四、以城镇建设、构建新型城乡形态为重点

目前，南宁市区域经济发展不平衡，市区以外其他区域发展相对缓慢，而城镇化滞后是制约南宁市整体经济发展得主要原因之一。2008年，南宁市城镇化水平仅有41.5%，落后全国平均城镇化水平4.2个百分点。因此，加快城镇基础设施建设，促进南宁市城镇化快速健康发展，对于推进南宁市统筹城乡工作开展，促进南宁市整体经济发展，缩小南宁市各区域差距具有重要意义。

（一）抓好城乡建设规划，加强城乡区域协调发展

规划是城镇化的前提和先导，决定着城镇化发展得水平和质量，因此，南宁市在推进城镇化过程中要以科学发展观为指导，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇发展新格局，促进南宁市城市发展模式从粗放型向集约型转变。

首先，应抓好南宁市市城区规划，加强城区中心建设。形成“强化核心、轴带发展，并力互推”的格局，使城市功能不断扩大，充分发挥城市在区域经济发展中的聚集效应和辐射效应。依据《南宁市2006-2020年总体规划》南宁市未来城区中心确定为：旧城、凤岭和五象。规划同时提出中心城建设布局方面将突出“一轴两带多中心”的发展模式，“一轴”即沿江城市发展轴，“两带”即西部、北部生态保护带和南部生态保护带，并由中心城内的18条内河（邕江一级支流）形成生态廊道，沟通“一轴”与“两带”之间的联系；“多中心”即以城市中心为极核、片区中心为主体、组团中心为骨干、社区中心为基础的多层次、网络型的城市公共中心体系。而在功能布局方面3个城市中心功能各有侧重，如：旧城以商业、金融、旅游服务为主导功能；凤岭以商务和会展为主导功能；五象以行政办公、体育休闲、文化娱乐等为主导功能。当前，南宁市总体规划为城市未来的发展指明了方向，但在实施城市建设的过程中还应依据总体规划抓紧制定城区建设的控制性详细规划，确保规划体系完整、使规划覆盖到每一个街区、社区、小区。应注重规划制定的科学性，避免各自为政，低水平重复建设。对于一些城建难点如征地、城中村、旧城区的改造拆迁等应因地制宜、因时制宜，并广泛征询原住地居民的意见，以此为基础来制定规划，避免城建执行过程中造成不必要的对立，激化矛盾。同时还应加大规划的执行、管理力度，强化规划的刚性原则，所有开发建设项目必须严格执行规划，最大限度地为未来城区建设预留空间。

其次，加强南宁市区周边建设规划，加强城镇之间的区域协调。在推进南宁市区周边县镇城镇化进程时，应将城镇建设与城区发展战略相对接，将其作为城市体系的基点，围绕市区，建设特色突出、功能互补的卫星城和星罗棋布、类别多样的小城镇。同时应特别强调城镇化不仅仅是城镇规模的简单扩张，而应统按照统筹城乡发展理念，在空间资源配置上，要打破行政区划界限和行业部门分割，尽快实现“规划一张图、城乡全覆盖”，形成规划引导发展的整体合力。同时构建完善的交通、通信、信息、金融等网络系统，将城区和周边城镇更加紧密地联系在一起，形成有机联系、功能互补、互动发展、资源共享的统一系统。最终形成“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化格局。

（二）加快体制机制改革，为城乡联动发展创造宽松的体制环境

1.改革户籍管理制度(www.daowen.com)

城乡二元户籍制度是我国计划经济时期的产物，随着我国市场经济的不断发展，现行的户籍制度已经严重阻碍了生产要素的优化组合和快速流通。大量的“人户分离”现象也给城镇化得推进和统筹城乡工作的开展带来诸多不便。因此必须加快户籍制度进度，放开户籍限制，打开农村劳动力向城镇转移的通道。当前，一些发达城市已经开始推广落户城镇的“零门槛”政策。南宁作为一座农村人口仍占很大比例，城镇化建设起步较晚的二线城市，更应大刀阔斧地进行户籍政策改革。首先，应按“户随人走”的原则，放宽农民进城就业和定居的条件，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，就应给予办理城镇常住户口，逐步实行以长期在南宁长期在南宁居住合法、长期在南宁市拥有固定职业为户口准入条件。其次，建立健全城乡统一的户口登记管理制度，改变以往以计生部门核发准生证，卫生部门核发出生证为前置条件的户籍登记制度，提高出生人口求实率，避免“户口漏登”现象。再次，建立建立由户口登记、身份证管理等制度构成的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理转变。

2.构建城乡一体的社会保障体系

当前，城乡社会保障制度的差异巨大已成为制约农村人口向城市聚集，城乡人口合理流动的关键因素之一。要改革城乡分割的社会保障制度。首先应扩大农村社会保障体系的覆盖面。政府应加大对农村各项社会保障项目的财政支持力度，加快农村社会保障制度的完善与建设，拉近城乡社保待遇水平。其次，要着眼于全体公民的社会保障权利，逐步打破传统的城乡分割的社会保障制度，淡化非农户口和农业户口的身份差异，按照“成果共享、福利普惠”的原则，逐步构建城乡统一的社会保障体系。切实解决农民进入城镇后的社会保障问题使农民在城镇务工、入学、居住、医疗等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，为他们提供公平的就业和生活环境，使他们能够进得来、住得下、活得好，解除后顾之忧。

（三）破解资金难题

城市建设和管理最大的制约因素是资金。在现行体制下，财政用于城镇基础设施建设的资金有限，因此在未来统筹城乡工作实施过程中，南宁市财政主管部门必须创新机制，积极开拓筹集资金。加快投资体制改革，改革现行的农村城镇化建设的投、融资体制，促进投、融资体制的多元化。首先，应不断健全完善城镇化资金投入保障制度，通过财政结构的调整、财政体制的改革，使更多的钱投入到新农村的建设上来。一方面应依据国家规定，确保全市每年财政支出中支农资金的增量高于上年，预算内建设资金用于农村建设的比重高于上年，直接用于改善农村生产生活条件的资金总量高于上年，使财政对农村建设的投入持续不断的增长。同时财政支出应对农村倾斜，做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，全市基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。另一方面又要有很好的机制保证把资金使用好，提高使用效率，要有监督、管理的机制，防止资金被截留，被挪用，防止用于劳民伤财的形象工程。其次，在适当增加财政资金支持的同时，充分运用市场机制，根据“谁投资、谁受益”的原则相应的制定优化非公经济发展环境、鼓励民间投资、奖励招商引资等政策。并积极协调招商、土地、工商等有关职能部门，为个体老板、民营企业主参与城镇化建设提供各种便利，更多地发挥民间资金的作用，开辟多渠道筹集城镇建设资金。再次，金融部门也要把城镇化建设作为信贷支持的重点之一，大力引导商业银行、城乡信用社把更多的资金投向城镇化领域。同时还要学会搭建城市建设融资平台，可考虑由财政提供担保，依托城投、建投公司发行城市建设债券，撬动和吸引社会资金、民间资本参与城市建设。

（四）建立和完善土地流转制度

城镇化的核心是要从总量上减少农民及农村人口，而农民与土地的关系是一个基本的经济关系，是整个问题的关键。因此，要使农民进城并转为城镇居民，就必须隔断进城农民与土地的原有关系，改变土地的福利和社会保障性质，实行新的农村土地产权制度，让土地流转起来，使土地适度集中，走农业产业规模化经营道路，这既可提高农民收入，也可最终从根本上巩固城市化的成果。在此，可借鉴成都在建立完善土地流转制度中的一些做法：第一、进行土地整理，实现规模经营。基本做法是，按照依法、自愿、有偿的原则（1）改造坡地、荒地，归并零碎地块；（2）将分散于农户的小块承包地经营权整合、集中到村（社）里的土地流转中心；（3）建设农村集中居住小区，引导农户集中居住，节约的宅基地转入土地流转中心，或复垦为耕地，或作为新增城市建设用地挂牌出售；（4）村（社）土地流转中心用集中起来的土地经营权进行社会招商，引入农业产业化项目，促进农业规模经营；（5）农户从集体获得分红、从公司获得土地租金、或自己的务工收入。第二、农民以土地入股，集体合作经营。主要措施：（1）集体经济组织以集体建设用地或林地、荒山等非耕地的使用权作价入社（股）；（2）农户以自己的土地承包经营权作价入社（股）；（3）引入政府（或社会）资金，组成农业合作社（或农业有限责任公司）。筹集的土地及资金由农业合作社或农业有限责任公司统一经营，农户可以选择在合作社（公司）工作，或自谋职业。农民的收入构成由过去单纯的种植收入变为“土地租金+红利+工资（或个体经营）”。第三、农民放弃土地经营权，以土地置换社会保障。成都的做法可归纳为六个字“两放弃，两保障”，即农民放弃耕地的承包权和宅基地的使用权，农民因此获得城镇居民社会保障和在城镇（如集中安置区）优价购得住宅保障。^[1]“两放弃，两保障”对于已经离乡在外打工的广大农民工来说，具有重大意义，这种模式很好地解决了一直以来农民对土地的完全依赖，从根本上解决了农民向城镇居民转变，农民的养老方式由土地向社会转变的问题。