个人，则本集体经济组织享有优先权。其目的在于照顾本集体经济组织成员的利益，保护本集体经济组织成员的土地权利。

——受让人须有农业经营能力的原则。由于土地承包经营权的流转不得改变承包地的农业用途，因此，土地承包经营权流转的受让人应当具有农业经营能力。关于这一原则，土地承包经营权的流转，主要应当在农户间进行。

——土地承包经营权流转的期限不得超过承包期剩余期限的原则。土地承包经营权是有期物权，只能在期限内存在。《物权法》第128条中规定：土地承包经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

——不改变土地所有权的性质和土地农业用途的原则。土地的所有权依法归国家和集体所有，土地承包经营权流转的客体并不是承包地，而是土地承包经营权。《物权法》第128条中规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

——平等、自愿、有偿原则。土地承包经营权流转是一种民事法律行为，当事人应当按照平等、自愿、有偿原则处理土地承包经营权的流转事宜。

《物权法》第十二章，第一百五十一条“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”第十三章，第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可见关于农村集体建设用地使用权流转问题，《物权法》没有任何的突破。

《担保法》第三十四条，第五款“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；”可以抵押；三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”三十七条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外”。

农村集体土地使用权流转方向：依据以上法律法规，因此在现有的法律框架下，农村集体土地使用权流转，应做好以下工作：

一是积极稳妥推进农村集体土地承包经营权流转。建立全市统一、规范的农村土地承包经营权流转交易中心，同时设立全市土地承包经营权流转信息平台，整合零散地快，形成良性定价机制。在保障农民土地承包权益和基本收入与粮食安全的前提下，鼓励农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种方式流转土地经营权。有条件的地区，开展农用地承包经营权及使用权“权力质押”。同时规范农村土地承包经营权合同，逐年适时更新。在流转过程中切实处理好流转农用地与耕地保护的问题。在全市推广“公司+农户+基地”和“公司+基地”等运作模式，推进土地向规模经营集中，提高土地资源利用率，增强农业抗风险能力。

二是通过对辖区内农村集体建设用地确权、登记核发《农村集体建设用地使用权证》，明确农村集体建设用地的所有权主体，明确集体建设土地所有者的权利、义务。明确的集体建设土地所有权，使用权受法律保护；在符合规划和用途管制的前提下，集体建设用地使用权可以依法转让；土地财产权归农民集体经济组织所有，集体决定土地处置和土地收益分配；同时土地所有者必须按规划合理利用土地，不得擅自改用途等。

三是探索集体建设用地使用权流转的新模式。在明确集体建设用地的所有权、使用权基础上，在符合土地利用总体规划的前提下，集体建设用地使用权需要流转的，主要采取转权让利的方式，将集体土地所有权征用转为国有土地再上市流转。规划范围外的集体建设用地使用权流转不改变集体所有权的前提下，在保障农民合法权益的基础上，制定相关地方性法律法规，有条件的进行流转，但是不得进入“入市”流转。此外要积极探索建立农村集体建设用地抵押权市场，依据“地随房走”的原则，在除宅基地的乡（镇）企业厂房抵押后，大胆探索其集体建设用地抵押的新途径。建立集体建设用地置换制度。积极探索人口集聚与城乡土地置换结合的制度，对按规划向城镇或中心村集中迁建的农村居民点，探索采取在原宅基地退宅还耕和落实级差补偿、征地补偿后，置换一定比例的城镇建设用地。探索农村居民宅基地有偿调剂和农户退出宅基地集体有偿收购机制，允许农民进城入镇购房享受土地出让金的优惠政策。探索个人新建房屋的用地指标在本镇范围内集约流转办法，按规定实行宅基地置换进镇、优惠城建配套费用、有偿提高金镇建房面积标准等办法。在农村设立农村土地交易所，开展实物交易包括农村集体土地使用权或承包经营权交易，包括：耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易；农村集体经营性建设用地使用权交易；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易；农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。

（3）完善农村集体土地利用制度

一是实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度。尽快划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地整理工作，支持和指导南宁创新土地整理复垦开发模式。一是设立耕地保护基金，强化耕地保护的物质动力，并积极推进土地整理复垦开发项目管理方式创新与土地整理复垦开发项目实施模式创新，在增加有效耕地面积的前提下，辖区内建设用地指标减少，强化“三项制度建设”：①建立耕地保护共同责任机制，落实耕地保护目标，完善耕地保护与保障发展的土地管理利用机制；②建立基本农田保护面积调节补偿机制，划定永久性基本农田；③健全建设占用耕地先补后占制度。

二是积极推行“城乡建设用地增减挂钩”试验。在辖区内依据土地利用总体规划、新农村建设规划、城镇总体规划、村镇建设规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内建设用地面积不增加的基础上，最终实现耕地面积不减少，耕地质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。在设立的农村土地交易所开展“增减挂钩”的“地票”交易。

三是创新建设用地指标制度。按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则土地利用年度指标，当年度建设用地指标用完，但有重大项目必须开工时，一方面可以通过合理的调配年度用地指标保障项目有地可用。另外还可以通过平衡辖区内建设用地指标，甚至通过购买建设用地指标下达较为充裕地区的指标，保障项目落地。

（4）创新土地征用制度

一是争取国家在新增建设用地审批权限上的支持：①在符合土地利用总体规划的前提下，由国土资源部一次性审批南宁市中心城区新一轮规划的用地，授权南宁市审批中心城区的实施城市规划批次用地，并纳入国家下达南宁市的土地利用年度计划。②属国家审批权限的国家级重点能源、交通、水利建设项目，在国土资源部用地预审后，授权南宁市在不突破国土资源部预审用地规模和地类结构的前提下，对项目用地进行审批，并纳入国家计划指标。③对南宁市城区以外的其他县征收土地面积大于70公顷（耕地大于35公顷）的实施城镇规划用地报批，授权南宁市政府严格按照土地利用总体规划和城乡规划的要求进行审批，并纳入国家下达南宁市的土地利用年度计划。及时报国土资源部和广州督察局备案。二是争取国家允许南宁市在行政管理水平较高的五象新区开展土地征收和转用审批创新试点。对城市规划区内确定为城市绿色、绿化隔离林带，土地利用总体规划中确定为非农建设用地的土地，按照只征不转方式进行审批。三是争取国家对南宁市被征地农转非人员基本养老保险给予资金支持。为解决历年被征地群众的长远生计问题，南宁市将全市被征地农转非人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系。为此，市财政需要在未来几年内筹集近100亿元的资金，资金缺口大，需要国家支持。