交通运输业作为与民众生命财产息息相关的服务行业，具有点多、线长、面广等行业特性，因此，相比其他行业，交通运输的运营服务过程中也就蕴涵了更多一些的不确定、不安全因素，安全也因此成为交通运输业追求的永恒主题和最大效益。随着经济的迅猛发展和社会的不断进步，无论是利用公共交通方式还是私家车等自主交通方式，人们的出行范围在加大，方式多样，频次增加，随之而来的是对交通运输安全管理的难度越来越大，交通事故在中国各类安全事故中无论就发生起数还是损失程度都占最大比例，对交通运输业的安全规制也就日益成为人们关注的问题。

安全规制作为社会性规制的一项重要内容，在日本学者植草益（1992）对社会性规制所作的定义中就给予特别的关注。植草益认为，社会性规制就是以保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止限制特定行为的规制。无独有偶，史普博（Spulber，1999）在他的《管制与市场》一书中也指出，经济学家和政策制定者称产品质量、工作场所安全和环境规制的复合物为“社会的”或“新潮的”规制，并经常把它视为一个独立的系统。

从以上两个普及度很广、认可度很高的社会性规制的定义中都可以看到，安全规制在其中占据着十分重要的地位，可以说与社会性规制中的其他主要规制内容如环境规制和质量规制相比，安全问题的影响更直接而迅速，安全规制的效应也更易于考察。

安全规制（Safety Regulation）是政府对直接或间接影响到公民的生命财产安全和身体健康的社会经济活动进行的规制管理行为。

（1）国外安全规制的一般内涵

安全规制概念的涵盖范围相当广泛，从广义上来讲，所有和安全相关的活动都可以纳入安全规制的范畴，国外的安全规制普遍存在于食品和药品、环境、作业场所安全与健康、道路、汽车、核电厂等领域。狭义的安全规制，其对象仅仅包括关系到生命安全的经济活动，而关系到健康的产品质量和环境则作为社会性规制的其他组成部分被单独提出。比如在美国，通常把社会性规制局限于健康、安全和环境保护这三个方面，因此，也把社会性规制称为HSE （Health，Safety and Environmental Regulation）规制。

（2）安全规制含义在中国的演变

中国对安全规制的认识是从“安全生产”一词开始的，“安全生产”可以概括为在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故，而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行。

“安全生产”一词中所讲的“生产”，是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业经营活动。因此，安全生产涉及经济的方方面面，涵盖了煤矿、非煤矿山、交通运输、消防火灾、危险化学品、烟花爆竹等易于造成直接人身伤害的行业。但是“安全生产”一词并不是国际上的通用术语。“安全生产”一词自1952年在中国第二次全国劳动保护工作会议上提出以来，一直延续使用至今。在“安全生产”这一概念创立之初，“安全生产”旨在强调生产过程中人与物的安全，甚至更偏向于物的安全，注重安全生产是为了生产的顺利进行。而在国际上，与安全生产一词相近的概念是“职业安全卫生”（Occupational Safety and Health，OSH），“职业安全卫生”是西方国家的通用术语，该概念缘起于职业安全卫生权，即指劳动者在职业劳动中人身安全和身心健康获得保障，从而免遭职业危害的权利。该权利的基础是人的生命和健康的权利，是最基本人权的体现。其中的“安全”是指劳动中不发生致人体急性伤亡伤害的事故，即要保障人身安全；“卫生”是指防止劳动中人体受各种有害因素的慢性损害，即要保障人的身体健康。“职业安全卫生”更侧重强调生产过程中人的安全与健康，专门突出生产过程中人的安全和健康的重要性。

近年来，随着中国社会的发展，“以人为本”的执政理念和人本思想逐渐深入。中国对“安全生产”的认识也在不断加深，相应的“安全生产”的内涵也得到了扩充。对“安全生产”的认识已经提高到安全生产的本质在于保障劳动者人身安全与健康的高度。

具体地，安全生产的本质可以概括为在一定的历史条件下，最大限度地保护劳动者在生产过程中的生命安全和身心健康。在这种意义上，“安全生产”一词与西方的“职业安全卫生”一词有了相同的内涵。从中美两国主要的安全生产规制机构，即中国的国家安全生产监督管理总局（State Administration of Work Safety，SAWS，简称安监总局）与美国职业安全卫生署（Occupational Safety and Health Administration，OSHA，中文译作欧沙）各自的规制目标来看，都是在确保生产过程中劳动者的生命和健康不受危害，此外，两者的工作内容也基本相同。因此在这种意义上，目前中国的“安全生产”一词的概念已经等同于美国的“职业安全卫生”一词。

（3）安全生产的意义

安全生产对经济与社会有着双重意义。在生产过程中，安全与生产具有相对矛盾性，表现为为了实现安全，在生产过程中对不安全、不卫生因素采取措施时，有时会影响生产、会增加开支，与生产进度和节约成本会有一定的矛盾。此外，由于人类认识世界的有限性，在劳动者的生产过程中，不可避免地会面临各类风险。这些风险在一定条件下往往会导致生产事故的发生，危害劳动者的生命健康，同时使生产遭受重大损失。安全生产的重要意义就在于通过各种预防措施和保障手段，减少甚至消除生产过程中危害安全的各类风险，防止生产事故的发生，确保劳动者的生命安全和健康。在保护劳动者的同时，也保障了生产，使得生产能够顺利进行。劳动者在良好的劳动条件下进行生产，可以更好地发挥他们的生产积极性和创造性，促进生产的发展；生产发展了，又为进一步改善劳动条件创造了物质和技术前提，从而形成一个良性循环推动的过程。此外，安全生产还能预防事故发生对社会所产生的不良后果，是构建“和谐社会”的重要一环。

可以说，确保安全生产或者说确保职业安全卫生是安全规制的根本目的，但这一目的不是仅仅依靠企业或个人的自觉自愿行为就可以达到的，需要有一定的外部力量来约束，安全规制就发挥这样的约束与强制作用。

（1）安全规制是政府履行保障公民权益职能的必然要求

人身健康与生命安全是与每个人的生活都密切相关的重要问题，保障公民的生命安全也是政府的一项基本职责，而且随着经济的发展、社会的进步和生活水平的提高，人们对安全和健康等方面的要求越来越严格，政府作为“人民利益的代言人”，有义务适应民众的要求变化，对关系到安全和健康的经济和社会活动进行规制，保障民众基本的人身健康与生命安全。

例如，早期的安全规制主要出现在食品和药品领域，因为这两种商品的质量直接关系到消费者的安全和健康。早在1931年，美国就建立了食品和药品管理局（FDA），作为一家科学管理机构，FDA的职责是确保美国本国生产或进口的食品、化妆品、药物、生物制剂、医疗设备和放射产品的安全。它是最早以保护消费者的安全和健康为主要职能的美国的联邦机构之一。后来，针对交通运输、旅游、煤炭、化工等蕴藏较大安全隐患的工业企业等都开始进行安全规制。

（2）安全规制是减少或消除负外部性的需要

外部性是指由某一经济主体的行为所引致的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的情况。当私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益时，就是存在负外部性；反之，如果私人成本大于社会成本、私人收益小于社会收益时，则存在正外部性。一般而言，正外部性需要激励，负外部性需要限制，而这都需要政府规制发挥作用。

安全问题的发生带有很强的负外部性，以交通运输安全为例，交通事故的发生不仅会殃及直接相关人的生命与健康，而且会影响到多个家庭，造成巨大的人员与财产损失等，社会付出的总成本远非交通事故肇事方的成本所及，也就是说社会成本远大于私人成本，具有典型的负外部性特点。安全规制就是要通过政府各种规制手段的运用，尽量降低这种负外部性事件的发生，而消除事实上是很难达到的目标。

作为社会性规制的一部分，安全规制的实施手段也可以分为法律手段和行政手段两大类。

（1）法律手段

从经济学的角度来看，法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段。具体到安全规制方面，我们可以将法律手段定义为，国家制定法律并且依据法律对影响到公民生命财产安全的生产和生活行为进行规制的手段的总称。法律手段一般具备规范性、强制性、普适性、稳定性的特点。在依法治国的方针指导下，中国近些年在安全规制方面加快了相关法律法规的制定和执行力度。国家现行的有关安全生产的专门法律有《安全生产法》（2002）、《消防法》（1998）、《道路交通安全法》（2003年颁布，2008年修订）、《海上交通安全法》（1984）、《矿山安全法》（1993）等；与安全生产专门法律相并列的还有一类法律，即在行业或部门专门法律中涉及有安全生产相关的内容，这类的法律主要有《劳动法》（1995）、《工会法》（1992年颁布，2001年修订）、《矿产资源法》（1986年颁布，1996年修订）、《铁路法》（1991）、《公路法》（1997年颁布，2004年修订）、《民用航空法》（1995）、《港口法》（2004）、《建筑法》（1998）、《煤炭法》（1996）、《电力法》（1996）等。这些法律从不同的领域对社会经济活动中的安全问题进行了规范，形成了一个比较完整的安全法律体系。

无论是从第一类专门法律还是第二类安全相关法律中都可以看出，安全问题突出的交通运输、资源开采、电力生产、建筑、消防等是安全规制的主要领域。

（2）行政手段

行政手段是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。行政手段一般具有权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性和封闭性等特征。

根据史普博（1999）的阐述，规制机构的行政手段大体有法规、许可证、命令、处罚、援助五种，而在交通运输安全规制方面大体会运用的主要有三种，即：

法规（Rule）是行政机构实施、解释或废除法律或政策，或者描述行政机构的组织、程序或实际要求的一种表述。例如，中国的《道路交通安全法实施条例》就是交通部对于《道路交通安全法》的解释和具体实施细则。

许可证（License）是行政机构颁发的一种许可状、证书、批准令、登记、特许状、会员资格、法律豁免书或其他形式的许可证明。例如，对机动车驾驶人员核准颁发机动车驾驶证就是交通运输安全规制运用许可证手段的一种表现形式。

处罚（Sanction）是行政机构针对违反相关法律、法规和命令等的行为采取的制裁措施。例如，对违反交通运输安全法的各类行为，视情节严重情况所采取的吊销驾驶证、行政拘留、罚款等一系列处罚措施。

目前中国负责安全规制的行政机构主要有：负责统筹全国安全规制的国务院安全生产委员会，负责综合监管的国家安全生产监督管理总局，以及负责各部门内部安全管理的国防科工委、公安部、建设部、交通部（包括民航总局）、铁道部、和国资委等部门，总体来说已经形成了覆盖比较全面的安全规制的行政体系。

综观国内外的基本情况，交通运输业的安全问题主要集中体现在公路运输方面，因此，本章的分析也以公路运输为主线，辅以对其他运输方式的分析。

交通运输业的安全问题的集中表现就是交通事故，交通事故被称为“现代社会的交通战争”，是和平时期造成人员伤亡最主要的因素，也是政府进行交通运输安全规制的主要对象。

根据《中华人民共和国道路交通安全法》（2008年修订版）第一百一十九条：“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。与原《道路交通事故处理办法》（1992）中的道路交通事故定义相比，新定义有了明显变化。首先，对交通事故发生原因的界定不仅是由于特定的人员违反交通管理法规造成的，也可以是由于地震、台风、山洪、雷击等不可抗拒的自然灾害造成；其次，对交通事故的定义和含义基本与国际接轨。

根据《公安部关于修订道路交通事故等级划分标准的通知》（1992），交通事故按损害程度分为：轻微事故，是指一次造成轻伤1～2人，或者财产损失机动车事故不足1000元，非机动车事故不足200元的事故。一般事故，是指一次造成重伤1～2人，或者轻伤3人以上，或者财产损失不足3万元的事故。重大事故，是指一次造成死亡1～2人，或者重伤3人以上10人以下，或者财产损失3万元以上不足6万元的事故。特大事故，是指一次造成死亡3人以上，或者重伤11人以上，或者死亡1人，同时重伤8人以上，或者死亡2人，同时重伤5人以上，或者财产损失6万元以上的事故。

与公路运输相比，铁路运输、水运和航空运输虽然安全系数比较高，事故发生率很低，但是由于运输方式的特殊性，一旦发生交通事故，往往是重大或是特大事故，后果相当严重，对社会的影响也非常大。因此，对除公路运输外的其他交通运输方式的安全规制也应引起交通安全规制机构的高度重视。近年来，中国较为频繁地发生了一些铁路、水运、空运方面的交通事故。例如，2007年发生在新疆的列车因大风脱轨事故，造成3名旅客死亡，2名旅客重伤，32名旅客轻伤，南疆铁路被迫中断行车；2008年发生在山东的火车相撞事故，造成18人死亡，9人受伤；2002年国航釜山空难，共128人遇难；2002年北方航空飞机在大连坠海，机组9人、旅客103人全部遇难。这些事故不仅给消费者的信心和预期带来不利影响，也令中国交通行业的国际形象受损。

由此可见，交通运输服务安全的表现就是交通运输服务企业在提供各类交通运输服务的过程中避免交通事故的发生。但由于在交通运输领域，除了专业化的交通运输服务企业外，还有相当数量的非营运主体，绝大多数集中在公路运输领域进行自我服务性质的私人驾驶，这些人员和车辆作为交通运输的参与主体是交通运输安全规制的规制对象，因此，与其他生产领域的安全规制不同，对交通运输业的安全规制，既包括企业也包括个人，从某种意义上讲规制更复杂，难度也更大。

导致交通事故发生的因素是多种多样的，从宏观层面来看，一个国家或地区的经济和社会发展水平与交通运输事故的发生概率有一定的相关性。首先是人口因素，人是产生交通运输需求的基本主体，一切交通活动都因人而生。在一般情况下，如果每一个人的交通运输需求大致相当，人口越多，总的交通需求量就越大，交通总量就越大，与之相对应，交通事故的发生概率也会加大。其次是经济发展程度，经济越发达，交通运输工具的保有量越多，而且经济越发达，社会分工越细密，经济活跃度越高，随之而来的人员与物资的流动也会频繁，同样会增加交通运输总量，从而提高交通事故的发生概率。当然，上述情况是就缺乏严格有效的交通运输安全规制而言的，反观现实，在美、欧、日等发达国家，虽然每年从交通事故发生率上看在世界上并不低，但交通事故发生后的人员伤亡率却相对较低，这与这些国家严格而有效的交通运输安全规制不无关系。而在中国，2008年仅因道路交通事故而死亡的人数就达73990人[1]，交通事故的致伤致亡率非常高，也不能说与中国交通运输安全规制的有效性较低不无关系。

从微观层面上看，在造成交通安全事故的基本要素中，驾驶员是控制交通事故的关键要素，其业务水平、经验、安全意识及年龄分布等都与交通事故的发生概率密切相关。而交通基础设施的质量，以及交通运输工具的性能、可靠程度等也是安全运输的影响因素。其他还包括交通流量的大小、交通法规的适应性及普及程度、交通安全知识教育的覆盖面，以及季节、时间、气候等因素。以上各种主客观因素的综合作用可以说存在于每个即时的交通运输行为之中，达成安全或不安全的交通运输后果。一般而言，影响交通运输安全的客观因素主要包括以下几个方面：

（1）交通基础设施

以公路运输为例，交通基础设施包括各种等级的公路以及照明、排水、警示标志等附属设施。

影响公路交通安全的道路因素主要包括道路路面、坡度，道路照明状况，车道数量、宽度及不符合设计规范的线形等。道路条件是否与人、车保持协调，对于交通安全极为重要。道路几何参数、路面附着条件、道路安全设施等方面存在问题是危害交通安全的隐患，在某些情况下甚至会成为道路交通事故的直接原因。

在道路交通环境方面，道路设计运行能力如果与实际的交通流量差距太大，道路就容易发生拥堵，增加事故发生的概率；在道路线形设计方面，如果路面坡度太大、道路弯道半径不够、上下坡太长等也会增加道路交通事故发生的隐患。此外，路面不平整、路面宽窄不一等因素也易于引发交通事故。

考察交通事故的发生，纯粹由于道路因素引起的事故相对较少，主要表现为路况不良引起驾驶行为不当而造成事故。特别是在夜晚，郊区线路路面无灯光照明的情况下，发生交通事故的比例非常高。

另外，在城区路段上，路况条件差，有些路面积水时间过长，路面排水设施位置及尺寸不当，警示标志不全、弯道处防眩设施不足等，也是造成交通事故的一个因素。

导致城市道路交通事故多发的主要原因是混合交通现象严重。城郊道路上摆摊设点，乱停乱放使整条道路失去交通功能、降低了道路的可使用率，各种车辆被迫在一条路上混合行驶，人车交织，易发生交通事故。

对于铁路运输而言，基础设施包括路轨、路基、信号设施、电气化铁路的供电设施等。铁路的基础设施有严格的建设标准，在正常的维护下一般不会引起交通事故的发生。而水运和民航的安全问题与其基础设施——航线、码头、机场等的关系也不大，因为这些运输方式的基础设施建设的标准化程度很高，这里不再详述。

（2）交通运输工具

现代交通运输工具不断向着安全、快速、舒适的方向发展，交通工具的结构日趋精密，制造过程也日趋复杂。交通运输安全规制对运输工具本身的安全性也提出了更高的要求，在现实生活中，由一个小零件引起一场大的交通安全事故的事例也并不罕见。影响机动车安全性能的因素主要由转向系统、制动系统、行驶系统和电气系统组成。

1）机动车的转向系统是直接关系到车辆操纵性能的关键机构，对交通安全的影响最大。转向系统的零部件若有异常现象发生，便有可能使车辆不能保持在正常车道内行驶，或者造成翻车事故。

2）机动车的制动系统是降低车速或停止行驶的控制机构，是行车安全的核心部件之一。车辆因制动失灵或制动力不足极易导致制动距离延长、跑偏、侧滑从而引发事故。

3）机动车行驶系统中对交通安全影响最大的是车轮和轮胎，在车辆的行驶过程中，若轮胎爆裂、磨损严重、充气不足或车轮脱落都可能直接或间接地引起交通事故。对于交通安全来说，在机动车电气系统中主要是灯光和喇叭，其主要功能一是为夜间或雾天行车照明，二是作为与其他交通参与者进行联络的信号和标志。一旦车辆的电气系统出现故障，可能会不知不觉地危及行车安全，从而引发交通事故。

从铁路运输来看，机车是最核心的交通运输工具。中国的铁路运输已经经历了七次提速，主要铁路干线的电气化改造也在如火如荼地进行着，这些都对现有机车提出了新的技术要求。截至2007年，中国国家铁路拥有机车17311台，其中蒸汽机车89台，内燃机车11229台，电力机车5993台[2]。现有的机车水平如何在保证安全的前提下达到提速的要求，是一个亟待解决的问题。尤其是人们通常说的“绿皮车”，这种车的机车一般都是老式的内燃机车，车厢也大都年久失修，而且在春运和节假日等营运高峰期一般都会严重超员，在高速运行的情况下这种车辆相比而言存在较多的安全隐患。另外，随着技术的不断进步，动车组、高速城铁等高速运力的机车已经投入运营，速度更快的磁悬浮列车也已经在上海实验运营，速度越快对交通工具的安全要求就会越高，高速铁路运输需要更高标准的机车制造水平，更高效的列车养护和维修工作。

运输速度最快的航空运输对运输工具的要求更高，飞机的每次飞行前后的检查维修工作都有严格的规定，即便如此，还有很多飞行事故是由没有检查出或者突发的飞机故障引起的。

（3）交通环境

交通环境指交通管理水平、交通流量的大小、交通法规的制定以及交通安全知识的普及等方面的因素。其中既包含客观因素，也带有一定的主观因素。例如，交通管理水平就与交通管理技术手段这一客观因素和交通管理人员的管理理念这一主观因素都相关。但如果以驾驶员为主体来看，交通环境总体上就是一种客观存在，所以，这里将其列为客观因素。首先，交通管理的不科学、不完善会直接导致交通秩序混乱、交通堵塞，给各种交通参与者带来心理压力，从而增强交通的不安全因素。这一点在公路运输和航空运输表现得比较明显，例如大型机场飞机起降非常频繁，机场塔台对飞机起降的调度管理水平直接关系着航空运输的安全与效率。其次，交通流量越大，交通事故发生的可能性就越大。在公路运输方面，随着中国经济的迅速发展，汽车的保有量飞速增长，道路交通事故也随之增加。道路交通管理部门为应对这种情况，也采取了加宽车道、单向通行等方法来缓解交通流量过大对交通安全带来的压力，事实表明，有一定的成效。由此又可以看出，科学的交通管理手段可以对减少交通安全事故产生一定的积极作用。此外，交通法规和安全知识的普及也在很大程度上影响交通安全。交通法律法规中有关安全的规定和处罚措施与程度是否恰当，直接改变人们对交通安全问题的预期，如果有关法律法规对影响交通安全的行为进行详细描述并制定明确的行为规范，而且对造成交通事故的肇事者进行严厉处罚，人们预期发生交通事故的成本非常大，就会更加严格约束自己的行为，避免道德风险行为的大量发生；反之，模糊的规定和宽松的处罚只能助长交通参与者的疏忽大意，提高交通事故发生的概率。

（4）自然环境

影响交通运输安全的自然环境主要是指天气。按照天气对交通运输安全的影响程度来排序，受天气影响最严重的运输方式首先是航空运输，其次是公路运输和水运，最后是铁路运输。航空运输对天气的反应极为敏感，为了保证航行安全，每当遭遇大雾、暴雪、雷电等天气时往往会推迟或者取消航班，很多空难事件也与天气原因密不可分，例如2002年的国航釜山空难，由于天气恶劣，首次着陆失败后，准备再次着陆时，飞机突然撞山，造成128人遇难的惨剧。对公路运输安全造成影响的主要是雨雪天气，由于道路湿滑，使得汽车制动效果降低从而酿成交通事故，另外，大雾天气由于影响驾驶员的可视距离，也容易造成追尾等事故。对水运造成重要影响的天气因素主要是风，尤其是远洋运输中很容易碰上风暴等天气，大风掀起巨浪，将船打翻，所幸的是现在的船舶都在朝大型化方向发展，抵御风浪的能力也大大增强。铁路运输受天气因素影响较小，几乎可以在任何天气条件下运行，但是近些年发生的一些因为极端天气引起的铁路交通事故，也引发了人们对铁路运输安全问题的新一轮思考。比如2007年2月乌鲁木齐开往阿克苏的5807次列车，因瞬间大风造成该次列车的9～19号车厢脱轨，造成3名旅客死亡、2名旅客重伤、32名旅客轻伤，南疆铁路被迫中断行车。2008年初中国南方遭受严重的雨雪冰冻灾害，在其他交通运输方式中断的情况下，一向“风雨无阻”的火车也因为考虑到安全问题多次出现停运现象，进一步造成人们的出行困难。

主观因素就是与人员相关的因素，具体到交通运输业，主要是与各种交通运输工具的驾驶人员以及其他相关人员有关的因素。

（1）驾驶人员的各种不当行为

从各类不同的交通运输方式来看，首先在公路运输中，人是造成交通运输事故的核心。表8．1是对2007年造成中国道路交通事故主要原因的统计，统计表明，近90%的道路交通事故是由驾驶人员对机动车违法操作造成的，造成的死亡人数占死亡总人数的90%以上，可以反映出道路交通事故的关键在于机动车驾驶员，而其中大部分是由于驾驶员存在操作失误、麻痹大意或违章行驶等情况。

表8．1　2007年中国道路交通事故主要原因统计

续表

续表

资料来源：中国交通年鉴（2008）

在公路运输中，驾驶员的心理状态、生理条件、精神情绪是促成交通事故的直接内因。驾驶员引起事故的原因大体包括：麻痹大意、占道行驶、超速超车行驶、违规让行等。①违规违章操作。违规违章驾驶，例如，在乘客没有完全下车的情况下启动车辆行走；驾驶员起动车时没有看好倒后镜，将准备上车的乘客挂倒；超车时不注意安全距离和被超车的位置；违章停车等。往往是瞬间的疏忽就导致了事故的发生。②超速行车。道路宽阔、路面平坦的良好交通条件，容易使驾驶员产生加速的心理；在交接班时间，驾驶员为了早点收工往往赶点行驶，而忽视安全，开飞车等。速度过快时，遇到紧急情况就酿成了交通事故。③疲劳驾驶。疲劳驾驶造成的交通事故占有相当大比重。长时间开车，容易造成心理上、动作上、操作上的失调，不能做出正确反应，从而导致交通事故的发生。④疏忽大意。驾驶员安全意识不强、预警意识不足，遇到突发情况，往往应急措施不当酿成事故。

与公路运输相比，铁路运输中驾驶人员不需要面对多变的道路交通状况，只需要按照事先制定好的行驶计划或者根据调度室的指挥控制列车，上述公路运输中驾驶员容易产生的一些行为在铁路运输中表现得并不完全。从这个意义上讲，铁路运输的安全性相对较高，但由于驾驶人员的不当行为造成的交通事故也并不是很少。例如，2008年的“4·28”列车相撞事故，造成70多人死亡，400多人受伤，震惊全国，其事发原因是北京到青岛的特快列车转弯时超速行驶，造成后部的车厢甩出路轨，被迎面开来的另一辆列车撞上。据调查，转弯的那段铁路限速每小时80公里，而事发时列车速度达到了每小时131公里。这明显就是由驾驶员超速行驶导致的一起人为事故。

对航空运输的飞行员来说，飞机上一般都会配备自动航行装置，对飞行员最大的挑战是遭遇飞机故障或天气变化等突发状况时，驾驶员的应变和恰当操作能力，这时飞行员的心理素质和经验起到关键性的作用。处理得当，会把乘客和飞机的损失降到最低点，一旦处理失误就很容易造成机毁人亡的惨剧。

（2）其他交通参与人员的行为

在实际的交通运输活动中，不仅是交通工具的驾驶人员，其他交通参与人员的行为也对交通安全产生直接或间接的影响。由表8．1可见，道路交通事故中，由非机动车驾驶员和行人因素引起的事故占事故总数的5．61%，死亡人数的占比则高达10．42%。主要行为包括机动车乘坐人员干扰驾驶员的正常驾驶、行人横穿马路、跨越护栏等。

在铁路、水运、航空运输等方面，影响交通安全的其他人员主要是调度管制人员，即调度人员和驾驶人员之间的信息传递是否畅通有效，调度人员的调度指令是否合理正确等。

与其他社会性规制一样，安全规制在中国也缺乏专门针对某一产业的系统的法律法规和行政规制，而是大多融入总体的安全规制中，因此，有必要对中国安全规制的总体发展脉络做一回顾。

如前所述，中国政府机构较少使用安全规制这一概念，而是以安全生产代之，所以对中国安全规制发展历程的回顾，实际上是对中国安全生产监管情况的回顾，两个概念在这里是混用的。

（1）计划经济时期的安全生产监管（1949～1978年）

从新中国成立之初到20世纪70年代末期，中国政府对安全生产规制经历了从无到有的发展阶段。这一时期公有制和国家计划一直是政府控制经济和社会运转的基本手段。当时认为只有通过公有制和国家计划，政府才能主导国民经济结构，限制有可能危害公众健康、安全和幸福的行为。因此，这一时期的安全生产规制也是贯彻这一指导思想的。

新中国成立后，党和政府对安全生产工作高度重视，于1949年11月召开的第一次全国煤矿工作会议上提出“煤矿生产，安全第一”。1950年5月，政务院批准的《中央人民政府劳动部试行组织条例》和《省、市劳动局暂行组织通则》规定：“各级劳动部门自建立伊始，即担负起监督、指导各产业部门和工矿企业劳动保护工作的任务。”1952年第二次全国劳动保护工作会议明确要坚持“安全第一”方针和“管生产必须管安全”的原则。1954年新中国制定的第一部宪法，把加强劳动保护、改善劳动条件确定为国家安全生产的基本政策。之后，中央人民政府又先后颁布了《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》等行政法规，建立了一套由劳动部门综合监管、行业部门具体管理的安全生产工作体制。这套体系建立后，劳动者的安全状况得到了很大改善。但是这一套体系在“大跃进”时期被当做影响生产的不必要的障碍被废除了。其造成的直接后果是1958～1961年期间，工矿企业年平均事故死亡比“一五”时期增长了近4倍。1963年，鉴于安全生产的紧迫形势，国务院颁布了《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，恢复重建安全生产秩序，事故明显下降。但是这项规定没有执行一段时间就“文革”爆发，安全生产工作受到极“左”路线的严重冲击，在认识上，安全生产工作不受重视；在机构设置上，1970年劳动部并入国家计委，其安全生产综合管理职能也相应转移。这种变化导致了“文革”期间安全生产事故呈现明显上升的态势。

综观这一历史时期，可以看到中国的安全生产规制在新中国成立后，经历了从无到有、动荡发展的一个过程，基本确立了由劳动部门综合监管，行业部门具体管理的适应计划经济体制的安全生产规制体制。这一套安全生产规制体制在公有制和计划经济条件下正常运行时也取得了不错的规制效果。但是我们还应该看到，在当时尚未形成依法治国的社会基本条件下，这套规制体系的运行极易受到各种政治运动的影响，每当安全生产规制受到政治运动的冲击时，生产事故的发生都经历了一个高峰期。

（2）市场经济初期——变革时期（1979～2000年）

随着中国改革开放的重大战略开始实施，中国政府重新肯定加强安全生产立法和建立安全生产监督管理制度的重要性和迫切性。1982年2月，国务院发布《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，宣布在各级劳动部门设立矿山和锅炉压力容器安全监察机构。同时，相应设立了安全生产监察机构，以执行安全生产国家监察制度。1983年5月，国务院批转原劳动人事部、国家经委、全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察的报告》指出：“劳动部门要尽快建立、健全劳动安全监察制度，加强安全监察机构，充实安全监察干部，监督检查生产部门和企业对各项安全法规的执行情况，认真履行职责，充分发挥应有的监察作用。”为此，国务院于同年为原劳动部门特批了6000名劳动安全卫生监察员的编制，另批给经委系统2000个安全人员编制，以从事安全专职监察、管理工作，从而全面确立了中国安全生产国家监督管理制度。1988年，国务院批准的原劳动部“三定”方案中更进一步规定：劳动部“综合管理劳动安全卫生、矿山安全、锅炉和压力容器安全工作，实行国家监察。拟定有关法规和规划，并负责组织实施和监督检查，参与重大伤亡事故的调查，组织指导全国安全生产工作”。1993年8月，原劳动部发布了《劳动监察规定》，对劳动监察的内容做出规定。1993年2月，全国人大常委会通过颁布《矿山安全法》使矿山安全监督管理首次具有了法律基础。1994年7月，全国人大通过了《劳动法》，进一步明确了安全生产国家监督管理体制。1995年6月，原劳动部颁布了《劳动安全卫生监察员管理办法》。

1982～1995年，中国各省、自治区、直辖市和一些城市通过地方立法，规定了劳动行政部门是主管安全生产监督管理工作的机关，行使国家监察职能，在本地区实行安全生产监督管理制度。同时，下级劳动安全卫生监督管理机构在业务上接受上级安全生产监督管理机构的指导，从而形成了中央统一领导、属地管理、分级负责的安全生产监督管理体制。据统计，1996年，全国设立劳动安全监督管理机构2700多个，配备职业安全卫生、锅炉压力容器安全及矿山安全等方面的监察人员达15400人。此外，还建立了为监督管理提供技术支持的劳动安全卫生检测检验系统、情报信息系统、教育培训系统和科研系统。

1998年，在国务院机构改革中成立劳动和社会保障部，将原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能，交由国家经济贸易委员会承担；原劳动部负责的卫生监察（包括矿山卫生监察）职能，交由卫生部承担；原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能，交由国家质量技术监督局承担；劳动保护工作中的女职工和未成年工特殊保护、工作时间和休息休假，以及与劳动保护工作关系密切的工伤保险、劳动保护争议与仲裁等，仍由劳动和社会保障部管理。国家经贸委成立安全生产局，综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监督职权，拟定全国安全生产综合法规、政策，组织协调全国重大安全事故的处理。

1999年国务院根据煤矿安全生产的实际情况，增设国家煤矿安全监察局，与国家煤炭工业局是一个机构、两块牌子。国家煤矿安全监察局是国家经贸委管理的负责煤矿安全监察的行政执行机构，承担国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。国家煤炭工业局的有关内设机构，加挂国家煤矿安全监察局内设的牌子。

1979～2000年这一时期，正是中国经济体制由计划经济向市场经济转轨时期。这期间，中国国民经济所有制形式发生了重大变化，多种形式的非公有制经济如雨后春笋般地出现在了国民经济的序列中。经过多次的政府机构改革，原来的安全生产规制机构发生了重大变化，许多以往指导生产的经济部门被撤销的同时，其原有的对安全生产的行业管理职能也不复存在。在1998年的政府机构改革中，对安全生产规制体制影响最大的当属国家把原劳动部负责的安全生产综合管理职能划给了国家经贸委。规制主体的变动给中国安全生产规制带来了较大影响。首先，国家经贸委的主要职能是负责中国经济生产，把安全生产规制的职能交给一个主管经济生产的部门，使得安全生产规制虚化，国家经贸委既负责经济生产又负责规制安全，这两个目标在一定范围内互相背离。其次，规制主体的变动，使得原有的一支成体系的安全生产规制队伍被打散，重新组成新的部门，在这一过程中造成许多富有经验的安全生产监管人员流失。从新机构成立的规制效果看，这次关于安全生产规制的机构改革可以说没有收到预期的效果。

（3）新的规制体制形成时期（2000年至今）

2000年12月，为适应中国安全生产工作的需要，进一步加强对安全生产工作的监督管理，预防和减少各类伤亡事故，国务院决定设立国家安全生产监督管理局，国家煤炭安全监察局与其是一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤炭安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）是综合管理全国生产工作，履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经贸委负责管理。原由国家经贸委承担的安全生产监督管理职能划给国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）。原国家煤矿安全监察局承担的职能不作调整。

2001年3月，国务院决定成立国务院安全生产委员会，委员会主任由国务院主管经济工作的副总理兼任，国家安全生产监督管理局局长任副主任兼办公室主任，委员会成员由国家经贸委、公安部、监察部、全国总工会等部门的主要负责人组成。委员会办公室设在国家安全生产监督管理局。委员会的主要职责是：定期分析全国安全生产形势，部署和组织国务院有关部门贯彻落实中共中央、国务院关于安全生产的方针、政策；研究、协调和解决安全生产中的重大问题；协调解放军总参谋部和武警总部迅速调集部队参加特别重大事故应急救援工作；完成国务院领导同志交办事项及其他有关安全生产的重大事项。

2002年11月《安全生产法》颁布实施，安全生产开始纳入比较健全的法制轨道。至此，政府对安全生产的监督管理已由过去单纯的行政管理转变为法律与行政规制相结合。

2003年以来，中共中央以科学发展观统领社会经济发展全局，坚持“以人为本”的理念对安全生产工作产生重大积极影响。在法制、体制、机制和投入等方面采取了一系列措施加强安全生产工作。2003年国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）成为国务院直属机构，成立了国家安全生产委员会；2004年国务院做出《关于进一步加强安全生产工作的决定》；2005年初，国家安全生产监督管理局升格为总局（正部级）；2006年初，成立了国家安全生产应急救援指挥中心。至此，中国新的安全生产规制体制初步形成。

目前中国国家层面上的安全生产规制格局是：国务院安全生产委员会负责指导中国的安全生产工作。国家安全生产监督管理总局负责对全国安全生产工作实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作。国防科工委、公安部、建设部、交通部、铁道部、民航总局和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4类特种设备的安全监督检查；卫生部负责职业病诊治工作；劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了儿童、妇女的劳动保护工作职能；到2006年底，各省（区、市）和新疆生产建设兵团、各市（地）以及92%的县（市），已建立专门的安全生产监管机构。全国有9个省市、156个市地和1197个县，建立了安全生产执法队伍。全国共有安全生产监管人员约5．5万人。目前已经初步形成了“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，并且“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作责任体系，已经形成并逐步完善[3]。

直到2008年推行大部门制改革之前，中国交通运输业一直实行分行业部门管理的行政管理体系，即便大部门制改革完成之后，铁道部仍然作为独立的行政管理部门而存在，还是没有达到真正意义上的大部门制。在此背景下，中国交通运输业安全规制的发展演变过程依据交通运输方式的差异而不同，并不是统一的，因此需要从不同交通运输方式的视角分别加以考察。

（1）交通运输业安全规制主体的变化

总体上，中国交通运输业的规制主体的发展演变经历了“分—合—分—合”的过程。

新中国成立初期，中国成立了铁道部、交通部、邮电部、民用航空局隶属政务院的四个部门，分别管理铁路运输、公路水路运输、邮政和民航运输。1970年7月，交通部、铁道部和邮电部的邮政部分合并组建为交通部，民用航空局同期隶属于中央军委，这是第一次“合”的过程。为了推进交通运输业的改革，增强各部门改革的活力，合并没多久的交通规制部门再次分开，1975年，交通部与铁道部分开，邮电业务归还邮电部，成立了独立的交通部；1980年，民航总局由中央军委划归为国务院的直属局。近年来，随着改革的深入，改革中政府职能交叉、政出多门、多头管理、行政效率低、行政成本高等问题凸显出来。为了进一步推进改革，在2008年的“两会”上决定进行大部制改革。其中原交通部、民航总局、国家邮政局合并组成新的交通运输部，铁道部保持不变，“合”的趋势再次出现。目前，中国交通运输业的规制主体格局是交通运输部负责公路水路运输，其下属的民航总局、国家邮政局负责民航运输和邮政运输，铁道部仍负责铁路运输的安全监管工作。

（2）道路运输业的安全规制沿革

新中国成立以来，中国经历了几次道路交通安全管理体制改革[4]。

新中国成立后，道路交通管理基本上是由交通部门负责。1950年2月，政务院通过《关于一九五〇年公路工作的决定》确定了车辆管理、驾驶员管理及交通秩序管理的部门分工：中央及大行政区直属市的车辆行驶市内的由市政府管理；长途汽车由公路机关管理。省及下属城市的车辆管理由省公路机关负责。1950年交通部颁布了《汽车管理暂行办法》及实施细则，使得车辆管理、驾驶员管理和行车管理有法可依，1951年公安部也颁布了《城市陆上交通管理暂行规则》，全国的交通法规建设迈出一大步。这样，公安部门就负责6大行政区直属市内的交通安全管理工作，交通部门负责其他城市和地区的交通安全管理工作。

这种状况一直维持到20世纪80年代初，虽然这期间国内行政区划发生了很大的变化，由公安机关负责交通安全管理的城市上升到39个，但其余地区交通安全管理工作仍是由交通部门负责的。改革开放后，农用拖拉机迅速增加，上路行驶的拖拉机管理由农机监理部门负责，由此就形成了多家管理道路交通的局面。针对这种道路交通多头管理的局面，中国政府先后进行了数次改革。(www.daowen.com)

第一次是1986年，由于城乡机动车辆大幅增长，交通事故死亡人数也大幅上升，从1983年的2．4万人增加到1986年的5万人。当时认为交通安全管理统一由公安部门负责会更有利于交通安全工作，可以减少交通事故。因此，1986年10月，国务院下发了《关于改革道路交通管理体制的通知》，确定了全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理的体制，决定将原归交通部门管理的交通监理全部成建制地交给公安部门，道路交通安全管理职能从交通部转移到公安部，这是中国道路交通安全管理体制改革力度最大的一次。但不久这次改革存在的问题就逐渐显现出来，由于对原交通部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、公安部等部门的职能界定不细，使各部门在行使职能时出现了职责交叉、政令不畅、机构重叠等问题，严重影响了行政执法和管理效能。

为了协调部门间工作，1993年国务院主持了协调会议，又一次对公安部和交通部两部门的职能作了必要的调整，并形成会议纪要，明确“公安部是国务院管理全国道路交通安全和交通秩序的职能部门”，并对两部门的具体职责进行了划分。这可以视做是第二次改革，但1993年的调整并没有得到认真贯彻，道路交通安全管理体制存在的深层次的问题也未得到根本解决。1998年国务院批准的《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》进一步明确了公安部“指导监督地方公安机关维护道路交通安全、交通秩序以及机动车辆、驾驶员管理工作”的职责。对此，有关部门仍然对车辆及驾驶员统一管理问题提出不同看法，2001年8月国务院第110次总理办公会议决定，现行道路交通管理体制维持不变，仍由公安机关部门实行统一管理。

2004年5月1日开始实施的《道路交通安全法》肯定了1986年以来确立的道路交通管理体制，第一次以国家法律的形式对道路交通安全管理体制做出了明确的规定。

在《道路交通安全法》总则第五条第一款中规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。第二款规定：“县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作”。

由于道路交通安全管理是一项十分复杂的系统工程，要做好道路交通安全管理工作，需要各方面的通力配合和协作，特别是作为社会基础设施的公路和城市道路的主管部门的大力支持。为此，《道路交通安全法》专门对公安、交通部门在道路交通安全方面的职责做出了上述原则性规定。

《道路交通安全法》规定“公安机关交通管理部门负责道路交通安全管理工作”的同时，交通部门“依据各自职责负责有关的道路交通工作”。这表明两部门在各自负责范围的管理地位是“平行”或“并行”关系。“平行”或“并行”关系对促进两部门的合理分工与合作，减少矛盾，具有重要的意义。并且公安机关交通管理部门对道路交通安全管理是“负责”，不是“主管”。这一变化表明国家意识到道路交通安全管理工作是一项系统工程，单纯的一方主管，其他部门处于从属地位并不一定有利于分工协作，也不利于道路交通安全形势的改善，而且“负责”表明职能部门不仅有权利也有义务，标志着国家从“管理政府”走向“责任政府”，这是社会进步的又一佐证。

（3）其他交通运输方式的安全规制变革

与公路运输业相比，铁路、水运、民航等运输方式的事故发生率相对较低，但由于这三种运输方式的特殊性，一旦发生交通事故，造成的人员伤亡和财产损失却十分严重。因此，交通运输安全规制部门对其安全运营问题也十分关注。与公路运输不同的一点是，在这三种运输方式下，以驾驶员身份参与交通运行的都是经过严格专业技术考核的专业驾驶人员，数量相对要少许多，而专业技能和职业素养的平均水平也远远高于道路运输驾驶人员，因为在道路运输中有大量的所谓非专业司机，对其技能考核和日常行为监管都相对较难。另外，铁路、水运、民航这三种运输方式的服务运营都有着严格的安全技术标准，专业的驾驶人员加上严格的安全技术标准，使得对它们的安全规制相比道路运输方式要简单一些。经过新中国成立以来几十年的发展，目前中国铁路、水运、民航各自都拥有了一套比较完备的安全规制体系。

铁路运输方面，由铁道部安全监察司统筹整个铁路系统的安全生产和基础设施建设的安全监督，各地方铁路局负责各自辖区内部的安全管理。《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》等法律法规的颁布实施，为铁路运输的安全规制提供了法律依据。

水运方面，交通运输部水运司负责水运发展规划、安全管理，部直属的海事局、长江航务管理局、珠江航务管理局具体负责海运和主要内河运输的安全管理工作。各海事局设置船舶交通管理系统（VTS）保障船舶交通安全，提高交通效率，保护水域环境，对船舶实施交通管制并提供咨询服务。为保证水运安全，中国对航运公司和船舶有着严格的规定，尤其是远洋运输，还要受到国际海运协议的约束。对航运公司，有《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》、《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》、《航运公司安全管理体系审核发证规则》等法律法规保证航运的安全；对船舶，《中华人民共和国船舶安全检查规则》、《中华人民共和国船舶最低配员规则》、《亚太地区东京备忘录》等规定更是对船舶安全检查的内容、工作程序、缺陷处理的原则，开航前检查的使用范围、目的和方式，船舶配备证书的种类都提出了具体的要求。

民航运输方面，国家民航总局下设航空安全办公室，承办民航总局航空安全委员会的日常工作，负责拟定民航安全工作规划，综合协调管理全行业的飞行安全、空防安全和航空地面安全，组织协调行业的“系统安全”管理工作。《中华人民共和国民用航空法》中对航空器的适航条件、机组人员的安全职责都有明确的规定，对规制机构的职责、事故的处理方式也有详细的阐述，为民航的安全规制提供了有力的保证。

随着构建和谐社会的提出，中国政府和广大民众对交通运输行业的安全问题都日益重视，运输的安全和质量也成为运输企业和消费者共同关注的热点问题。尤其是2008奥运年的到来，把关系到社会民生和中国国际形象的交通安全问题提升到了新的高度。为了营造一个和谐的交通运输环境，中央和各地方政府交通管理部门都采取了很多措施，开展了一系列的专题交通安全整治活动，收到了良好的效果。

近年来，交通运输事故总体上呈逐年减少的趋势：事故数量、死伤人数减少，财产损失降低。但是与发达国家相比，中国交通事故无论从发生数量还是发生率来说，都处于很高的水平，交通安全整体形势仍不容乐观。

（1）道路运输安全状况逐年好转

据公安部交通管理局《2008年道路交通事故统计公报》显示，2008年，全国共发生道路交通事故265565起，造成73990人死亡、304919人受伤，直接财产损失10．1亿元。与2007年相比，事故数减少61644起，下降19%；死亡人数减少7659人，下降10%；受伤人数减少75523人，下降20%；直接财产损失减少1．9亿元，下降15．8%。

其中，发生一次死亡3人以上道路交通事故1290起，同比减少190起，下降12．9%；发生一次死亡5人以上道路交通事故250起，同比减少17起，下降6．4%；发生一次死亡10人以上特大道路交通事故29起，同比增加3起，重大事故发生次数明显减少。道路交通事故万车死亡率为4．3，同比减少0．8，说明我国道路运输工具的安全系数有所提高。

中国道路交通事故的峰值出现在2002年。当年全国共发生道路交通事故为773137起，死亡109381人，受伤562074人，造成直接经济损失332438万元[5]。与之相比，2008年的道路交通事故数量减少了近2／3，死亡人数减少35%，受伤人数减少46%。这表明2002年以来，中国对道路交通的安全规制收到了较为明显的效果。图8．1为2004年以来，全国道路交通事故的数量和死亡人数变化情况，从中可以看出明显的下降趋势。

图8．1　2004年以来全国道路交通事故数量与死亡人数

资料来源：公安部交通管理局网站

以上数据是所有道路运输导致的事故数量与死亡人数，换言之，包括营运与非营运两类。仅从提供交通运输服务的营运车辆来看，事故总量也呈逐年下降之势。2008年，营运车辆肇事导致事故死亡人数同比下降12．4%，降幅高于全国平均水平2．4个百分点。导致事故死亡人数所占道路交通事故总死亡人数的比例由2004年的42．4%下降至2008年的39．2%。但是，由于营运车辆是交通运输服务的提供主体，由其发生的交通事故和带来的人员伤亡产生的社会影响会更大，因此，营运也成为道路交通安全规制的主要对象。

2008年奥运会召开之前，为迎接奥运，保证奥运期间的道路交通安全，4 月1日～9月20日，全国公安交通管理部门组织开展了“奥运道路交通安全攻坚战”。期间，共发生道路交通事故125378起，造成32670人死亡，同比分别下降19．3%和11．8%。奥运结束之后的9月21日～12月25日，公安部门又组织开展了“预防特大道路交通事故百日行动”。期间，全国共发生道路交通事故68228起，造成22472人死亡，同比分别下降19．5%和6．5%。

道路交通事故下降的另一表现是严重交通违法行为和重点时期、重点路段道路交通事故死亡人数同比下降。2008年，全国因超速行驶、疲劳驾驶、货车、拖拉机违法载人等交通违法行为导致的事故死亡人数同比下降13．6%。国、省道上发生道路交通事故导致死亡人数同比下降14．2%。元旦、春节、清明、“五一”、端午、中秋、“十一”等主要节假日期间，全国道路交通事故死亡人数同比下降9．8%。

（2）铁路运输恶性事故连续发生，社会影响大

2008年是中国铁路运输安全受到普遍质疑的一年。2008年1月23日晚上8 点48分，北京开往青岛四方的动车组D59次列车运行至胶济线安丘至昌邑间时，发生重大路外交通事故，造成18人死亡，9人受伤。2008年4月28日凌晨4时41分，北京开往青岛的T195次列车运行到胶济铁路周村至王村之间时脱线，与上行的烟台至徐州5034次列车相撞，造成72人死亡，416人受伤。

连续两次特别重大铁路交通运输事故的发生给铁路运输的安全形象蒙上了一层阴影。对比进入新千年后的八年间（2000～2007年），全国总共才发生了两次重大铁路交通事故，共造成5名人员死亡的情况，可见2008年的确是中国铁路运输安全史上值得铭记的一年。

据调查，D59次列车事故是由于地面施工人员私自提前进入作业区，且施工队不具备铁路施工相关资质，而火车为正常行驶，于是事故被认定为重大“路外交通事故”。而对于更为严重的“4·28”列车相撞事故，事发后，铁道部以电报形式向全路通报了事故经过和具体原因是：“济南局对施工文件、调度命令管理混乱，用文件代替临时限速命令极不严肃。济南局《关于实行胶济线施工调整列车运行图的通知》，即154号文件，23日印发，距实施的时间28日0时仅有4天。如此重要的文件却在局网上发布，对外局及相关单位以普通信件的方式由列车传递，而且把北京机务段作为了抄送单位。文件发布后在没有确认有关单位是否接到的情况下，4月26日又发布了4158号调度命令，取消了多处限速命令，其中包括王村至周村之间便线限速的4240号调度命令（154号文件对该地段限速80km／h的条件并未取消），导致各相关单位在没有收到154号文件的情况下，根据4158号命令，盲目修改了运行监控器数据，取消了限速条件。”

两起事故，铁路运营管理都出现了严重的问题，如果严格执行有关规定都是可以避免的。这表明铁路运输部门的管理水平和人员素质明显跟不上近几年发展迅猛的铁路建设，铁路工作人员在安全观念上出现了疏忽大意，这与缺乏相应的职业安全教育也是分不开的。

（3）水上运输安全稳步提升

水上运输极易受到恶劣气候的影响，而且船舶驾驶员的构成复杂程度仅次于道路运输，所以也是易于产生交通安全事故的一个领域。近几年，中国水上运输的监管逐步加强，安全状况稳步提升，2008年共发生运输船舶水上交通事故342件，死亡351人，沉船213艘，直接经济损失5．19亿元，比上年分别下降18．6%、5．6%、14．1%和上升29．1%。根据最近六年交通部《公路水路交通行业发展统计公报》的水运事故数据，我们制作成中国水上交通事故变化趋势图（图8．2）。从图中我们可以看出，近年来我国水上交通事故次数、死亡人数、沉船数量都在逐年减少，经济损失略有提高，总体上看，我国水上交通的安全状况是在逐年改善的。

图8．2　2003～2008年中国水运事故情况变化图

同时，中国水上救助部门的救助保障能力也进一步提高。2008年，共组织、协调、指挥搜救行动1784次，全年在中国搜救责任区范围内中外遇险人员20280人，经救助19565人获救，救助成功率96．5%；遇险船舶2045艘，获救船舶1620艘，救助成功率79．2%[6]。

（4）连续数年民航运输保持零事故

与水上运输相比，从某种意义上航空运输对气候等自然条件的要求更高，同时近年来，由于国际恐怖主义的势力抬头，劫机、炸机等人为安全事件的发生概率提高。在这种严峻的形势下，国际航协发布的2008年全年航空安全状况显示，2008年全球航空事故量上升但遇难率下降，中国零事故率、全球最佳。

2004年11月22日至2008年底，中国民航创造了连续安全飞行48个月、1330多万个小时的历史上最好的安全纪录。在国际民航组织2007年对190个缔约国进行的普遍安全审计中，中国民航位居前列。中国民航一跃成为世界上最安全的航空运输系统之一[7]。

2009年中国民航的安全工作目标仍然是“零事故”。防止运输航空重大事故；防止劫机、炸机事件，杜绝空防事故；防止通用航空重大事故；防止重大航空地面事故和特大航空器维修事故；运输航空事故征候[8]万时率不超过0．6[9]。

总体而言，近年来中国交通运输安全形势向好，但局部的重大恶性事故仍有发生，而且带来较强烈的不良后果。交通运输安全的平均水平与发达国家相比还存在较大差距，随着经济持续发展和社会进步，可以预见的对交通运输安全的挑战不减反增，这就对安全规制提出了更高要求。

中国交通运输的安全现状是多个主观和客观因素共同作用的结果，规制是其中的一个重要影响方面，交通运输的安全水平与规制水平也密切相关，目前中国交通运输的安全规制还存在着诸多问题。这些问题如果得不到有效解决，将对改善中国交通运输安全水平产生一定的消极影响。

（1）规制部门职能交叉、权责划分不清

中国目前的交通管理部门有交通运输部、铁道部，以及目前隶属于交通运输部的民航总局等，负责交通安全管理的还有公安部。诸多部门共同管理虽然考虑到了根据交通运输各行业的特点进行差别管理的需要，但同时给交通运输整体规制的一致性和协调性带来了很多问题。

以道路运输业为例，目前中国道路运输的交通安全以单一管理手段为主（主要依靠警察的执法权威去纠正交通参与者的行为），以全面管理为辅（没有将安全管理纳入道路交通管理的全部过程之中）。在当前的交通安全管理体制下，一旦出现道路交通事故，驾驶员责任比较明确，但政府部门的行政管理责任不明确，交通安全管理措施难以彻底到位。

反观铁路运输，铁道部作为“大家长”，统筹整个铁路运输的规划发展、安全管理、生产经营等所有问题。在铁路系统内部出现的安全状况一般可以得到妥善处理，但是在涉及其他部门之后，部门之间的关系很难协调，整个交通运输系统权责划分不清，存在职能交叉的问题便突显出来。

（2）交通安全法制体系不完善，公民交通安全意识差

在建设“法治社会”的指导思想下，中国的交通安全法律体系近年来逐步得到加强和完善，但是仍存在着诸多不足。

交通安全的立法体系还不完善，主要表现为在很多重要领域只颁布了一项或者几项比较笼统的基本法，缺乏对于具体违法行为的更有针对性的明确的量化规定，这势必给执法工作带来巨大困难，甚至也为“寻租”和“创租”提供了空间。

立法程序也相当不规范，在规制规则制定过程中存在的最大问题是立法过程的非程序化，主要表现为规制改革无法可依，规制规则制定无序可循。规制机构往往以文件的形式直接向公众发布规制规则，忽视了利益相关人的充分陈述意见的机会和权利，不能保证行政过程的透明和公开，当然也就不可能充分表达广大民众的利益诉求。

此外，还存在着对交通法律法规的宣传力度不够，公民的交通安全意识较差的问题。目前中国的混合交通状况十分严重，城乡居民乱穿马路以及旅客乘坐交通工具携带违禁物品等违章现象时有发生，而这些行为的纠正在很大程度上取决于公民的自觉自愿。

（3）交通运输的行政管理目标与安全规制的目的并不十分协调

交通运输的行政管理与安全规制既相关又不能相互替代，可以说安全规制是以预防为主，确保安全事故的少发生和不发生，而交通运输的行政管理在涉及安全问题时却基本在沿用工业化国家半个世纪以前的做法，即以“事后惩治”为主，“事前预防”为辅。以道路运输管理为例，对县乡公路的管理普遍不到位。由于受警力不足以及地段偏远等因素的影响，交管部门对县乡公路、山区公路管理失控，致使这些路段农用车载客、短途客车超载、驾驶无牌无证车和报废车等问题严重，成为交通事故的严重隐患。从安全规制的角度对这类事件应该积极预防，而非事后惩治。行文至此，就提出了一个交通运输安全规制机构的独立化问题，留待以后讨论。

虽然近年来中国交通运输事故率明显降低，事故数量大幅下降，但不可否认，与发达国家相比，中国交通安全水平还较低，事故率仍然偏高。学习国外交通运输安全规制的先进经验，可以为中国尽快提升交通安全水平、提高交通安全规制的效率有所裨益。

作为世界上最发达的国家，美国的交通运输系统承载着最繁重的运输任务。但是，美国交通管理体制的运转协调、交通安全管理的有效程度和科学行政与依法行政的协同程度高、政府与社会民间部门的合作机制比较合理，对中国的交通管理体制以及提高道路运输效率和安全性，有着非常积极的借鉴价值[10]。

（1）大交通部的集中管理体制有利于政令统一

美国在联邦政府设有交通部，是14个内阁部之一，是联邦政府公路、水运、铁路、航空等多种交通运输方式的主管部门。各州设有交通厅（以及车辆管理局），各市、县政府设有交通局。交通部门的主要职责有：交通运输基础设施规划、产业政策、市场准入、运输行业管理、公路设施建设管理、交通安全、车辆管理（包括新车认证、车辆注册、发牌发证、车辆检测）、驾驶员管理（包括驾驶员考试、驾驶标准、驾照发放）、驾培行业管理、交通信号监控、道路标志标线管理等。

美国的道路交通从20世纪60年代起由分散管理模式转为集中管理模式。1966年10月美国国会通过交通部法案（Department of Transportation Act）。将原来管理交通运输事务的8个管理机构并入交通部，自此，美国的交通集中管理模式代替了分散管理模式。美国交通部采取典型的大部制结构，以适应管理大交通与综合运输的需要。

当前，交通部有内设职能部门11个，即美国海岸警备队、联邦航空管理局、联邦公路局、国家公路交通安全管理局、联邦机动商用车安全管理局、联邦铁路管理局、联邦运输管理局、航运管理局、圣劳伦斯河水道开发公司、研究与特别项目管理局、交通统计局。其主要的工作职责是：制定交通运输政策，确保交通安全，并负责制定对各种交通运输方式的扶持政策。其中，联邦公路局、国家公路交通安全管理局、联邦机动商用车安全管理局三个部门都负有道路交通安全管理的职责。这三个部门的分工也很明确，联邦公路局负责道路基础设施的安全，国家公路交通安全管理局负责交通安全事故的管理，联邦机动商用车安全管理局负责运输工具的安全管理。

美国的车辆管理权与驾驶员管理权集中在联邦交通部和州政府交通部门两级。美国交通部制定商用车（营运车辆）的车辆管理与驾驶员管理规范。各州的交通厅车辆管理局依照国会制定的法律、交通部的要求、州法律，对机动车辆和驾驶员进行统一管理。

（2）有关道路交通安全的法制建设最为全面系统

与中国的情况类似，美国交通运输安全的重点也在于公路运输，为了加强道路交通安全的有效规制，美国有关道路交通安全的法制建设最为全面系统。主要法律有《联邦资助公路法》、《机动车运输法》、《车辆和交通法》、《国家交通和汽车安全法》、《国家公路安全法》等，美国交通部依法对道路交通安全进行规制。相对于州和地方政府而言，联邦交通部主要是通过决策（特别是制定安全法规与强制性的汽车制造及道路建设技术标准）与财政控制的方式来实施对道路交通安全的管理。具体的执行通过直属交通部的地区办公室（Field Office）、州政府交通和车辆管理部门以及警察来完成。

（3）警察部门是道路交通安全管理的参与协作部门

警察部门的参与协作主要体现在三个方面：一是美国的警察部门不制定道路交通管理法规，是较为纯粹的现场执法部门。每一级政府都有自己的警察局。州警察中的公路巡警是一支综合执法队伍，地方政府的警察也有专门参与道路交通管理的类别。二是美国交通部的车辆和驾驶员管理、运输管理、超限运输管理以及相关的路面行政执法，都离不开警察部门的协助，而且，具有执法权威的警察是提高现场执法力度的一支重要力量。三是交通部门负责建设、管理信息系统，并有接口提供给警察部门使用，是警察部门参与道路交通安全管理的重要条件。

（4）国家运输安全委员会是交通安全监督和咨询部门

国家运输安全委员会是对总统负责的专司交通运输安全事故调查的独立机构。其主要职责是调查重大交通安全事故的原因，通过科学的技术分析与鉴定，向总统或有关部门提出改善交通安全的建议。其突出的作用是通过科学的鉴定，分析交通安全事故原因所在，其结论具有仲裁的性质；明确交通工具、驾驶者、道路设施、生产厂家、政府管理部门各要素在导致交通事故中的责任，从而提出对策建议。这种对策建议通过总统的行政权威、立法机构的立法推动、交通部的行政规章（授权立法）、警察部门的严格执法而发挥直接的作用。该组织不直接制定交通安全规则，但它直属总统，因而具有较大的权威性。该组织不具有行政协调性质，但具有明显的科学鉴定的咨询性质，是总统与国会做出交通安全方面科学决策的重要组织基础。

2001年的“9·11”事件，使得美国的运输安全规制政策发生了极其深刻的变化。主要表现在从原先的致力于国内运输安全的规制转向对国际运输安全的规制；从致力于对承运人的单方规制转向对运输活动各利益相关人的系统规制；从仅仅关注运输安全转向关注供应链安全；从单纯的政府规制转向政府与企业的联合规制。总之，新的运输安全规制政策已经事关美国国土和经济安全。

除了在航空运输业开展严格的安全检查外，为了防止恐怖分子利用集装箱进行恐怖活动，美国政府把对运输安全尤其是国际运输安全规制的战略重点放在了港口，并在短期内迅速推出了一系列有关集装箱运输安全规制的法规。这些法规包括：2001年11月，美国海关总署（U．S．Customs Service）提出将于2002年4月开始实施的美国海关贸易伙伴联合反恐计划（Customs Trade Partnership Against Terrorism，CTPAT）；2002年1月，美国海关总署提出集装箱安全倡议（The Container Security Initiative，CSI）；2002年6月国会通过的生物反恐法（Bioterrorism Act 2002）；2002年11月，美国总统布什签署的国土安全法（Homeland Security Act of 2002）；2002年11月，美国海关总署提出的24小时提前货物申报制度（24－Hour Advance Cargo Declaration，ACD）；2002年11月，美国交通部运输安全管理局（Transportation Security Administration，TSA）和海关总署联合提出的商业营运安全计划（Operation Safe Commerce，OSC）；2003年1月24日，美国国土安全保障部（The Department of Homeland Security，DHS）正式成立[11]。

总之，面对全新的国际政治和经济环境，特别是恐怖主义威胁仍然很严重的形势，美国政府为了更好地维护国家安全已经通过一系列的立法、行政和技术措施直接介入全球供应链管理。可以预计，美国政府仍将不遗余力地在全球推行运输安全规制计划和技术措施，力求控制整个运输过程以保护美国本土的安全。

英国、德国等其他西方发达国家的交通运输安全规制的体系和方法与美国大致相同，其共同特征如下：

（1）交通部门负责交通安全管理职责

科学划分职责，将交通运输管理的内在属性定义为经济技术属性，将交通部门作为交通运输管理的主管部门，同时将管理的各项内容与不同管理主体的组织特性、管理特长相适应，进行责、权、利划分。以道路交通的安全管理为例，将道路交通管理中的行政执法部分、民事部分、刑事部分做合理划分，将决策与执行做适当划分；道路交通安全归口交通主管，车辆管理与驾驶员管理服从于交通安全主管权限。实践表明，这种职责划分使政府交通部门与警察部门在道路交通管理方面的职责分工非常明确，工作上有配合，但较少有相互推诿的情况发生。一方面，有利于政府“条条”关系的理顺，加强政府部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用、各部门政策的整合；另一方面，政府机构和人员更加精简，促进政府职能不断向社会转移和向地方下放。例如，国外历来都把公路、铁路、水运、航空等各种运输方式的管理放在一个部门，设置大的交通部。近几年，考虑到交通与环保、建设、住房、地区发展等行业存在着密切关系，又进行了更大规模的部门合并。从分散管理走向集中管理是历史的选择，是交通运输各要素相互作用，本质属性与内在规律的一种反映，符合管理的统一性原则。

（2）实行交通管理立法与执法、决策与执行相分离

这种立法与执法、决策与执行相分离的体制设计是西方三权分立思想在交通领域的具体体现。一方面，更有利于中央政府把力量集中于政策制定和政策协调，增强决策的科学化水平，同时可促进执行机构通过竞争向社会提供更优质的服务；另一方面，决策与执行相分离，有利于克服执法过程中的部门利益倾向，使行政执法更加公正和客观。

（3）拥有科学、完善的依法规制体系

西方发达国家法律体系非常健全，在交通运输的安全规制方面，同样是用完善的法律体系进行依法规制。西方国家交通管理的依法规制主要有以下特点：一是有健全的法律体系。比如英国的道路交通法律主要有：《道路交通法》（Road Traffic Act，1988）、《道路交通规则法》（Road Offenders，1988）、《公路法》（Highways Act）、《运输法》（Transport Act，1980），以及《公共客运车辆法》（Public Passenger Vehicles Act，1981）、《机动车税费法》（Vehicles Excise Act，1971）等法律。二是交通管理的立法部门设置合理，交通相关法律的起草都是由交通部门负责。在英国，交通部负责起草道路交通的法案，并征求和协调其他部门的意见，最后由英国国会通过。交通大臣负责道路交通管理法律的全面实施，并可根据法律制定有关的实施细则。有关道路交通管理和发展的政策也是由交通部发布的，警察部门只是负责执行法规并制定执法手册，并没有这方面的立法权，警察部门的意见可以通过两个部门的联席会议向交通部反映。德国的实际情况虽然与英国不同，但其交通立法也是由交通部门负责的。德国是联邦制国家，全国由16个州组成，联邦交通部负责的某些具体管理工作通过“委托合同”的方式由各个州政府来执行。例如，一方面依照联邦基本法规定，联邦是联邦干线公路的所有者和建设、养护费用的承担者，联邦拥有这方面的立法权；另一方面，各州拥有自己的州级公路、县市级公路、乡镇公路以及农用经济道路的立法权。正如联邦批准通过的联邦长途公路法一样，所有州都制定州公路法。三是交通警察负责道路交通的“现场执法”，而没有制定交通法律法规的权限。西方国家警察现场执法的范围相当广，除执行道路交通有关法律法规外，还要执行医疗救助、保险等有关法律法规，但执法手段一般只局限于“盘问”、“检查”、“追逃”、“拘押”、“记录”、“移交”等事项。事故的裁定结果许多都不是警察部门作出的，如医疗救助、保险索赔、机械事故调查等事项，而是由有关部门或法院根据相关法律作出裁定结果[12]。总而言之，西方发达国家的交通管理法律体系，“执法—立法—实施—裁定”各个环节有机衔接和恰当分离，职责分工明确，体现了法律的客观性和公正性，同时也提高了管理机构的规制效率。

安全的交通运输业是和谐社会的重要组成部分，是人民生活水平提高的必然要求，也是中国交通运输业迅速发展的现实需要。结合目前中国交通运输安全规制存在的问题，以及西方发达国家交通安全规制的经验和中国交通运输业的发展趋势，可以从以下几个方面加强交通运输业的安全规制。

中国综合交通体系的建立要求一个强而有力的规制机构统筹各种运输方式的规划、管理和监督。国外的经验表明，交通运输业的科学发展需要通过合理的规划将不同的运输方式组成一个有机的整体，各种运输方式取长补短，才更有利于发挥交通运输业的整体效能。

中国经过2008年的大部制改革已经将公路、水运、民航的管理职能整合到了新的交通运输部旗下，交通运输业的规制改革向前迈出了一大步。但同时可以看到，在新的交通运输部内，公路、水运、民航仍然是三方分治，真正的协调运作还需要比较长的时间。而作为中国交通运输系统重要组成部分的铁路运输，是中国目前唯一实行垂直经营的运输方式，这次的大部制改革依然没有涉及铁道部，说明铁路运输体制的改革还存在一定的困难，时机尚不成熟。但是将铁路运输管理职能划归到交通运输部，由单一部门统筹整个交通运输业的规制是大势所趋。尽快解决这个问题会对加快中国综合交通网络建设，提高规制水平和效率产生相当的促进作用。

目前中国交通安全规制中还存在着规制部门职责不清、职能交叉的情况，尤其以公路运输中交通管理部门和公安部门之间的职能交叉现象最为典型。

现在我国公路规制机构的职责界定是：“全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理”。在现实生活中，公安部门不仅要负责维持社会治安，还要对道路交通事故进行界定和处理，而且与之相关的驾驶员管理和机动车管理也由公安部门负责，这与我国推进大部制改革、减少管理职责上的交叉的趋势相违背，给交通部门的统一管理也带来了不小的障碍。

参考国外先进经验，目前的这种管理模式应逐步转变为“全国城乡道路交通由交通部门负责统一管理”，交通部门同时承担着道路交通安全管理的主要责任，而公安部门继续作为道路交通安全的执法主体行使相应职能。为此，公安部门应当将车辆管理、驾驶员管理的职责权限转交给交通部门；道路交通管理法律法规的调研和起草工作，应主要由交通部负责；公安部门保留道路交通管理的路面执法职责。在将车辆管理和驾驶员管理权限移交给交通部门的同时，交通部门要进一步深化自身管理体制的改革，提高道路交通管理的水平。

交通运输部应具有拟定交通运输发展战略、发展规划、方针政策，研究并组织起草交通管理的法律法规，监督检查法律法规的实施等职责。

例如，在道路运输方面，交通运输部可以从人、车、路等道路交通管理的基本要素的整体性考虑出发，从法律法规的统一性出发，兼顾到其他运输方式的相关特点，对道路及道路设施建设、道路交通安全管理方面的政策制定、法律法规的起草拟定全程负责。这样既可以避免目前《公路法》、《公路运输管理条例》、《道路交通管理条例》等相关法律法规之间存在的各种矛盾之处，实现法律法规的统一，同时也符合交通部本身的工作性质和业务特点，减轻公安部门的工作压力。

交通运输工具是运输活动的主要载体，也是影响交通安全的客观因素之一。相对于交通运输活动参与人员的主观因素，交通运输工具这一客观因素更容易管理和控制。规制机构可以通过加强对交通工具生产企业的规制，建立严格的安全技术标准，完善“召回制”等来保证交通工具的安全性。

运输活动的参与者主要可以分为两类：一是提供运输服务的企业；二是参与运输的个人，主要指驾驶员与行人。为了提高安全规制的效果，对运输活动的相关参与者的规制也是必不可少的。

对运输企业而言，一要建立和完善与安全责任事故挂钩的市场准入和退出机制，进一步深化企业安全生产状况评估和服务质量信誉考核工作，坚决淘汰不符合安全生产条件的企业。二要建立企业内部激励约束机制，着力解决企业片面追求经济效益，忽视安全生产的问题，不断完善营运车辆驾驶员安全生产奖惩制度。三要建立完善安全生产考核评价机制，采取动态考核与定期考核、平时考核与年终考核相结合的方法，形成安全工作激励惩戒机制。

对于驾驶员和行人来说，事前的宣传教育是最有效果的形式。中国目前对于驾驶员的违反交通安全的行为主要是事后惩治，而事前的宣传教育从驾驶员获得驾驶证之后就不再进行；对行人的安全教育也仅限于对未成年人开展专题的教育活动，对一般成年人的交通安全宣传教育基本缺失。事前宣传教育的缺失是中国公民交通安全意识淡薄的重要原因。因此，对症下药，加强各种形式的交通安全宣传教育，可以有效地提高公民安全意识，从而降低交通安全事故发生率。

[1]数据来源：公安部交通管理局．2008年道路交通事故统计公报

[2]数据来源：2008年中国统计年鉴

[3]夏新．比较视野下的我国安全生产政府管制研究．［硕士学位论文］．河南大学，2007

[4]数据来源：http://www.lygjg.net/jjfc/jiaotongshihua/2009/0108/69.html

[5]数据来源：2004年中国汽车工业年鉴

[6]数据来源：中华人民共和国交通运输部．2008年公路水路交通运输行业发展统计公报

[7]中国民航局．从简单粗放到持续安全——航空安全水平极大提高

[8]民用航空器飞行事故征候（以下统称事故征候），是指航空器飞行实施过程中发生的未构成飞行事故或航空地面事故但与航空器运行有关，影响或者可能影响飞行安全的事件。源自《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》（2007）。

[9]中国民航局．2009年安全工作主要目标

[10]李刚．我国道路交通管理体制改革问题研究．［硕士学位论文］．长安大学，2001

[11]王佐．美国的物流相关产业政策研究——略论美国运输管制政策的演变．现代物流，2006 （11）

[12]李刚．我国道路交通管理体制改革问题研究．［硕士学位论文］．长安大学，2001