一、农村土地产权制度若干问题概述

（一）农村土地产权的内涵

产权是财产权利的简称。财产权是指具有一定物质内容或直接体现为某种经济利益的权利，^[14]因此，更确切地说，产权是指法定财产主体对财产的各项权能的总和，包括占有、使用、收益和处置等权利。产权是一个复杂的概念、其具有丰富的内容，如“产权是人们对财产权行使行为的权利，而不仅仅是人们拥有物的权利”、“产权是人们对财产所拥有的各种权利的总称。亦即产权是各种权能的集合，即一组权利或‘权利束’”、“产权的基础和核心是财产所有权”、“产权是一种社会工具，它使人们在与别人的交换中形成了合理预期，有助于实现外部效应内部化，使资源在市场机制的调节下达到最优配置”、“产权可以分解和组合，并且可以转换”、“产权具有可交易性，属于商品经济范畴”。需要进一步指出的是产权与所有权存在内在联系，但又有明显的区别。产权和所有权是指财产权利主体对财产客体所享有的财产权利，所有权是产权的基础和核心，所有权并不等于产权，产权并不就是所有权。所有权在本质上是归属权，而产权本质是财产主体的行为权，即财产的运营权。故所谓“产权不清晰”，其实质并非财产的归属不明确，而是财产的行为权不清晰。同时，在实际经济运行中，所有权不一定包括占有权、使用权（如财产租赁）。总之，不加区分地把所有权等同于产权，把产权改革创新和所有制改革画等号，认为产权改革就是把“公有制”改为“私有制”，在理论上只能造成含混不清的后果，在实践上，尤其在地方（土地）产权制度创新上导致自设“禁区”和“瓶颈”而无法根本突破，限制制度创新带来的社会经济效益和对经济增长^[1]的促进。

土地产权是指以土地所有权为核心的一组财产权利，表现为一种产权结构，反映客观存在的土地经济关系，属于经济基础范畴。农村土地产权是权利主体以农村土地所有权为核心的一组财产权利，包括农村土地所有权、农村土地使用权、农村土地租赁权、农村土地抵押权、农村土地继承权、农村土地地役权等多项权利。农村土地产权是农村产权制度的重要组成部分，农村土地的产权问题是农村土地制度的核心问题。农村土地产权是农村土地所有权演变、发展的必然结果。社会经济的日益发展，使农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊权益时，由量变导致质变，原来的农村土地所有权就只保留了最终处分权能，即农村土地的最终所有权，它已经不能包容各个独立化的农村土地权益了。于是，农村土地产权应运而生，成为农村土地所有权的各项权能在市场经济中的独立运作层面。如农村土地流转，就是农村土地所有权各项权能的重新配置过程。集体所有制中，土地产权权利束被分解，所有权归村集体所有，农户享有使用权、收益权和部分处分权，这是目前农村土地制度创新的面临的现实和起点。

所谓制度是指人们的行为准则和规范。因此，产权制度应是关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则，或言调节人们之间财产关系的制度。它包括：产权主体的确定；产权范围的界定；产权结构安排；产权保护；产权交易等一系列的规则。在实际生活中产权制度可分为正式规则和非正式规则两大类。土地产权制度是指指一个国家土地产权体系构成及其实施方式的制度规定。而农村土地产权制度是指一个国家关于农村土地产权体系构成及其实施方式的制度规定。每个国家由于社会经济与政治制度的差异和法律体系的不同，各自财产权利体系及构成存在较大差异。^[15]

按照我国《土地管理法》（2004年修订）第四条之规定，根据土地的用途我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；其中建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；其中未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《土地管理法》（2004年修订）第八条之规定，我国集体土地的范围是——农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。根据《土地管理法》（2004年修订）第八条之规定，我国农民集体所有土地所有权主体是——农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

（二）农村土地产权制度的变迁与现状

1.我国农村土地产权制度的变迁

新中国成立以来，社会经济生活的每次重大改革都离不开土地制度的变革。现今统筹城乡发展战略的实施（地方政府）同样也离不开土地产权制度（主要是产权商品化、资本化实现方式和保护等方面）的创新。其中农村建设用地制度的变迁作为整个农村土地制度变迁的一部分，在立法方面也很少有关于农村建设用地制度的单独立法。因此，在此对农村农用地、建设用地、未利用土地制度的变迁的历史回顾，不分别论述，而是置于整个农村土地制度变迁的大背景之中。新中国成立以来，随着政治、经济形势的发展，在正式制度建设方面，国家围绕农村土地制度等问题进行了一系列的改革探索，建立了有中国特色的农村集体土地制度。在非正式制度方面，主要体现在各地方土地单项权益实现的实践探索方面，应该是丰富多彩，利弊参半。简言之，我国农村土地产权制度是一个不断发展、不断创新的过程。农村土地产权由集中到分散，再由分散到集中，最后形成了现在的以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。新中国农村土地产权制度的发展可以划分为三个阶段：

（1）建国初期的农村土地制度改革——农民土地所有制的建立（1949~ 1953）

新中国成立初期的农村土地制度改革，即土地改革阶段（1949~1953）。这一阶段的特点是变封建的土地地主所有制为劳动人民的土地所有制。土地的所有权和使用权都属于农民。1949年7月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。新中国成立后，中央人民政府政务院于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路”，规定了对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外”，均应“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。”1950年11月颁布的《城市郊区土地改革条例》，作为《中华人民共和国土地改革法》的补充，主要适用于决定建设的大工业区及大城市郊区，规定城市郊区所有没收和征收得来的土地一律收归国有，连同国家在郊区内的其他农业土地分配给无地或少地的农民使用。到1952年底，除新疆、西藏和其他一些少数民族地区和台湾省以外，全国广大新解放区的土地改革已全部完成。

（2）农业合作化和人民公社时期的农村土地制度改革——农村土地集体所有制的建立（1953~ 1978）

农业合作化和人民公社时期的农村土地制度改革大致经历了以下列三个阶段：

初级农业合作化阶段（1953~1956）。初级农业合作化阶段，分散经营的农户以土地合作人股，土地使用权归初级合作社所有，所有权仍属于农民，农民参加年底分红。土地改革消灭了封建土地制度，建立了农民土地私有制。中国共产党根据马克思主义的合作制理论，结合当时中国的实际情况，引导农民走合作化的道路。在根据地，农业合作运动的主要形式是劳动互助，但也发展了一些农业生产合作社。大规模地发展农业生产合作社是在1952年，首先开始的主要是初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料人股，实行集体劳动，民主管理，按劳分配和按股分红相结合。初级社虽然不涉及土地私有权，但使用权则由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革。

高级农业合作阶段（1956~1958）。高级农业合作阶段，土地所有制性质发生了根本的变化，由农民私有变为集体所有，农民丧失了土地的所有权和使用权。1955年8月以前，中国共产党的主要精力放在发展初级社方面，高级社只是作为试点，数量很少，也不提倡。但在1955年秋，毛泽东同志强调合作化运动的高潮就要到来，强行推动农业高级合作化运动，只有一年半时间，就在全国范围内完成了组建农业高级合作社的任务。在高级社阶段，农民私有的土地和牲畜、大型农具以及土地上的附属物如塘、井等水利设施转为合作社集体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度。

人民公社化阶段（1958~1978）。1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。

（3）改革开放以来的土地制度改革——家庭联产承包责任制的建立（1978～）

第一轮土地承包阶段（1978~1993）。家庭联产承包责任制在土地集体所有的前提下，改变了土地使用权性质，农民以家庭为单位获得了土地的使用经营权。家庭联产承包责任制的确立和发展，是又一次农村土地制度的改革和创新。它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权，又全面集中土地使用经营权的格局，采用了把土地使用经营权发包给农民的办法，实行以农民家庭为单位的分户承包经营。在这种改革形式中，土地所有权仍然属于集体，土地按人口或劳动力分配给农民耕种，农民由此取得土地的承包经营权，成为集体经济组织内部一个相对独立的经营主体；集体经济组织则通过承担统一经营职能，对承包合同的履行进行监督、对农田基本设施进行修建和维护、对集体经济发展进行总体调控等，从而形成了有统有分、统分结合的双层经营体制，实现了土地所有权与使用经营权的分离。获得承包经营权的农民不仅可以在自己承包的土地上灵活、自由地从事农业生产经营活动，而且在完成了对国家和集体的上缴任务后，剩余的产品和收入全部归农民所有和支配。土地的承包期限为15年，那些生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期还更长一些。国家鼓励土地使用权的流转，在土地使用权转移时实行土地投资补偿。

第二轮土地承包阶段（1993~）。1993年，国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出“在原耕地承包期到期后，再延长30年不变”，允许土地使用权依法有偿转让。从1978年开始的15年期限的第一轮土地承包，到了20世纪90年代已陆续到期。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率，1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”并且提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法，允许土地使用权依法有偿转让。至此，我国农村土地产权制度基本形成了以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。

2.农村土地产权制度的现状

自改革以来中国农村土地制度的变迁实质上是在保留多元的土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农村集体成员（农民）土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。

《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》还规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实，这些法律规定了包括组所有、村所有、乡（镇）所有的多元的农村集体土地所有制，农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范。

2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。第1条规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，第16条规定，承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”；“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”；第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。这是我国第一次把土地承包经营权列入法律保护的框架。该法已经从法律上将农地所有权中除了抵押和继承权以外的大部分权利让渡给了农户。在此基础上，《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行）把土地承包经营权界定为用益物权。《物权法》第一百一十七条规定：用益物权的基本权利是用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权具有以下特征：一是用益物权是由所有权派生的物权，被称为“他物权”。二是用益物权受限制，用益物权人不得对财产的所有权进行处分，而且用益物权人对财产的占有、使用、收益的权利具有期限性等。三是用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在的特性。所有权对物的支配力受到约束，对物占有、使用和收益的权能由用益物权人行使，所有权人不得干涉，而且也可以抵抗第三人的侵害。第一百二十八条“土地承包经营权的流转”规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地承包经营权流转的收益归承包人所有，是土地承包经营权流转应遵循的基本原则。

《物权法》把土地承包经营权做为一种用益物权，其实质是把土地承包经营权作为一种财产权利，而不是仅仅看做是一种生产决定权。对土地承包经营权流转从法律地位上的确认和经济内涵的界定，反映了我们对土地承包经营权权能认识的不断深化。完善土地承包经营权权能的关键在于把它看作是一种财产权利。作为则产权利，是能够通过权利的交易，为其拥有者直接带来收入的。土地承包经营权从不能流转到可以流转这一变革，在产权关系上的最大变化是农民对土地真正拥有了财产权利。农民作为集体经济组织的成员，在集体所有的土地产权关系中，不再只是法律意义上拥有产权，而且在经济意义上对土地产权也具有了实际的支配权。农民不仅可以直接使用和经营土地，而且可以在一定条件下把这种权利在市场上进行流转。这就使农民拥有的土地产权拥有了更加丰富的内涵。农民既可以自己去经营土地，也可以把这一权利出让给其他农户，由其他农户去经营土地。土地承包经营权的出让，就是一种产权交易，也是农户以另一种方式来实现他所拥有的土地承包经营权。农户出让土地承包经营权所取得的收益，就是他的财产收入。土地承包经营权的流转，使土地产权关系走向商品化。在农村，土地是公有资产最重要的内容，就土地产权关系来看，在土地承包经营权不能流转的情况下，土地经营权是固定在农户手中处于静止状态，这时的土地承包经营权就不具有商品的性质。这种状况反映了现有的土地产权关系还不能适应现代经济的发展要求。在现代经济的条件下，生产要素的产权分离是一个基本趋势，生产要素产权分离又是通过市场途径来实现的。就像任何商品的价值必须通过市场来实现一样，土地承包经营权作为一种财产权利具有的价值也必须通过市场途径来实现。生产要素的产权分离，就其内容来说，就是财产所有者把属于他的一部分产权让渡给其他人，当然，让渡不是无代价的，而是有偿的，财产所有者对自己财产权利的让渡在经济上要得到回报。正是由于产权的流转，使拥有财产权利的经济主体实现了自己的财产价值，同时也使没有财产权利的人得到了所需要的一部分财产权利，并通过对权利的运用取得经济收益。产权的交易、交易的市场化，是促进生产要素产权分离的有效推进力量。土地承包经营权流转，就是拥有这一权利的农户，把它作为商品在市场上流转，以实现这一权利的价值。土地经营权在不同农户之间的流转过程，也是土地资源的优化配置过程。

土地承包经营权的商品化，是现代市场经济条件下实现土地资源优化配置的客观要求，是现代经济发展表现出的一般特征，但集体建设用地使用权的流转却一直没有放开。现行法律规定的集体建设用地包括宅基地、乡（镇）村企业用地和乡（镇）村公益性建设用地三种类型。

在农村宅基地方面。根据《土地管理法》第62条、《担保法》第37条第二项、《物权法》第153条、第184条规定。我国现行在宅基地制度具有下列特色，一是宅基地无偿分配给农民使用，具有福利性质；二是宅基地的分配实行申请分配审批制，受“一户一宅”和省、自治区、直辖市规定面积限制；三是在期限上，宅基地权限具有无期性；三在用途上，农村村民可以建筑住房及与住房的居住生活有关的其他建筑和设施；四是，在流转上，根据《土地管理法》第63条、第64条第4款规定。现行法律没有对宅基地使用权随同房屋流转对象做出限制，但是对宅基地使用权不得单独转让或出租；同时根据国家的有关政策受让对象限制为本集体经济组织成员；对于抵押则被现行法律所禁止。

在乡（镇）村企业用地方面。根据《土地管理法》第60条第一款，第63条规定，以及《担保法》第36条第三款，《物权法》第183条规定。我国法律对乡（镇）村企业用地的主体和用途有严格限制，包括两类：一是农村集体经济组织自身兴办的企业；二是农村集体经济组织以土地使用权入股或联营与他人共同兴办的企业。并且均需履行相关审批手续。在流转上，一方面禁止此类用地的主动流转；另一方面又对其被动流转予以承认，包括两种情形：一是因企业破产、兼并等情形导致此类建设用地使用权被动流转；二是因乡（镇）、村企业的厂房等抵押而导致其占用范围内的集体建设用地使用权一并被抵押。除此之外，其余各种流转形式一律被法律所禁止。

在乡（镇）村公益性建设用地。《土地管理法》第61条规定了乡（镇）村公益性建设用地获得方式和审批程序。该类用地的转让、抵押等也受到法律所禁止，但该类用地主要用于建学校、医院、会议场、电影院等公益设施，用地面积少，实践中问题暂时不多。

根据我国现行法律有关集体建设用地的流转限制众多，^[2]但党的十七届三中全会召开，《关于推进农村改革发展若干问题的决定》通过，似乎看到了农村集体建设用地市场化使用的曙光。《决定》指出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这表明农民集体可以在保留其土地所有权的条件下以多种方式实行集体建设用地的非公益性使用，尽管对此仍设定了严格的范围，但无疑在政策上有较大突破。

纵观我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离、强化产权流转，实现“财产表述体系”的一元化，跳出土地所有权即代表所有土地产权的窠臼是一个变革的基本趋势。比较新中国成立以来的土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约；另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。具体表现在：第一，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；第二，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限；第三，缺乏农村、城市一元的财产权表述体系，导致农民“丰富拥有性贫困”^[3]的尴尬境地。概言之，现行的农村集体土地产权制度存在的所有权主体虚位、权属意识淡薄、规模细碎、流转缓慢、承包权不稳定、土地他项权利被忽视、收益分配关系紊乱与现代市场难以有效对接及土地产权制度改革配套措施不健全等问题。我们认为这些问题可以通过进一步明确所有权主体、强化使用权、稳定承包权、确保收益权和处置权、完善他项权利、拓展国家管理权和规划权及发展权、构建现代农场制度以及做好土地产权制度的配套建设等措施来解决。

（三）农村土地产权制度创新的经验成果及启示概述(www.daowen.com)

在我国现在的农村土地产权框架下，集体土地所有权制度在国家基本法没有修订之前在地方层面是无法突破的，而且在市场经济视域下，过分的追求生产要素归谁所有本身就是一种自我限制，关键是生产要素归谁所用、怎样使用、怎样保护生产要素财产权益人的合法权益和生产要素的基本功能。因此地方层面的农村产权制度创新主要表现就在于推进农村集体土地流转，实现农村集体土地（经营权、使用权等）资本化（商品化）等方面。

1.国内土地流转的几种成功模式

改革开放以来，特别是近年来，国内重庆、成都和山东滕州等地在推进农村集体土地流转方面积极开展尝试，创造了一些成功模式，为我们提供了借鉴和启示。

（1）广东南海——股份化租地模式

1992年以来，广东佛山南海地方政府利用本地大量本地和外地资金投资建厂的机会，认可集体经济组织在不改变土地所有制性质的前提下，统一规划集体土地，以土地或者修建厂房向企业出租。具体做法：将集体财产、土地和农民的土地承包经营权责成股份，集体经济组织用股权换回农民的土地承包经营权，并把全部土地集中起来，实施统一规划、管理和经营。在收益分配上，将经营的纯收入，在扣除国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损以及提留10%作为福利基金后，剩余部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。南海市自发产生的股份化租地模式使土地非农化的级差收益被保留在集体内部，集体与农户之间的利益分配关系明晰，节省了创办企业的土地成本，为农村工业化开辟了道路。但也具有集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患，同时由于《土地管理法》集体建设用地用于企业经营用地情形（两种）的限制存在一定的法律障碍，现实操作中较为混乱。之后，2005年6月23日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的颁布加强了规范，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的实施，力图实现国有土地使用权与集体土地使用权的统一——“同地、同价、同权”。广东省集体建设用地使用权流转的实践对于全国范围的集体建设用地使用权流转具有重要的探索和借鉴意义。

新近的成都市的“土地股份制”模式，在此基础上又进行了较大的创新。成都市农民试行土地股份制，其核心内容是将集体财产及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）实施统一规划、管理和经营，配股对象以社区户口为准则确定，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。村集体以股权证换取农民手上的承包权证，从而取得了对社区土地的经营权。

（2）山东济南——成片综合开发模式

山东济南——成片综合开发模式，其基本做法是：在当地政府的支持下，山东三联集团作为城市运营商，通过与每户农民平等协商，将山东历城区管辖的4个村成建制的并入企业，承担了这几个村对外的全部债务，同时对村民提供长期的生活保障、就业和福利，这几个村的集体土地也相应地全部转为国有土地；同时，三联企业取得该区域的综合开发权，开发的主要项目主要有阳光舜城和凤凰城。该区域村民享受土地流转收益主要有：一次性补偿款（住房拆迁时按照济南市的规定对被拆迁面积另行支付补偿）、住房安置（提供无偿人均40平方米的住房）、就业安置、生活保障、失业保障、福利、社区管理等。迄今为止，三联集团的成片综合开发模式取得较好的成效，主要表现在：村民得到了充分的生活保障，生活水平大幅度提高，村民普遍表示满意；促进了土地资源的规范管理和合理利用；有效保护耕地和提高农业效益；实现了村庄的就地城市化。

（3）重庆市的“农业合作社和大户带动”模式

重庆市有不少乡（镇）是传统的山区农业镇，工业非常不发达。其土地流转模式主要依靠大户带动，成立农民专业合作社，农民以土地入股。专业合作社由其周边的45位流通商和菜农组成，合作社在农户以土地入股的同时，以每亩地300元/年的租金向农户连片租用，然后再把地块调整给有劳动力的农户种植。

（4）山东滕州西岗镇的“电子交易大厅”模式

山东西岗镇土地流转交易中心是全国首家土地流转交易中心，成立于2006年年初，投资40万元，建立起240平方米的土地流转交易大厅，大厅内设有交易窗口和土地流转纠纷调解厅。他们采用大型电子显示屏实时公布土地待转行情信息，包括：土地“所有权人”、土地面积、土地位置、肥沃程度、拟交易价格、出让年限等等。进行交易的农户及客商，根据屏幕上不断更新的信息，及时作出交易决策。客户相中地块、产生投资意向，就到“农村土地流转交易”窗口办理土地流转手续。中心服务人员拿出合同，召集土地需求方和土地转出方，经审查、登记，双方签字，合同生效并存档。土地需求方顺利拿到了土地，实现规模种植，土地转出方则获得可观的土地佣金。

2.南宁市农村土地流转的几种成功模式

近年来，全市各县（区）对农村土地流转工作进行了有益的探索，取得了初步成效，形成了几种较成功的流转规模经营模式。主要有：

（1）“龙头企业+基地+农户”模式

这种模式以南宁市金穗公司为典型，其主要特点是“反哺”。公司从农户手中把土地承租过来，建立香蕉种植基地，再雇用农户来基地务工。其反哺性主要表现在三个方面：一是反哺农业，公司承租来的土地，并没有用作建设工业园、游乐场或住宅小区等它途，而是仍用于农业种植；二是反哺农民，公司雇用农户来基地务工，工资包底，每月300元，等收获香蕉时，再按照产品的质量和数量统一收购，同时提供化肥、农药、农具等生产资料和生产技术指导，这样就将农户的生产风险降低到最低，而将农户的收益则放在了公平公正的位置；三是反哺农村，公司雇用农户来务工，以及所创建的“绿水江”牌香蕉生产基地，不仅解决了当地“抛田、荒田”和农村剩余劳动力等问题，而且带动了一方百姓，极大地促进了当地的新农村建设。金穗模式“反哺”式的土地流转不同于“股份制”等方式，其价值核心是“取之于农，用之于农”，这一方式具有较高借鉴和推广价值。

（2）“股份+合作”模式

这是一种新型股份合作型流转模式，农民自愿联合，把家庭承包土地经营权量化入权，组建合作社（合作农场），再以市场运作的方式进行规模经营或土地资本营运。如：横县大地种植专业合作社是以资金和土地入股的专业合作社，目前社员发展到449户，共有股份1304股，其中以土地承包经营权入股的有894股（2009年新增入股421股）。2008年年底首次发放了股金分红37650元。武鸣县清江生态农业专业合作社成立于2008年12月，由当地经济能人发起设立，联合64户农户（占全屯农户92.8%）。将分散农户土地集中整合，规模经营。以土地折成资金向合作社出资（每亩责任田折资500元），也可以现金出资入股，凡是以土地作为出资入社的农户每年可从合作杜领取固定的土地收益年金500元。目前合作社通过农户土地入社，直接经营土地面积257亩，占全屯土地94.3%。马山县古零镇六合旱藕专业合作社以承包土地量化入股，按“统一种植→加工→销售→养猪业→建设沼气池→种植”的生态循环种养模式，实行了旱藕“种植、加工、销售”一条龙产业化生产。成员户每年以入社的耕地面积数量从旱藕加工厂中获得承包金，金额按每年每亩3000斤鲜藕的市场收购价折算人民币，成员除按章程规定获得承包金外，还可以参加旱藕加工厂的利润分红。大大提高了土地产出率和增加农民收入。

（3）“集零归整”模式

主要是通过召开村民大会，在群众自愿的基础上，把原来各家各户分散的土地重新收拢起来，按照有利于现代农业耕作的要求，开展土地“集零归整”，实行统一规划，统一平整，在田地间设计建设灌溉水沟和机耕通道，再以原土地承包面积为依据，重新分配到农户手中。也可根据农户意愿，委托集体义务发包，所取得的收益全部归农户所有。如：西乡塘区坛洛镇定力坡以新农村建设为载体，将农民的小块零散地块集中起来统一规划，规模化作业、机械化生产，省时、省工、省力，大大降低了成本，增加了收入。

3.几点启示

（1）政府应注重提供规范、有序、高效的土地流转服务

政府作为土地流转的引导力量，在土地流转的过程中，应按照“依法自愿有偿”的要求，由市场去决定是否进行土地流转。在土地流转中，始终坚持平等协商、自愿有偿、流转期限不超过原承包合同规定期限以及不改变所有权和土地农业用途等原则，充分保障农户的合法权益。政府不应过深地介入到土地流转的经营活动中去，而应为土地流转提供更好、更规范的服务和信息建设，建立起市场的供给—需求信息服务平台。特别是应在土地流转合同的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台建设等方面多下工夫。

（2）注意避免因土地流转市场机制不健全、流转操作流程不规范留下纠纷隐患

目前土地流转的市场机制依然不够健全，流转操作流程仍不够规范，流转市场还不完善，流转形式也是以转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发阶段，既缺乏明确的法律依据，又缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。应加快建立健全土地流转市场机制，规范流转程序，以法律形式明确双方的权利和义务关系，消除可能出现的纠纷隐患。

（3）土地流转必须同产业发展紧密结合

产业发展对土地流转有三方面的支撑作用：一是产业发展带来土地需求，要求一定程度的土地规模经营；二是产业发展可以将城市或民间资本注入农村，提高农业发展附加值，增加农民收入；三是产业发展可以解决一定数量的劳动力就业岗位。没有产业的发展，土地流转就会失去动力。

（4）兼顾各方的土地股份制利益分配办法

在实行土地股份制的地方，利益分红应兼顾村集体经济组织、农户、企业、村集体管理者、回迁农户等各方利益。同时将股权进行细分，分为基本股、承包经营权股和劳动贡献股等多种股份形式，这对于深刻挖掘土地承包经营权的内涵、权利细分、增强集体经济实力、协调各方利益关系等方面都具有重要的借鉴意义。

（5）推进土地流转要为粮食种植设立底线

目前土地流转的绝大部分土地都是发展效益农业，特别是有企业介入的土地流转，用于粮食种植的只占很少一部分。这对于从总体上把握粮食安全有不利影响。保证粮食生产是我国社会经济发展的重要基础和国家稳定的重要前提，因此，在推进土地流转的同时如何确保粮食种植面积，是需要认真考虑的问题。