五、以政府职能转变、建设服务型政府为保障

传统计划经济时期，我国政府执行工业优先发展以及城市偏向政策，造成城乡分割的“二元”经济结构，严重影响国民经济的协调发展，也导致了我国“三农”问题日益恶化。因此，需要从城乡统筹发展和社会公平角度出发，通过建立以工促农、以城带乡的长效机制来推进城乡一体化建设。这就要求政府在统筹城乡发展中发挥战略规划和宏观调控的主导作用，增加政府在公共服务方面的投入力度，转变政府职能，促进城乡协调发展，建立与城乡统筹战略相适应的服务型政府。

（一）转变思想，切实树立服务型政府的理念

理念是行动的先导。政府管理理念作为行政主体认同的稳定的信念和规范，是整个行政系统的灵魂，对政府的管理和服务活动的价值取向具有决定性的作用。服务型政府行政理念中最核心的部分就是服务理念。因为服务型政府是为人民服务的政府，是以公共利益为目标，以社会大众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，为公众提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。因此，南宁市政府在实施统筹城乡工作的过程中，首先，必须坚持“以民为本”和“构建和谐社会”的治理理念。始终坚持在履行自身职能时尊重人民群众的意愿，关心、维护和保证人民群众基本权益的实现。同时应突出农民的主体地位，转变“重城市、轻农村”的观念，努力解决农民最关注的实际问题，不断满足农民对公共产品和公共服务的需求，以实现农民的根本利益为宗旨，以获得广大农民的最大满意度为依附，真正实现在统筹城乡工作过程中政府从“权力本位”向“责任本位”，从“官本位”向“民本位”的转变。其次，我们还应树立高效行政的观念。政府的执政能力和执政水平是与其效率成正比的，高效率带来高收益，政府效率的提升必将推动统筹城乡工作的开展。

（二）明确政府的职能定位

服务型政府管什么不管什么，都要从社会和公民的需要出发，并以此作为政府职能定位的依据。当前在推进统筹城乡工作进程中，地方政府的主要职能定位可以概括为以下几个方面：

1.政策实施和贯彻职能

地方政府沟通中央和城乡居民的桥梁，对维护党的形象和体现上层建筑的管理意志具有至关重要的作用。在执行国家统筹城乡政策方面如何做到正确宣传、有力贯彻和全面落实，应该从四个方面予以把握。一是重点落实党的各项统筹城乡政策，如社会保障政策、就业服务政策、教育发展政策等，都要严格执行，积极兑现，切实维护好城乡居民，特别是农民的合法权益；二是正确诠释政策的针对性和时效性，充分做到准确运用、有的放矢，最大限度地挖掘政策潜力，使政府的重大决策更加科学，更加顺民心、合民意，有效解决统筹城乡过程中的盲干和蛮干的不良行为；三是搞好政策服务，让老百姓知道该干什么，不该干什么，不断增强政策和法规意识，提高农民依法维护自身利益的自觉性；四是把政策法规作为规范执政的依据，使长期以来被老百姓视为“人治政府”向“法制政府”转变，从而提高依法执政的能力。

2.基础设施建设和公益事业管理职能

公共事务的管理和公共产品的提供是政府的服务职能的主要体现。南宁市统筹城乡是一项“长期化、复杂化”的庞大工程公共事务非常繁多，如农田水利基本建设、城乡道路建设、城镇化建设以及公益方面的教育、卫生、科技、文化、养老、医疗、救济和社会保障以及环境保护等等。因此，在履行服务职责方面应坚持以下几点：一是进一步将政府职能范围转向公共领域，大力提高公共利益和公共责任意识；二是积极探索、推进部分统筹城乡过程中公共事务的社会化和市场化，将一些专业性、技术性、事务性工作从政府职能中分离出来，交给行业协会或其他中介组织承担；三是由过去偏重于城市发展转向加大对农村的倾斜力度，加快农村发展，实现城市与农村并重的整体协调发展；四是推行与城乡居民对话沟通制度，通过介绍和通报相关情况，全面听取老百姓的意见和建议，不断改进服务方式，从而有效提高公共服务水平。

3.引导城乡协调可持续发展职能

服务型乡（镇）政府的经济职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督，确保地方经济的稳定和协调发展；制定城乡中长期经济发展计划，实现地方经济发展目标；根据当地所具有的人力或物质资源优势，制定城乡发展的产业政策和重大投资政策，优化生产力布局和产业结构；提供信息引导，维护城乡市场的发展和完善；保证辖区内居民的适度就业，缩小与其他乡（镇）和地区经济发展的差别。

4.充分发挥政府社会管理职能，维护社会稳定(www.daowen.com)

要推进建设，必须提升政府的社会管理水平。其管理工作主要表现为推进政务、村务公开；保障妇女儿童合法权益；加强安全生产和公共安全管理，及时上报和处理重大社情、疫情、险情，保障人民群众的生命财产安全。另外，近年来伴随着城市经济的高速增长由于城市扩建拆迁、土地征收、干群关系、贫富差距加大等因素，而引发的上访事件逐年呈上升趋势，这些都为地方经济社会发展带来了诸多不利因素，因此，新形势下的政府就必须把本区域的社会稳定作为一件大事来抓，认真调解民事纠纷，化解社会矛盾；制定和完善社会应急机制，提高处理群体性突发事件的能力；畅通民主渠道，保证司法公正、社会廉明，以维持城乡社会的稳定为加快城乡经济发展及统筹城乡工作的顺利进行提供保障。

（三）精简机构，推进服务型政府的扁平化

当前，政府机构设置仍然不能完全适应统筹城乡工作的要求，突出表现在两个方面：一是政府各部门行政职能的错位和交叉，在统筹城乡的工作过程中容易造成政出多门，多头管理的局面，使行政成本大大增加；二是行政级层过多，不论地区大小，只要上级政府设有的机构，下级也相应设置，特别是乡（镇）一级政府，由于乡（镇）政府建制遵循与上级“对口”的模式，使乡（镇）政府出现“上面多少庙，下面多少神”机构臃肿的局面。同时，乡（镇）政府作为直接向农民提供公共服务的主体事权和财权分离现状，使很多乡（镇）只能“以农养政”，靠伸手向农民征收各种摊派、费用艰难运转。这些状况不仅造成了行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障。因此、政府机构应按照“小政府、大社会”的体制模式，依照精简、高效、权责一致的原则改革政府组织机构，加大实施统筹城乡工作各部门间的整合力度，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，以解决政府部门分工过细、职责交叉的问题。对于乡（镇）等基层政府，也应因地制宜地对现有机构进行精简、合并，实现机构设置专业化，改变以往机构职能交叉、有事谁都管谁都不管的情况，各司其职，充实和加强乡（镇）的公共服务和社会管理部门，创新运行机制，以切实提高乡（镇）政府的社会管理水平与公共服务能力。

（四）建立健全公共财政体制，着力保障和改善民生

公共财政体系是公共服务型政府充分履行其政府职能的基础。当前，在实施城乡统筹工作过程中，要切实拉近城乡公共服务距离，解决农村公共服务投入不足的问题，则需调整政府财政职能，建立与统筹城乡发展相适宜的财政体制。首先要调整政府财政的公共支出结构。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，减少并逐步取消财政资金对一般竞争性领域的投资，将公共财政用于政府具有比较优势的领域。应注重提高全体城乡居民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向如基础教育、公共医疗卫生、扩大就业、环境保护、社会保障、公共安全和基础设施等方面。同时应适当加大农村在公共财政支出中所占的比重。其次，规范转移支付制度。修正转移支付中存在的体制缺陷的基础上，扩大转移支付的覆盖面，加大政府对农村财政转移支付力度，注重体制创新着力建立缓解基层财政困难的长效机制。支持城市周边贫困落后农村地区基层政权建设，改善基层政府部门的办公条件，提高装备水平，增强其执政能力。最后，应加大资金使用监管力度，确保政府将资金主要用于基本公共服务领域。

（五）大力扶持社会中介机构

社会中介机构是介于政府与社会、政府与企业之间的第三部门，既是联系政府与企业、政府与社会的桥梁与纽带，又是协调社会多元利益、规范行业行为，向社会包提供各种政府难以做到的服务的社会组织。在政府职能从“全能型”向“有限型”转变转变的过程中，政府将不可避免的从某些领域退出，而由于政府的退出所造成的职能“真空”则需要相应的中介机构和组织来填补。世界上诸多发达国家城乡一体化的建设经验表明，在推进城乡一体化过程中，引入社会中介组织参与提供公共服务，可以使公共服务和公共产品供给的效率和质量大幅度提升，中介组织的引入不仅能弥补财政不足，更能优化公共服务效果。因此，南宁市在城乡统筹的过程中，政府有必要积极扶持和培育社会中介机构，特别是乡（镇）政府要积极鼓励、承认、支持和推动农民成立经济合作等社会组织；同时，政府应建立符合社会中介组织自身发展特点和规律的管理体制、运行机制，促使它们规范运作，健康发展，并引导这些社会中介组织为城乡社会发展和城乡一体化建设提供服务，并使其成为政府统筹城乡政策实施的切入点，最终使社会中介组织同政府、企业共同构成城乡统筹工作实施过程中的三大支柱，加快城乡统筹工作的发展。

（六）转变政府的绩效考核体系

政府是统筹城乡工作的主要组织者与实施者，在城乡统筹建设中发挥着其他组织无法替代的的作用。从现实情况看，政府在公共服务供给特别是向农村提供均质化的公共服务及公共产品方面比较薄弱，在实际的履行中存在着职能“缺位”或“越位”。因此，要使政府的服务职责与能力相匹配，关键是要建立一套以地区经济发展的外部性、城乡可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准，适合统筹城乡建设和公共服务型政府要求的政绩考核体系。首先必须改变以往以GDP为取向的政绩考核标准，将公共服务提供的数量和质量纳入政府绩效考核体系，更多地关注公共服务水平与公共服务覆盖面。在考核经济指标的同时，引入社会保障覆盖率指标、就业率指标、综合毛入学率指标、公共教育支出指标、公共医疗卫生支出指标等来考核政府绩效。使政府绩效考核体系既包含经济增长的方面，同时也包含环境、公共卫生、教育、就业、社会保障、资源利用等社会管理和公共服务方面，全面反映经济、社会和人的发展。其次，将城乡协调发展纳入政府绩效考核指标体系，将城市发展指标和农村发展指标，城镇居民满意度及农民满意度放在同等的位置进行考核。避免重蹈“重城市、轻农村”，城乡割裂“二元”化发展的覆辙。再次，应建立与公共服务取向的政绩考核体系相适应、相配套的干部人事制度。创造一个公正、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，实现人事管理科学化、法制化。

（李东升、黄旭文、周青）

【注释】

[1]严冰：《城镇化的“土改”路径——以成都统筹城乡改革实践为例》，《城市发展研究》，2009年第01期。