西汉王朝的第一任宰相是萧何，这是一个跟随刘邦打天下的功臣，他最大的特长就是“镇国家、抚百姓、不绝粮道”，因此在开国功劳的评定中他始终位居第一。当时有人不服，说我们身先士卒，冒死拼杀去攻城略地，像曹参打仗曾身负七十多处伤，萧何从没上战场，就是耍嘴皮子议论议论，凭啥他的功劳最大？刘邦告诫大家说：你们只知其一不知其二，就像打猎，最重要的是指示猎物方向的猎人，而不是追咬猎物的猎狗。

战争胜负最重要的保障是稳固的后方与后勤，项羽军事能力上远远强过刘邦，可他背后却是韩信和彭越的不断袭扰，疲于奔命，本来江东是他很好的根据地，他却死也不肯依靠，有萧何这么一个人帮刘邦打理后勤，项羽失败就是必然的了。中国历史上评价政治人才有三个标准：将才、相才和经才。将才是指军事方面的才能，相才是治理国家、安抚百姓的政治才能，经才是研究儒家经典的学术才能。比如诸葛亮，既能治国安邦又能领兵打仗，就属于将相之才；王阳明，理学大师又有军事建树，就属于经术和将略的综合性人才。萧何就是典型的相才，无论是战乱还是和平时期，他都能把国家治理得井井有条。

秦国是中央集权郡县制的草创时期，君权与相权如何平衡，各管什么，也没有明确的规章条文。嬴政极其残暴，不会容忍权力被分享，李斯是法家思想的忠实执行者，他把自己死死定位在一个出谋划策者的位置上，而不是承担国家治理使命的人。西汉的政治体制是在秦朝的尸体上建立起来的，既有集权又有分封，五花八门什么招都用，中央集权的设计能抄袭就抄袭，只是废除了法律苛酷的成分，不知道怎么干就什么都不干，无为而治。

汉初的“无为而治”体现了两层含义：一是打着崇尚道家黄老之术的名义，实际上是在生产力大破坏之后急需与民休养生息，老百姓穷得连裤子都没了，已经完全失去了集中国家力量继续为统治者穷奢极欲服务的能力。刘邦刚当上皇帝找四匹一样的马都找不到，很多当官的只能坐牛车，可见当时社会的困窘程度。二是萧何、曹参等人虽有治理国家的才能，却不是李斯这样的政治改革家，他们没有思想，也没有成熟的政治理念，面对秦末纷纭复杂的社会现象也不知道政治制度该如何设计，反正就像个大管家一样，让老百姓先能活下去，不造反就万事大吉了。个人方面先图自保，凭着感觉小心翼翼地处理与皇帝的关系，有余力了再为国家百姓做点儿事，根本谈不上宰相与皇帝之间合理的权力分割与监督。

比如萧何，《史记·萧相国世家》记载：

为法令约束，立宗庙社稷宫室县邑，辄奏上，可，许以从事；即不及奏上，辄以便宜施行，上来以闻。

大意是：颁布法令约束百姓，建立宗庙社稷等国家的象征，兴修宫室和县城等，都向刘邦汇报，批准了就办，来不及上报的，就按当时的情况自行处理，汉王来了再报告给他。这就是刘邦与萧何的权力状况，从此可以看出两方面的情况，一方面宰相在国家的政治生活中起着举足轻重的作用，皇帝做的事都由宰相去颁布和具体落实。另一方面宰相的权力又非常有限，他是臣僚和下属，只有建议权，甚至经常会被皇帝猜疑。萧何曾经三次用计避免刘邦对他的疑心，第一次还是在战争时期，刘邦几次派人慰问萧何，萧何采纳鲍生的意见把自己的子弟都派上前线，才打消了刘邦的疑虑。第二次是刘邦平定陈豨谋反时，萧何帮助吕后设计杀了韩信，刘邦虽然表面表彰萧何，实际是害怕他也有二心，为此萧何用召平之言，不仅拒绝封赏，还把全部家财拿出来资助军队，又躲过了一劫。第三次萧何不得不故意强买强卖土地，用污损自己名誉的方法来换取刘邦不再怀疑他刻意笼络民心。然而他还是被刘邦下了狱，虽然最后得以释放，但宰相在皇帝面前除了战战兢兢以外，已经不可能有任何政治主张了，人格上不能独立，政治的独立更谈不上。

萧何虽不是什么推动历史进步的大政治家，但他的政治水平还是很高的，除了治国才能外，他不仅发现了韩信，还在弥留之际推荐了与己不睦的曹参接任相位。他按照刘邦和自己的性格来处理君权与相权，他的这些处理模式被和他有矛盾的曹参全部继承下来，终其一生不去改变，这就是历史上有名的“萧规曹随”。(www.daowen.com)

曹参虽然跟萧何一样都是沛县小吏出身，但却不是文官，他军功卓著，《史记·曹相国世家》中记载：曹参打下来两个诸侯国、一百二十二个县，俘获诸侯王二人、诸侯国丞相三人、将军六人，还有其他官吏若干。曹参政治上的“无为”与很多官员尸位素餐的“无能”是两个概念，这个“无为”有三层意思：首先，是约束官员扰民。中国的民间有一套自行运转的规则，纠纷大多私下商议或请家族中德高望重之人处理，不到万不得已一般不惊扰官府。因此，百姓日子不好过大多是赋税、徭役、兵役等过重，影响了百姓日常的生产与生活。其次，是尽可能保持政策的连续性，一个政府朝令夕改会使得百姓无所适从。萧何针对汉初凋敝的社会经济出台了一系列减轻人民负担的政策法规，秦与六国多年的战乱加上秦末大破坏，市场与民生都需要很长时间才能慢慢恢复正常。曹参受高人指点，这是他头脑清醒的一种主动行为，绝非被动无为。再次，回归质朴和诚实，他任用厚道人，减少浮夸与掩饰，宁可让人觉得自己整天醉醺醺不干事儿，而把实际的好处留给百姓。这是一种高品格的为官之道，无为体现了无私。

好在汉初皇帝不太管具体事，不多生事的态度也体现在与宰相的关系上，从萧何到曹参再到王陵、陈平、周勃、张苍、申屠嘉等，均是功臣出身，个人能力都很强，因此这个时期的宰相能在很多方面具有独立的行政权。作为文武百官之首，颁布法令、治理国家的日常事务基本都由宰相处置，这个时期是君权与相权相对平衡的时期，相权虽弱但对君权仍能保持一种相对的制约。诸侯国的存在也制约了赵高那样的权臣出现，靠蒙蔽皇上一人就可以一手遮天的局面无法产生。在宰相的带领下官员们参与国家事务的各项决策，这是政治体制比较清明的时期，因此也孕育了“文景之治”。汉武帝刘彻的出现打破了这种平衡，天平开始向君权倾斜。

刘彻像嬴政一样从小就充满了野心，他最大的兴趣就是满足权力与征服的欲望，汲黯曾当着他的面毫不客气地说：“陛下内多欲而外施仁义，奈何欲效唐、虞之治乎！”指出刘彻表面上仿效尧舜之治施行仁义，实际上是满足自己好大喜功的私欲。刘彻一生在两方面对中国历史产生了深远的影响，一是加强中央集权，对嬴政和李斯开创的郡县制进行了全面的完善，也可以说中国式的中央集权郡县制是在刘彻手里完成的；二是开拓疆土，刘彻派兵北击匈奴，东灭闽越，南下吞并南越国，还派使者从西北出使西域，从西南出使夜郎国和古滇国，在新疆驻兵屯田，等等。刘彻的性格张扬而蛮横，因此当他的宰相是件很头疼的事，他有才华，容易一意孤行，这注定了他的统治不可能延续汉初君权与相权的惯性。

汉初的宰相往往都当到去世，临终前皇帝还会征求宰相对选择接替者的意见，而刘彻刚当上皇帝，宰相任命就像走马灯一样。第一年卫绾，第二年窦婴，第三年许昌，破坏宰相终身制无疑加强了皇帝对宰相的支配权，这等于宣示宰相的权力来自皇权，皇帝随时可以免去宰相的职务。元朔五年，刘彻不再任命列侯等功臣之后做宰相，从公孙弘开始任命士人担任宰相，当了宰相再封侯。列侯无论自己还是家族都有相当的政治背景和影响力，也有自己的经济基础，普通士人不仅没有背景更没有生存的底气，除了卑从于皇权很难有其他选择。自此以后，宰相已经逐渐降格为执行皇帝旨意的幕僚长，很难发挥对皇权牵制和约束的作用。这还不够，刘彻为了进一步侵夺相权，强化皇权，他开始设立内朝来与外廷对抗。

尚书隶属于少府这个部门，与尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席等同在皇帝身边任事，合称六尚，其实就是个替皇帝管档案的文秘，因其在宫中主管收发文书以及保管皇家图籍，故称尚书。少府在秦代官制的设置中是九卿之一，掌管皇室需用的山海池泽之税。这本是一个地位很低的职位，刘彻却开始用它来做文章了。他任命了几个尚书，设置了尚书台这么一个官署，他还用宦官为中书谒者令，组成了一个皇宫内部的政治咨询机构，称为内朝，内朝的最高官员叫大司马，专属皇帝，宰相不得过问。这些官员的品级不高，又是宾客式的幕僚，这样的职位也带有临时性和权宜性的特点，因此，虽有职权但很容易为皇帝控制，他们只在皇帝身边，完全是专制皇权的附属物。刘彻把朝廷一分为二，他的目的何在？

内朝的特点有二：一是内朝的官员都是皇帝身边的近臣，脱离了正常官制的公卿系统，完全听命于他；二是这些人在皇帝授意下出纳诏命、掌参机要、奏闻朝事、参决政治，这些都是宰相的权力，而宰相却过问不了这些人，这无形中加强了皇权，皇帝可以避开宰相为首的整个公卿系统而为所欲为。刘彻消灭了诸侯，盐铁官营又抑制了民间豪强，内朝使得宰相权力被严重削弱，然而历史并没向他设计的方向前进，他死后立刻就有了权臣霍光的一手遮天。当中央集权和皇权强大到没有抗衡力量的时候，就会出现两种情况，一是像刘彻一样无人制约的权力带来错误决策的灾难；二是皇帝这只老虎一旦成为病猫，挡在他身前的猴子就会成为霸王。后来的王莽埋葬西汉王朝不能不说是刘彻自己掘的墓。