法律是对社会关系的一种规范和调整，以调节权利的配置和利益的分配。中国交通运输法律近年来取得了较大进展，但与快速发展变化的交通运输实践相比，综合交通法制化建设明显滞后。本章将对中国法制化现状进行评述，并提出综合交通法律制度建设的必要性和建设内容。

改革开放以来，我国交通运输的法制化建设取得了较大的进展，各种运输方式的单方式立法取得较大突破，对于推动中国交通运输的迅速发展提供了重要的制度保障，但与此同时，随着综合交通体系的形成和方式协调问题的凸现，在综合交通立法上还存在一定的不足。

目前，我国交通运输领域已出台的主要法律包括铁路法（1991年5月1日开始实施）、公路法（1998年1月1日开始实施，1999年第一次修正，2004年第二次修正）、港口法（2004年1月1日开始实施）、民用航空法（1996年3月1日开始实施）、海商法（1993年7月1日开始实施）、道路交通安全法（2004年5 月1日起施行），其中多数法律都含有关于综合交通或联运的相关条款。

表10．1　我国交通领域的主要法律

续表

除了这些国家交通运输大法外，国务院各部委还出台了大量的交通运输法规，其中一些法规含有关于综合交通或联运的相关内容，如《中国城市道路管理条例》、《城市公共汽电车客运管理办法》、《中华人民共和国航道管理条例》、交通部《集装箱汽车运输规则》、交通部《汽车货物运输规则》、交通部《水路货物运输规则》、铁道部《铁路集装箱运输规则》等。另外，我国各省市自治区也以管理条例、管理规定、管理办法等形式，在交通运输法规建设上做出了积极的贡献，部分地区涉及综合交通体系建设的交通运输法规见表10．2。

表10．2　我国部分地区与交通相关的主要法规

续表

目前各种分方式立法模式对于促进单方式交通运输的发展发挥了一定的促进作用，并且有些法律也同时考虑到了与其他方式之间的协调问题，然而，无论从整个综合交通法律体系的建设还是综合交通一体化的落实方面来看，都还存在较大差距。

（1）我国交通运输法律法规对综合交通体系建设的促进作用

1）部分国家法律法规强调了各种交通规划间的协调性。我国现行《铁路法》、《公路法》、《港口法》等，均从规划的角度上制定了有利于综合交通体系建设的相关条款，强调了应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制交通规划，强调了一种交通方式的发展规划必须与其他交通方式的发展规划相衔接、相协调。其中《公路法》还强调了公路发展规划与城市建设发展规划的关系，以及公路建设过程中与其他方式及其他部门间的相互关系，特别规定了建设过程中对其他设施造成破坏的修复责任和赔付原则；港口法也强调了港口建设规划要符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。《广东省高速公路管理条例》也明确规定，高速公路规划必须服从国家高速公路的总体规划，并依据本省经济和社会发展以及国防建设的需要进行编制，与其他有关行业发展规划相协调，与城市建设发展规划相结合。这类法律法规条款从宏观上制约了单个交通方式在规划上的随意性，加强了综合交通体系建设的整体观念。

2）部分法律法规强调了多式联运的协调关系。我国部分交通运输法律法规涉及了多式联运方面的相关条款。如我国现行的铁路法规定，铁路运输企业与公路、航空或水上运输企业相互间要依照国家有关规定实行国内旅客、货物联运。这些条款对于建立多方式的协调关系奠定了良好的基础。交通部修订的《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》涉及了水路与铁路、公路、航空、管道之间的货物联运、军事运输、邮件运输、危险货物运输、集装箱运输、滚装运输等方面的内容。这些条款为多式联运的发展提供了法律依据。

3）某些法律明确了建设、运营过程中的约束性条款。如我国现行《公路法》明文规定，公路建设若影响了其他设施的正常使用或对有关设施造成损坏的，需要事先征得有关部门的同意或进行经济制裁等。《道路交通安全法》规定，机动车载运超限物品行经铁路道口的，应当按照当地铁路部门指定的铁路道口、时间通过。这类约束性条款从法律法规的角度限制了从部门利益出发所产生的破坏综合交通建设的不良行为。

4）某些法律法规明确了各交通主管部门的责任。如《北京市城市道路管理办法》规定，市内工厂、港口、铁路站场、机场内部的专用道路、桥梁，由产权单位负责养护、维修和管理。《天津市城市道路管理条例》规定，道路与铁路平交道口的养护管理，钢轨之间和距钢轨两米范围内的铺面部分，由铁路产权单位负责；距钢轨两米以外的路面，由道路产权单位负责。铁路、道路产权单位应当相互配合，保证道口路面平顺。《广东省高速公路管理条例》规定，省交通主管部门是全省高速公路的主管部门，负责本条例的组织实施和监督检查，其设置的公路管理机构负责国道、国道主干线、省道的高速公路管理。非国道、国道主干线、省道的高速公路由所在地级以上市交通主管部门负责管理。连接高速公路的城市快速及高速道路，按国务院颁布的《城市道路管理条例》的规定管理。这类条款从法律角度规范了各交通主管部门的责任，从而避免了各部门由于责任划分不明所引起的不必要的冲突。

5）相关法规强调了城市交通的立体化和技术标准。如《中国城市道路管理条例》城市道路与铁路相交的道口建设应当符合国家有关技术规范，并根据需要逐步建设立体交通设施。县级以上城市人民政府应当有计划地按照城市道路技术规范改建、拓宽城市道路和公路的结合部，同时提出了资金补助来源和原则。《上海市城市道路桥梁管理条例》规定，城市道路与铁路相交，道口技术条件必须符合城市道路与铁路双方的技术标准；在需要的地方应当逐步建设立体交通设施，城市规划应当预留建设位置。《天津市城市道路管理条例》规定，城市道路发展与建设应当坚持超前建设、协调发展、先地下后地上的原则，城市道路与铁路相交，道口技术条件必须符合城市道路与铁路双方的技术标准；应当逐步建设立体交通设施；城市规划应当预留城市道路桥梁的建设位置。这类条款从法律法规角度促进了城市综合交通体系的建设，避免了由于标准不统一造成的衔接问题。

6）某些法律法规保障了城市公共交通的优先发展权。《城市公共汽车电车客运管理办法》强调优先发展城市公共交通的政策，对城市公共汽电车客运服务设施建设和投资等方面实施相应的扶持政策。北京、上海、天津、广州等城市的相关管理条例也强调了城市公共交通的优先发展权。如《广州市公共汽车电车客运管理条例》规定，市人民政府应当根据城市发展和环境保护的需要，制定公共汽车电车客运发展规划，合理安排公共汽车电车站场、线路、运力等。公共汽车电车客运发展规划纳入城市总体规划。根据公共汽车电车客运发展规划和城市道路交通规划，制定公共汽车电车客运服务设施建设计划，按照公共客运交通优先原则，科学合理地设置公共客运交通专用车道、港湾式停靠站等客运服务设施。公共汽车电车客运服务设施建设计划纳入广州市年度国民经济和社会发展计划。城市总体规划确定的公共汽车电车停车场、车站、保修场等客运服务设施用地，城市规划行政主管部门应当按照标准预留。这类法规对促进城市公共交通发展有着深远意义。

7）某些法律法规明确了综合交通设施建设费用的承担条款。《北京市城市道路管理办法》规定，新建城市道路与铁路、城市轨道交通线路相交或者新建铁路、城市轨道交通线路与城市道路相交的，应当建设立体交叉设施，费用由建设单位承担。现有平面交叉铁路道口，应当逐步改建为立体交叉。改建费用的承担由铁路部门和城市道路建设单位按照国家有关规定协商确定。《上海市城市道路桥梁管理条例》规定，公共汽车、电车、专线客运车以及其他固定线路的客运车辆的站点设置或者移位，应当征得市政工程管理部门和公安交通管理部门同意。加固城市道路的费用由设置单位承担。《广州市公共汽车电车客运管理条例》规定，新城区开发、旧城区改造和火车站、公路客运站、客运码头、地铁总站、航空港和大型的商业区、旅游景点、文化娱乐场所、体育场馆等工程项目在规划、建设时，必须同时规划、建设公共汽车或者电车站场设施，并与主体工程同时设计、施工和验收，其建设费用纳入工程总概算。这种条款从法律法规角度划分了相关费用的承担责任，从而避免了在交通设施建设费用上可能产生的纠纷。

（2）现行法律法规在促进综合交通体系形成方面存在的问题

1）我国交通运输法律法规框架系统性较差，缺乏一部统一性和权威性的法律。综观我国现行的交通运输法律法规，一方面，名目繁多、比较凌乱。由于没有明确的法律框架和完整的体系，法律法规之间的关系难以理顺。另一方面，在目前体制制约的条件下，分别立法、多头立法的现象比较严重。因为所有法律都属于部门法，相互之间没有制约权，所以如果在各种交通运输法律法规的执行过程中发生冲突，也没有一部统一性和权威性的交通运输法律能够进行仲裁，由此可见，我国亟待出台《综合交通促进法》以改变现有的交通运输法律法规的混沌状态。

2）现有法律法规中的规划条款缺少对综合交通体系发展规划的法律定位。我国的交通运输法律法规如《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》等，大多数制定于或修订于2000年以前，而我国的综合交通体系发展规划从“十五”时期才开始制定与实施，因此现行的交通运输法律法规有关规划方面的内容都没有涉及关于必须服从国家综合交通体系发展规划的约束性条款，使得国家综合交通体系发展规划的贯彻执行并不存在法律上的依据，这方面的问题以及将要出台的《综合交通促进法》所引起的类似问题都应纳入现行交通运输法律法规修订的议事日程。

3）涉及各部门、各方式相互协调的交通运输法律法规难以落在实处。现行交通运输法律法规虽然多数都涉及了综合交通问题，但有关的条文内容都是粗线条的，在具体执行中缺乏可操作性，因此在实际运作中这些相关条款均难以付诸实际行动。如许多法律法规都规定了自身的发展规划要与其他方式的发展规划相衔接、相协调，但怎样才算真正落实，缺乏具体的法律保障和约束性措施。客观地讲，这些部门法也很难制定出为协调各方关系的自我约束条款，从这点看，在我国现有管理体制制约条件下，出台《综合交通促进法》是十分必要的。

法律是对社会关系的一种规范和调整，用来调节权利的配置和利益的分配。在社会主义市场经济条件下，交通运输的市场化是未来发展的必然趋势，但由于其特殊的经济和技术特性，大量外部性的存在使得通过法律规范的制定来弥补市场机制配置资源的不足十分必要。促进综合交通运输发展是在对国内外交通运输发展环境和交通需求进行分析预测的基础上所提出的交通运输的重大方针政策，阐明了未来交通运输的发展走向，表明了政府的战略意图，在这种背景下更需要强化建设综合交通体系的法律手段。而从我国交通运输发展的现实来看，尽管与市场经济相适应的法律体系正在逐步建立和完善，但在交通领域法制化建设却仍然十分滞后。同时，从综合交通运输体系长期快速健康发展的战略、加强交通运输政策的约束能力以及促进行业管理的法制化出发，加强促进综合交通立法的研究，使综合交通体系的建设实现有法可依显得十分迫切而重要。

深化市场经济体制改革是国家整体战略之一，交通运输领域的市场化改革正是我国未来改革进一步推进的重点之一。而一个完善健全的市场经济必须以健全的法制为基础，所有的经济活动和行为一方面要遵循经济规律而运行，另一方面必须有赖于法律手段的维系和规范，交通运输市场也不例外。促进综合交通发展代表了国家对于整个交通运输发展的取向和行动纲领，而要保证政策发挥真正的指导意义，就必须有法律对其实施提供保障，才能充分体现政策的执行力，从而既弥补市场的局限性，又克服计划经济体制的弊端，达到正确引导交通运输市场主体行为的目的，并保证综合交通运输领域在放松管制后形成良好的市场秩序。交通运输领域在市场经济体制改革过程中，相应的立法保障尤其必要，通过法律保护市场主体的合法行为，惩治违法行为，促进综合交通运输体系中各种市场经济主体的健康发展、市场经济客体的健康运行。因此，制定《综合交通促进法》是深化交通运输市场化改革的必然选择和要求，将政府和市场两种制度在法律的规范作用下结合起来，以法律的形式保障综合交通体系的健全发展。加入WTO以后，交通运输与国际运输系统接轨也必然要求综合交通体系的建设与行业管理行为率先与国际接轨，走向法制化。在行业政策的制定与实施中应符合WTO的基本原则，这些基本原则对我国交通运输管理部门的行政行为产生了深远的影响。制定《综合交通促进法》不仅决定交通运输政策的内容是否与WTO的规则相一致，还决定中国交通运输系统能否与国际接轨，能否使中国经济最终融入世界经济的大潮中去。

在改革开放以前，交通运输政策的权威性在计划经济条件下主要来源于行政权威，政策主体与政策实施对象处于不平等地位而易受政策权威性的强制。经过20多年来的体制转轨，交通运输高度集中的计划经济体制逐渐被政企分开和放松管制所取代，市场机制取代国家计划发挥配置资源的基础性作用。在这种背景下，如何将国家的战略意图转化为现实，只有通过交通运输政策的立法途径，将国家政策的方针、原则、主要内容以及监督保障等用法律的形式固定下来，赋予其法律上的强制实施力和执行力，才能最终保证交通的法律权威性。同时，要发挥综合交通运输政策对政策对象的引导作用，必须得到政策对象对综合交通运输政策的认同和支持，要求综合交通运输政策能够满足各方面主体的利益需要，而交通运输政策的稳定性、连续性就是判断这种认可和回应程度的一个重要指标。就目前我国现有的交通运输规划与政策而言，经国务院审议通过，向社会公布后，由于没有赋予其法律地位和特定的法制效力，当规划或政策对象不遵照执行时，并没有相应的约束和救济机制。因而在发生偏离时，由于缺乏法律的规范，很容易发生权力的滥用与责任的忽视。因此，制定《综合交通促进法》有利于确保综合交通运输发展政策的稳定性、连续性，特别是在实施阶段，应按交通运输经济发展的内在规律办事，不能因行为主体的改变或制定者的想法、注意力的改变而改变。《综合交通促进法》是从制度上促进综合交通运输发展政策的稳定性、连续性的必由之路。

交通管理体制改革的主要内容在于政府职能的转变，以往政府直接行政干预的管理方式将越来越少，行政许可法的出台即反映了这一趋势。通过制定《综合交通促进法》来改变政府的管理模式，依法行政是交通管理体制改革的必然选择，同时也是我们依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要内容，促进综合交通运输的立法是交通管理系统依法行政的具体体现。一方面是交通管理部门转变自身职能的必然选择，西方发达国家几百年来的发展经验表明，只有明确规范政府职能，才能有效地发挥市场经济的活力。促进综合交通的发展是政府重点领域的专项发展目标，涉及中央各部委到地方的若干政府主体，由于各交通主管部门的现有权力、职责各不相同，此类行为更应在法律的规制下进行设计与实施。因此，首先要明确各交通管理部门的职责、权限，交通管理部门的法律地位、应有的行业管理权、可以采取的调控手段以及政策实施过程中应遵循的程序等，都应由法律加以明确，而不再是政府行政行为的约定俗成，这样既能使制定的政策名正言顺，又能确保主管部门作为法定的主体依法进行管理，避免权力的滥用。另一方面也是交通管理部门依法行政的必然选择。通过《综合交通促进法》的立法与实施，将使各级政府部门在贯彻综合交通运输发展政策，行使法律所赋予的权利和义务时有法可依，政策的实施、修改还是监督检查，也都将具有法律依据，使与政策事项规定有关的部门和地方各级政府的行政行为严格按照交通运输政策组织实施，并严格按照政策内容、法定程序对政策的实施情况进行监督检查。

由此可见，进行《综合交通促进法》的立法工作是使交通运输政策所体现的国家宏观战略得以实现的必然要求，也是依照《中华人民共和国宪法修正案》中“国家加强经济立法，完善宏观调控”的重要举措。因而，必须推动和鼓励《综合交通促进法》的研究，将建设综合交通体系的相应规划和政策的指导思想纳入我国法律体系调整的范畴，使综合交通运输体系的发展建立在法律依据的基础上，有力地保证综合交通运输的快速、健康发展。

综合交通运输是一个复杂的巨系统，既包括铁路、公路、航道、管道、港口、车站、机场等固定设施，也包括机车、车辆、汽车、船舶和飞机等流动设施，还包括一些管理、监控、信息系统等软件设施，只有协同发挥各软硬件系统、各运输方式的作用，才能够保证综合交通运输系统的有效运行。从我国目前综合交通运输系统的运行现状来看，由于长期以来一直延续各方式从中央到地方分部门管理的格局，各方式、各环节多相对孤立，在规划、建设、运营和管理上各自为政，从单方式的部门利益出发掠夺性地占用资源的现象也客观存在，严重损害了交通运输的整体效率。在交通基础设施高速增长的同时，许多矛盾日益凸现，高投资、高能耗、高排放、多占地、低效率的问题日益严峻，已成为未来交通运输实现可持续发展的重要障碍。这种现状要求我们必须运用科学发展观，对整个交通运输体系统筹考虑，首先要求使各个相关的行为主体必须在综合交通的框架下统一进行发展方案的制定和实施。而目前综合交通发展面临的首要问题就是缺乏可依据的法律制度以及配套的规范手段，难以给综合交通体系的建设创造一个稳定的制度环境，也就难以使综合交通发展落到实处。

在当前市场经济条件下，在我国各种运输方式仍处于不同部门的管理体制之下，在中央与地方分权的制度背景下，要想避免各运输方式、各级政府部门从自身利益最大化的原则出发各自为政，只有通过立法才能有效地保证协调发展模式的实现。消除或调节方式间以及方式内部的矛盾，为实现交通运输协调发展创造条件。因此有必要通过制定《综合交通促进法》，明确规定综合交通体系协调发展这一发展方针的法律地位，赋予其特定的法律效力，保证综合运输系统协调发展的实现。

交通运输的发展需要大量的资金、土地和能源的投入，目前我国交通投资已连续3年突破1万亿元，约占全部基本建设投资的20%。而未来随着国债逐渐淡出、中央地方税权改革以及地方政府进入还本付息阶段，交通领域必须进一步节约资金的使用，而资金的调节牵涉众多行为主体的利益，有必要通过立法进行约束。交通运输与土地利用之间的矛盾也开始凸现出来，在一些重要运输通道上土地资源浪费十分严重，目前交通系统一半以上占用较为平坦的耕地，在城市中，交通设施建设与城市土地利用之间的矛盾更为明显，土地后备资源严重不足，因此必须重新考虑不同的运输方式对土地资源的占用，发挥铁路、公路、民航各自优势，实现跨部门的统筹协调。在能源消耗上，随着我国机动车数量的飞速增加和民航运输业的迅速发展，燃料成本占交通运输成本的比重不断增加，并且与国际上日益严峻的能源形势和我国作为石油净进口国的能源现状不相适应，各种运输方式的发展速度和比例关系必须通过立法来进行调整。在环境影响方面，交通运输产生的尾气、噪音和生态破坏所带来的影响愈加显著，必须协调各方式的发展关系，探索一条与环境承载能力相适应的交通运输发展模式。

在这些约束因素的作用条件下，交通运输目前这种高投入、高能耗、高排放、高污染的粗放型发展模式将无法延续下去，未来的发展趋势必须走资源集约型、环境友好型的发展模式。而交通运输的集约化发展模式在当前市场经济条件下，在我国各种运输方式仍处于不同部门的管理体制之下，在中央与地方分权的制度背景下，要想避免各运输方式、各级政府部门从自身利益最大化的原则出发各自为政，只有通过立法才能有效地保证协调发展模式的实现。

自20世纪90年代以来，我国在交通运输领域已经进行了一系列的立法工作，从1990年《铁路法》正式颁布到2004年《港口法》和《道路交通安全法》的颁布实施，交通运输领域的法制建设已经取得一定的成就。目前交通运输本身的相关法律主要包括《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》和《道路交通安全法》等，除此以外还有大量国务院各部委所颁发的法规以及地方性法规及规章，如《城市道路管理条例》、《中华人民共和国航道管理条例》、《集装箱汽车运输规则》、《北京市城市道路管理办法》等。从目前这些法律法规的现状来看，多数是由各方式的主管部门起草，其内容主要从本方式的视角出发，缺乏对综合交通运输体系的整体考虑。因此，目前我国交通运输的法律体系缺乏综合性，尤其是对于这些法律之间的协调关系缺乏应有的考虑，在这一背景下《综合交通促进法》的设立对于交通运输法律体系的完整性也有着重要的意义。

综合交通运输法律体系是由从宪法关于综合交通的相关条款、基本法、普通法律、法规到部门规章条例等一系列相关的法律制度有机构成的，不仅需要进行新法的制定工作，同时还应对现有法律法规进行修订与完善。

一国的法律体系会体现出纵横交错的复杂构造。为了维持法律体系的内在统一，不但各法律部门、法律文件在横向上要相互衔接，而且各种法律渊源在纵向上要保持等级有序的协调关系。

纵向方面，从法的效力上看，一切法律渊源都具有法的形式效力，该效力本身并不存在差异；但是，不同渊源的法律规范却存在等级，即所谓法律位阶。法律位阶是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法律。

一项法律的法律位阶主要可参考立法主体的不同等级为基准，最高国家权力机关（全国人民代表大会三分之二以上多数代表）为调整社会生活中最重要的事项而制定的最具抽象性的法律规范（如宪法）位阶最高，较低层次的国家机关（全国人民代表大会二分之一以上多数、全国人大常委会、国务院）为高速调整社会生活的某一相对具体的领域而制定的较为具体的法律规范（依次为基本法律、普通法律和行政法规）则位阶较低，而具有创制权的最低层次的国家机关（如国务院的部委）就社会生活的某一狭小领域的事项制定的最为具体的法律规范（行政规章）位阶最低。

在中国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。在横向的结构上，中国的法律体系可划分为七个主要的法律部门：宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。其中，经济法是指调整国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的综合。而《综合交通促进法》是国家为促进交通产业的振兴和发展的法律文件，尽管它要涉及民商法、行政法、社会法、刑法等其他法律部门的内容，但就主要属性而言，它应当属于经济法法律部门。目前中国的交通运输市场经济虽然应以市场主体的自主、自治为前提，但为了维护社会的整体利益，保障交通运输市场的健康发展，迫切需要国家制定并运用《综合交通促进法》，对交通运输市场进行适度干预和宏观调控。

《综合交通促进法》是调整交通运输的管理者、经营者和使用者在开发和利用各种物质资源发展综合交通体系的全过程中所产生的社会经济关系的法律规范的总称。由于调整对象相当宽泛和复杂，需要有一个系统的法规群来进行综合调整和规范。根据中国社会主义建设的实际需要，交通运输立法的终极目标是应逐步建立起具有中国特色的综合交通运输法律体系。

这个体系包括几个层次：①《宪法》中有关资源保护与生产效率的规范。②调整综合交通发展的基本法律。③在交通运输的综合规划、生产建设过程中物质资源的综合利用、交通运输市场开放与运营这三个方面的各种单项法律。④综合交通体系的监督管理、技术指标等法规。⑤地方性综合交通发展法规。⑥国务院部门和地方政府制定的规章。总之，从法的效力等级上看，不同的法律规范的效力往往存在着强弱高低之分，即所谓法律位阶。在这些纵向的法律位阶序列中，低位阶的法律必须服从高位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法（宪法）。在中国，《综合交通促进法》的理想目标是定位于这个体系中的核心法，主要是对发展综合交通的基本问题作出综合性、全面性和一般性的规定，对国家调控综合交通的行为作出规范。对于其中众多社会经济关系的具体调整与实施性规范，则应分别由其他单项法、细则等作出专门规定。在《综合交通促进法》起草研究过程中，要考虑与其他配套法之间的联系与分工、层次与范围，以增强立法的系统性和执法的可操作性。

在这种综合交通运输的法律体系中，《综合交通促进法》是核心，该法的设立必然涉及与其他既有相关法律关系的处理问题，因此必须要考虑《综合交通促进法》的法律位阶以及立法工作的可行性问题。

（1）《综合交通促进法》可供选择的立法模式

按照中国法律的效力等级结构，考虑综合交通法的立法目标和其调整的社会关系性质，其立法模式可有四种选择：①制定一部统一各种运输方式，归总性的综合交通基本法律；②制定一部有关促进综合交通体系发展的普通法律；③由国务院制定一部有关促进综合交通发展的行政法规；④由国家发展和改革委员会制定一部有关促进综合交通发展的部门规章。

其中，第二种模式只能在中国已制定的《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等单行法律的基础上，进行局部的、浅层次的修补和协调工作，中国交通运输宏观调控方面存在的深层次问题无法得到根本性的解决；第三种模式和第四种模式则因立法机关法律地位相对较低，其制定的法律文件的效力层次也较低，其立法的效果甚至要低于第二种模式。从《综合交通促进法》的立法价值讲，第一种模式应作为综合交通立法的一个理想目标，即通过全国人民代表大会制定一部规范综合交通体系的规划、建设和运营的基本法律。

（2）《综合交通促进法》定位于基本法律的原因

1）调整范围广泛。综合交通发展涉及多种内容，如结构优化、网络整合、完善枢纽和区域协调等，因而《综合交通促进法》调整的范围包括该领域各个方面的社会关系，具有调整对象层级多、数量大、情况多样等特点，是交通运输领域的基本法律。所以，应该采用第一种模式，制定在全国范围内实施的、具有广泛适用性和普遍权威的统一规范。

2）涉及主体类型多。《综合交通促进法》涉及的主体具有多样性，不仅包括各级各类交通行业监管机构，同时还包括土地、能源、国防、水利、国有资产等各级各类与交通运输相关的部门，因而采用基本法律的形式可提高立法的权威性，防止各类主体各行其是、各行其令，维护交通运输法制的有效实施。

3）交通运输法制的统一。从已制定的相关法律规范来看，《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》、《道路交通安全法》等均采用法律的形式，因而《综合交通促进法》的效力层次不应低于法律，这就否决了第三种模式和第四种模式。即使采用第二种模式，在处理与交通运输相关的铁路、公路、水运、港口、民航等相关法律的关系时，有可能使《综合交通促进法》被其他单行法律所架空而形同虚设，因而采用基本法律的形式是较为妥善的办法。

4）立法价值的实现。为了提高综合交通体系的运行效率，实现交通运输与能源、环境的协调统一，体现和谐社会的立法价值，制定《综合交通促进法》是最佳的选择。无论是从法律规范的层级，还是从彰显国家对综合交通发展的重视的角度，无论是从协调各方式发展，还是从改善社会福利方面来看，第三、第四种模式均不足以实现上述立法价值。

由于我国实行“成熟一个、制定一个”的立法策略，交通领域这些单行法律先于综合交通促进法而制定，它们对调整和促进中国交通运输产业的发展曾起到积极的作用，但随着改革开放、经济发展和交通事业的腾飞，它们相互之间相互冲突、矛盾的现象日益突出，由全国人大制定一部具有基本法律性质的综合交通促进法，有助于推进交通法制建设，推动交通经济乃至国民经济的健康发展。《综合交通促进法》应作为交通运输领域的基本法律，其效力层次应高于《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》等单行法律。

（3）《综合交通促进法》作为基本法的可行性

中国《立法法》第七条第二款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”很显然《综合交通促进法》不属于刑事、民事、国家机构的基本法律，但对其中的“其他的基本法律”的准确把握和解释，就成为直接地决定着《综合交通促进法》能否被制定基本法律之关键。从全国人民代表大会的立法实践看，迄今关于基本法律的称谓有以下做法：

1）直接称为国家的“基本法律”，如《民法通则》、《香港特区基本法》、《澳门特区特别法》、《民事诉讼法》、《刑法》等。

2）定性为某个领域的“基本法律”，如《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《教育法》、《国防法》、《合同法》等。

3）虽称为“基本法律”，但不具体指明是国家的或者是某一领域的，如《民族区域自治法》、《村民委员会组织法》、《行政诉讼法》等。

4）定性为“重要的法律”，如《婚姻法》、《国籍法》、《兵役法》、《立法法》等。

5）不对某一法律定性，如在《全国人大议事规则》、《代表法》、《工会法》、《妇女权益保护法》、《预算法》、《行政处罚法》等法律的制定过程中，有关方面在作说明或报告时，都没有予以定性。

从《综合交通促进法》的性质看，它不应该属于上述1）国家的“基本法律”；至于2）、3）、4）、5）与《综合交通促进法》的情形都不相冲突。如果采用2）的做法，可将《综合交通促进法》定位于交通运输领域的基本法律；如果采用3）的做法，可称《综合交通促进法》为“基本法律”即可，而不具体说明它是哪个领域的基本法律；如果采用4）、5）的做法，对《综合交通促进法》称为“重要的法律”或者不予定性，这可回避其是否为基本法律的争论。总之，对于《综合交通促进法》的制定工作而言，最理想的选择是2）和3），而比较现实的做法则是4）和5），而不管采用上述哪种具体做法，是否具体指称为“基本法律”，但因制定机构的相关法律地位较高，都获得了“基本法律”之实。

（4）《综合交通促进法》立法模式选择的综合评价

由上述分析可以看出，根据中国的国情和现有法律体系架构，《综合交通促进法》定位为基本法律是根本解决中国综合交通发展问题的有效途径，其效力层次低于宪法而高于《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》等普通法律。而从中国的立法实际来看，将《综合交通促进法》定位为一部基本法律，也意味着立法工作将面临程序复杂、出台时间长等艰巨挑战。而如果采取普通法律的立法模式，立法工作将简单得多，也能够较快得到颁布实施，但在既有诸多同位阶各方式单行法律的现实条件下，《综合交通促进法》能否发挥应有的资源整合作用，将会面临很多的法律协调障碍。两种立法模式的优缺点总结如表10．3所示。

表10．3　《综合交通促进法》两种立法模式的优缺点比较

从综合交通法律体系的建构来看，制定一部《综合交通促进法》的基本法律是十分必要的，但从中国交通运输领域现实和立法现状来看，立法工作和程序将面临较多障碍，因而作为普通法律的《综合交通促进法》的立法模式选择将更加符合立法工作的实际，具体定位可以归结为图10．1。

图10．1　《综合交通促进法》的立法模式选择

《综合交通促进法》是我国在交通运输立法上的一次重要创新，也决定了在立法前期工作中，需要进行大量的论证。该法的内容设计一方面必须有充分的依据和条件，另一方面在法律指导思想、法律属性方面也必须明确，进而才能设计相应的法律内容。

法律是经过法定程序把政策条文化、具体化，国家关于推进综合交通发展的相关政策为《综合交通促进法》的立法提供了充分的依据和条件。

（1）现有法律的相关规定

我国《宪法》第十五条第二款关于国家加强经济立法，完善宏观调控的精神；《国家宏观调控》第9条关于保护和合理利用自然资源有了原则规定；第10条关于合理地利用土地资源进行了原则规定；第14条关于提高生产率和经济效益以及厉行节约，反对浪费作出了原则性规定；《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等法律中，关于发展综合交通体系也有相应的规定。

（2）国家促进综合交通发展的方针政策和行政规章

国家发展和改革委员会《我国“十一五”综合交通体系发展重点专项规划》、国家发展和改革委员会《中国交通运输发展战略（2002～2020）》、国务院《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〈2005〉39号）等文件，对促进环境友好型、资源集约型综合交通体系发展的一系列经济政策、技术政策和管理措施作了明确的规定。(www.daowen.com)

（3）综合交通体系建设全面开展的现实基础

各地区各部门在综合交通发展实践中取得的基本经验，可供立法时将其中带规律性的部分提炼上升为适用的法律规范；目前由国家发展和改革委员会行使综合交通发展战略规划、体制改革的指导职能，所形成的综合交通管理体制、管理制度和管理干部队伍，将是实施法律的重要力量和组织保证。

（4）《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（简称《建议》）和全国人大十届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《纲要》）中，把转变经济增长方式，与人口、资源、环境相协调提到了重要位置。《建议》中第四条指出了要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道的原则；第十四条明确提出“交通运输，要合理布局，做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势，形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系”。《纲要》根据《建议》中提出的原则意见，对全面落实科学发展观作了全面规划。《建议》和《纲要》中的有关规定，是立法的指导性原则和重要依据。

中华人民共和国成立后先后制定了一系列交通运输大法，主要包括《铁路法》、《公路法》、《港口法》、《民用航空法》、《海商法》等。另外，国家和一些地方政府也对交通运输进行了相关的法律法规建设。这些法律法规在满足我国社会经济发展对交通运输的需求、促进交通运输业持续发展、有效维护交通运输市场秩序、约束交通运输企业行为等方面起到了重要作用。但总体上看，这些法律与综合交通体系建设的关联度不高，尚未形成对交通运输系统协调发展的约束力。因此，有必要制定《综合交通促进法》，在一个更高的、更突出行业间衔接和地区间协调的法律平台上，进一步挖掘我国交通运输业的发展潜力和整体效率。

（1）立法的指导思想

1）立法要从综合交通体系与国民经济的宏观发展相结合的角度，进行法的总体结构和规范内容的构思。要从国家总体交通运输需求状况及其综合交通运输体系建设全过程到具体交通资源的优化利用，在计划和政策上强化综合交通体系规划和建设的宏观调控，对企业的运营经营活动则应积极放松管制，推动统一市场的形成。

2）立法既要考虑综合交通体系法律规范决策的先导预见性和原则指导性，又应考虑政策措施的经济合理性和现时可行性；要从我国的社会经济发展战略目标以及资源利用、环境保护状况和经济技术条件出发，既要面向未来，又应立足现实，切合目前综合交通发展工作的客观实际。

3）立法要遵循综合交通体系发展的自然规律和经济技术规律，要充分考虑其实施的社会、经济、技术保障条件。

4）拟制定的《综合交通促进法》是综合交通发展的基本法律，是提出的各种单项综合交通配套法规的立法依据和指导原则，是提出人们发展综合交通体系的基本行为规范。因此，应对综合交通体系的基本问题作出综合概括性和政策原则性的规定，而较具体的实施性规范则应分别由各有关的配套法规作出专门的规定。

（2）立法的基本原则

《综合交通促进法》的原则是国家关于综合交通发展工作方针政策的集中体现，是用法律形式规范人们发展综合交通体系的基本指导思想和基本行为准则，并贯穿于综合交通体系的法律体系及其立法、执法和司法的全过程中。通过立法形式确定的基本原则主要有：

1）坚持将综合交通纳入国民经济和社会发展规划的原则。

2）坚持综合交通规划、建设、运营全过程调整的原则。

3）坚持综合交通系统一体化的原则。

4）坚持经济激励的原则。

5）坚持经济效益、环境效益、社会效益相统一的原则。

6）强化国家管理与社会监督相结合的原则。

7）坚持对国土等重要资源实行统筹使用的原则。

如前所述，《综合交通促进法》在我国的法律体系中，纵向上处于基本法律的层级，横向上处于经济法的分类范畴，在这样一个基本定位的基础上，结合《综合交通促进法》的立法指导思想，就可以进一步明确《综合交通促进法》的属性特征以及在调整方法上的特点。这种属性特征决定了《综合交通促进法》的一些核心特征，包括调整的主体、调整的目的、调整的层级以及调整的方式。经济法律关系按照内容可分为宏观经济管理法律关系和市场管理法律关系。

宏观经济管理法律关系是依据宏观经济管理法而产生的具有国家宏观调节和控制内容的权利义务关系。它又可以分为计划法律关系、财政法律关系、金融调控法律关系、产业政策法律关系、物价法律关系等。宏观经济管理法律关系的确立和运行具有宏观性、指导性和政策性。市场管理法律关系是依市场管理法而产生的直接对市场进行监督管理的权利义务关系。它又可以分为反不正当竞争法律关系、反垄断法律关系、其他市场管理法律关系。市场管理法律关系的建立和运行具有微观性、直接监管性和严格法定性。

由此可见，《综合交通促进法》作为一种产业政策性、公共目的性很强的法律，应从属于宏观经济管理法的范畴。

（1）《综合交通促进法》属于经济法中的宏观经济管理法

首先，宏观经济管理法是一种确认和规范政府干预的法律。宏观经济管理是社会整体经济管理，因而只有作为整个社会总代表的政府才能胜任，所以，宏观经济管理主要是通过政府经济管理来进行的，宏观经济管理实质上就是政府经济管理即政府干预，宏观经济管理法就是政府干预法。宏观经济管理法必须依法树立和维护政府干预宏观经济的权威。要保证政府干预从正面促进经济发展，防止政府干预从反面阻碍经济发展，政府干预必须依法进行，在依法树立和维护政府干预宏观经济的权威的同时，还要依法约束限制政府干预宏观经济的权力，宏观经济管理法就是政府干预宏观经济必须遵循的法律，它以规定政府干预宏观经济的权限、范围、程序、措施及责任为核心，目的是为政府干预经济立章建制，实现政府干预宏观经济法治化。

其次，宏观经济管理法是体现社会公共利益的法律。宏观经济管理法追求的不是私法意义上的私人利益，因为那种私人利益本质上是一种特殊性的、利己性的私人利益，归根结底是极少数市场优胜者的利益；宏观经济管理法追求的也不是政府利益，它追求的是社会公共利益，这种利益是普遍性的、终极性的、全局性的、公共性的利益，社会公共利益本质上是社会成员普遍享有的。

再次，宏观经济管理法是一种中介性法律。宏观经济管理是全局性的，宏观经济管理法要调整这种全局性的社会关系，必须比一般的法律更抽象、更一般，只有这样才能涵盖整个经济全局并具有普适性，如果规定得太具体、太详尽，就无法涵盖整个宏观经济全局，也没有普遍性，而且会导致因小失大、顾此失彼、头痛医头、脚痛医脚，不可能进行宏观经济管理。宏观经济管理往往是指向未来的，具有超前性，但未来的宏观经济形势是变幻莫测的。宏观经济管理法要调整这种变幻莫测的社会关系，也必须比一般的法律更抽象、更一般，只有这样才会更灵活、更机动，才能因应未来，相机管理。

最后，宏观经济管理法是一种政策性法律。宏观经济管理深受宏观经济管理政策的影响，是一项政策性很强的工作，在很大程度上可以说，宏观经济政策是宏观经济管理的灵魂，不了解、无视、拒斥宏观经济管理政策就不可能进行宏观经济管理。宏观经济管理政策是宏观经济管理法的指南，对宏观经济管理法的制定、执行具有重要的指导作用和参考价值。宏观经济管理政策是准宏观经济管理法，可为宏观经济管理法进行有效尝试、积累经验，弥补宏观经济管理法的不足和空白。宏观经济管理法是宏观经济管理政策的法律化，为贯彻落实宏观经济管理政策提供了一套法律程式，有利于依法贯彻宏观经济管理政策。

（2）《综合交通促进法》的调整方法

《综合交通促进法》作为宏观经济管理法，其调整方法可从以下几个方面加以考虑：一是采用社会整体调整方法。宏观经济管理法贯彻社会整体要求原则，其调整方法是协调平衡，即总量协调和结构平衡，其中总量协调主要是通过协调社会总供求来实现的，结构平衡主要是通过平衡供求结构、产业结构来实现的。宏观经济管理法本质是一种采用社会整体调整方法的法，它体现社会整体调节机制，更鲜明地在整体结合上运用指导性、鼓励性和抑制性的调整方法。二是采用自觉调整方法。市场调节是一种自发调节、偶发调节、事后调节，它在微观调节上功效明显，但在宏观经济管理上力不从心，因为自发调节无法克服宏观经济的盲目性，偶发调节无法实现人们的经常目标，事后调节导致极大的浪费。作为克服市场调节缺陷的宏观经济管理是一种自觉调整、常规调整、事后调整，即根据对经济规律的正确认识，对经济趋势的科学预测，先行确立目标，主动采取措施，自觉进行调整。三是采用统制方法。宏观经济管理法是国家对确定了某种方向所施加的权力干预。统制方法是为国民经济规定方向，确立目标，制定方针，具体说来，就是掌舵而不划船，告知目标但不指手画脚，制定方针却不苛细小，这种方法的核心是自愿与强制、自由与秩序、自治与他治的统一，目的在于实行强制但尊重自愿，强调秩序但不失自由，允许他治但不拒自治。四是采用间接调整的方法。宏观经济管理法规定的不是微观主体的具体权利义务，而是宏观领域中关于宏观经济管理的权利义务，这种权利义务更为抽象，与有关主体的关系更为间接，这种权利义务要通过若干环节最终化解归属到有关主体，是一种更为抽象、更为间接的调整方法。

本章所构想的《综合交通促进法》是从综合交通体系整体的角度来设计，贯穿综合交通运输规划、建设、运营的全过程，突出方式优化、网络整合、改善枢纽和区域协调四个主题，通过规划程序、设计规范、运营标准、经济激励、监督机制和法律责任六个手段，旨在打破行政局限，实现各种运输方式的统筹协作，具体包括如下十个方面。

（1）科学制定并切实执行综合交通体系发展规划和计划，保证综合交通体系有计划地持续稳定协调发展

要从立法上规定综合交通体系规划管理体制、指标体系和工作程序，并纳入衡量交通运输发展水平的指标体系，进行综合平衡与管理，以提高其计划性和法律约束力。

（2）建立健全综合交通协调与监督管理制度，建立正常的综合交通体系规划和建设工作程序

根据综合交通运输的特点和有关规定，应当从立法上明确应建立健全的综合交通协调和监督管理制度。

（3）确定综合交通体系建设的工作方针，规定在交通运输发展规划中必须做到综合交通体系的一体化

这是在交通运输事业上贯彻积极主动提高交通运输运行效率、节约利用和合理利用资源、控制资源流失浪费和破坏的根本性战略措施，是本质意义上的综合交通体系一体化。要在法律中明确规定，在进行区域经济建设时，必须对区域交通运输需求进行综合科学调查、普查、勘察，进行综合评价和综合规划，实行综合开发建设，形成区域综合开发建设和综合运营的综合企业群体，构成专业协作综合运营体系，从而谋取最高层次的运营效率。

（4）确立综合交通体系的建设流程和施工规范，明确规定方式之间的衔接技术标准，促进资源合理利用

应明确建设环节中的施工规范，在网络的建设过程中优化运输线路，缩短运输历程，形成高效的综合运输网络，使各方式统筹考虑，鼓励协作，避免方式间的恶性竞争。在枢纽的建设过程中保证各种运输方式之间、城市间与城市内交通线路间的紧密衔接，制定和明确方式间、方式内衔接的技术标准，实现枢纽间和枢纽内各环节能力的协调，保证运输畅通，最终实现各种运输方式的协调和优化。

（5）明确统一的综合交通运输运营标准及规则

应加大交通运输市场的开放力度，打破行政垄断，放松管制，加强沟通，推进统一的交通运输市场的形成。设立专项研究基金，鼓励多式联运技术标准以及运营规则的研究，研究制定多式联运的法律法规，建立一套完整的全国统一的建设运营标准。

（6）明确规定综合交通的发展必须依靠科学技术，用科学技术进步来推动综合交通体系向智能化发展

现代化综合交通体系的建立是以信息化、智能化为前提的，为了充分发挥交通运输资源的物质功能潜力，做到物尽其用，就要求突破现时以一般常规生产技术条件为目标的综合利用科学技术的探索研究、开发及其成果的推广应用，以扩大和加深综合交通一体化的范围和程度，提高其综合效率。

（7）建立综合交通运输发展基金

广辟基金筹集渠道，为促进综合交通发展提供必要的财力保证，应当从立法上规定基金的筹集方式、渠道、使用范围和管理办法，充分发挥其在促进综合交通发展中的作用。

（8）实行综合交通体系发展的优惠经济政策

在税收、信贷、价格等政策方面实行鼓励与倾斜，建立综合交通发展的奖励制度，激励部门、机构和企业进行方式的整合。

（9）建立和完善综合交通体系的管理体制，强化综合交通体系的管理

各级人民政府要设置相应的综合交通体系管理机构，配置适当数量和相应业务水平的管理人员，明确其法律地位、权限和责任及其上下级之间、平行单位之间的关系，以及相互联系协作配合的工作制度，构成统一管理、分工负责、协调配合的综合交通发展工作体系。

（10）建立健全发展综合交通体系的法律责任制，保证《综合交通促进法》及其对策措施的有效实施

凡是违反综合交通法律规范，不履行法律规定的责任和义务，实施法律禁止的行为，或者滥用权利去牟取非法物质经济利益，侵犯他人合法权益，严重浪费、破坏国家资源者，都应依法追究法律责任。法律应当明确规定综合交通违法犯罪行为的事项、应承担的法律责任形式、制裁措施及其执法的机关、程序和制度，建立和维护综合交通法制秩序。

综合交通体系能否形成和发展，在很大程度上取决于综合交通体系的法制建设。综合交通体系涉及结构优化、网络整合、完善枢纽、区域协调等诸多法律问题。总的看来，目前中国在综合交通体系方面的法律法规不够健全，还不能适应综合交通发展的需要。逐步建立和完善综合交通的法律体系，既要对现有法律条文进行适当的修改完善，又要制定新的法律。鉴于世界在综合交通运输领域发展及立法的经验和中国综合交通发展及立法的现状，建议中国在《综合交通促进法》的立法组织工作上采取以下对策。

（1）高度重视综合交通的立法工作

当前世界的各个国家、地区为了适应交通运输需求的革新和现代物流与供应链的发展要求，纷纷采取各种强有力的立法措施，努力促进综合交通的发展，以提高整个国民经济体系的竞争力。而中国作为世界经济的重要组成部分，同时面临着人口众多、资源分布不均、制造业规模庞大和能源环境问题日益严峻的现实国情，综合交通体系的建设在中国经济发展中的作用尤为重要。因此，应积极扩大宣传和引导，推动政府对综合交通立法工作的重视程度，充分认识《综合交通促进法》立法对于交通运输发展所具有的重要意义，进一步加强对综合交通发展的宏观规划和指导，努力为综合交通体系的发展提供良好的法律法规环境，推动相关部门尽快制定和出台既符合我国国情，又满足交通运输发展需要的，以《综合交通促进法》为核心的法律体系，以促进综合交通体系在我国的形成和发展。

（2）组织权威高效的立法机构

综合交通立法工作有两个特点：一是其涉及的利益广泛，牵扯到各个部门、行业以及各种当事人的利益。二是其中的技术性较强，因此，需要由国家立法机关组织相关专家共同参与、相互配合，既要照顾社会各方面的利益需求，又要考虑到综合交通体系的技术性特点。具体而言，应改变以往由立法机关授权某一个行政部门组织立法的状况，立法机构应在体现《综合交通促进法》技术性特点的前提下，尽量反映各个方面的利益与要求，以便充分地顺应交通运输发展的规律，使之真正成为综合交通发展的促进法。

（3）把综合交通立法纳入整个法制体系建设

综合交通立法是整个国家法制体系建设的重要组成部分，国家法制体系的建设必须考虑综合交通立法问题。随着我国客货运输需求的迅猛以及对快速、准时、舒适等方面要求的日益增加，国民经济的各种活动都无不涉及综合交通系统的高效率运行。在这种情况下，传统的法律法规需要根据综合交通的需要进行修改，同时也需要制定适应综合交通的新的法律法规，以规范综合交通市场，促进综合交通的发展。国家的法制体系是一个统一的整体，只有把综合交通立法纳入整个国家的法制体系建设，才能形成完整的国家法制体系。

（4）高度重视与相关法律法规的协调

交通运输活动涉及五种运输方式的共同运转和多个环节之间的紧密协作，同时与国家的土地、能源、环境及国防等相关政策法规相互协调。《综合交通促进法》的立法工作不仅涉及交通运输系统内部的各个方式、环节，也涉及国家在土地、能源和环境等方面的整体规划和战略的协调。而目前我国从事客货运输业务的运输方式包括铁路、公路、民航、水运四种，水运包括海运和内陆船舶运输。在运输法制建设方面，基本上可以概括为：各自为政，自成体系，独立封闭。在国家层面上，不同的运输方式有不同的运输法律，民航有《民航法》，铁路有《铁路法》，公路有《公路法》，水运有《海商法》和《港口法》。不同的法律下面还有相应的运输法规和规章。形成了以五部法律为基础四种运输方式下的相对独立的法规体系。在这四种运输方式中，铁路、公路与水路主要是国内运输，民航涉外的因素要多一些，海上运输则主要是涉外运输。因此，在法律规范方面，铁路、公路、水运主要是国内立法，而民航和海商则偏重于涉外立法，要考虑国际通行的规则。由此可见，《综合交通促进法》与既有法律之间的协调难度是比较大的，不仅要重视国内法律体系的协调，而且要重视与国际交通运输相关立法的兼容和统一。在这一过程中重点是管理体制的改革，通过《综合交通促进法》的制定将单一的、各自为政的运输管理体制转变为整体的、全国性运输网的管理体制。

（5）全面清理阻碍综合交通发展的现行法规

既有的交通运输法律法规大都是在单方式发展的前提下制定的，有些已经成为综合交通发展的羁绊，清除这些法律障碍，使综合交通系统更加顺畅地进行，同样是综合交通立法不可缺少的部分。对以往法律法规中关于综合交通相关规定的修改和废止是十分必要的。因为传统的法律法规中对于综合交通的规定大多已不适用，有的甚至发生法律适用上的冲突，所以，修改和废止旧法律已刻不容缓。具体来讲，当前的综合交通立法工作应体现在“破”与“立”两个方面。既要按照综合交通活动的特点，制定与之相适应的法律制度，又要消除原有的法律体系中不适应综合交通运行的规范。具体来讲，在我国目前与综合交通相关的《公路法》、《铁路法》、《港口法》、《海商法》和《民航法》等法律中，可以适当增加对各自为政、行政垄断的处罚条款；增加对多式联运和无缝衔接的促进性条款；在衔接标准、协调机制、市场进入以及管理权责等相关方面，可以适当加以明确、补充和完善。

（6）加强法律与技术手段的结合

综合交通体系是一个由多重技术经济特征、多样化组织形态的经济活动所组成的复杂系统，这样一个系统的高效运作必须要有技术手段的支撑才能实现。技术与法律的结合有利于保证法律的可操作性和针对性，以弥补法律的不足。而法律的制定也将有利于对促进综合交通发展的技术手段予以肯定、鼓励和补充。因为法律规定必须要与技术经济特征进行一定深度的结合，这样才能保证法律的可操作性和针对性。但同时必须认识到，二者的结合也是《综合交通促进法》立法工作中的一个难点，由于人们对于综合交通网络的复杂性和多样性的主观认识还处于不断探索的阶段，这种主观认识的有限性直接对一些法律术语的明确性、固定性和稳定性造成了冲击，产生了如何使一些法律术语适应一种动态性、复杂性更强的范畴的问题，比如无缝衔接、普遍服务等的定义中都免不了要涉及技术成分。在这样的情况下，就要求这些技术术语不仅要规范，还要与法律术语之间保留良好的接口，实现平滑的连接。

（7）综合交通立法要适合中国的国情

由于《综合交通促进法》是调整中国交通运输活动法律，所以其大前提必须是要符合中国国情。而中国现阶段工业化尚未实现：交通运输基础设施的发展，无论是线路长度、网络等级还是网络覆盖率，都与发达国家存在较大差距；中国交通运输业在资本投放、经营模式、经营理念、技术创新等方面都有很多的问题没有解决；区域和城乡之间发展程度参差不齐，通道运输能力不足，农村公路道路等级低、路况差，大部分为沙石路面，严重制约农村经济发展等诸多问题。这些实际情况都制约着综合交通的发展，在立法时也都应该考虑到其中，否则不利于健全法律制度。此外，要建设我国统一开放的综合交通运输市场，还要有自己的原则与立场，推出适合我国国情的总体方案。发展综合交通也要注重国家安全与能源安全，以保证国家利益。