从基础设施网络规模的控制到运营企业数量的调节，数量规制是我国交通运输领域特有的一种规制措施，主要是指政府通过规划、审批、特许等手段对交通运输服务的供给数量进行鼓励或限制的调节手段。这一机制在我国交通运输发展历史中发挥了巨大作用，在目前整个产业的规制与改革措施中占有十分重要的位置。本章仅以国家高速公路网和民航机场布局为例，研究数量规制的相关问题。

政府规制的很多措施都涉及对于数量的调节和控制，广义而言，数量规制的涵盖范围很广，但这种广义上的数量规制不作为本章的讨论对象，本章更加侧重于交通基础设施这一公共品供给的数量规制问题。

数量规制在政府规制理论中历来占有十分重要的地位，很多学者在政府规制的理论分析中都涉及数量规制的讨论。如斯蒂格勒早在1971年“经济规制的理论”中就以美国州际汽车运输为例，讨论了货运公司数量的长期减少与整个行业的运输量不断增加之间的关系[1]。Glaeser和Shleifer（2001）认为，数量规制在经济领域的应用是十分普遍的，然而经济学家往往更加偏好征税的手段，并通过模型比较了数量规制和征税两种手段对社会福利的影响[2]。然而针对数量规制的内涵以及数量规制在整个规制理论体系中所处的定位，却很少有专门的讨论。

如前所述，政府规制的目的在于对“市场失灵”的矫正和完善，而数量规制，顾名思义是通过控制数量的方法来达到纠正“市场失灵”的目的的各种干预行为。政府规制涉及从宏观经济到微观企业，范围十分广泛，其中需要进行数量规制的主要有两个方面：一是在公共领域中，主要解决公共产品的“有效”提供问题，从而制定一个适度的公共产品供给水平，这部分也是政府规制理论中的一个核心组成部分；二是在不完全竞争或垄断的市场中，解决市场“有效”竞争的问题，即合理地控制市场中运营者的数量，同样也是政府规制中的核心内容。

在第一类公共领域中，数量规制主要是用于防范公共物品出现过度投资或者投资不足的问题，一方面，公共物品由于其内在的外部性特征，容易导致投资不足的问题；另一方面，在政府的直接投资或者鼓励社会投资的制度设计下，又极易发生过度投资的问题。例如，在进行基础设施规划与政策设计时，往往首先要制定规划来确定一个适度的基础设施规模，在进行排污费率设定之前，首先要对总的排放量进行估算等。无论最终采用直接的投资规制或者间接的价格规制，其最终都涉及合理规模的确定，因此在政府规制理论中，数量规制尽管很少专门述及，但其往往扮演着政府规制先决条件的角色。然而，关于基础设施投资的经济理论并没有提出适度规模的标准，以及这一标准受到哪些因素的影响[3]。实物期权方法认为在不确定环境下，即使成本不能够有效回收，延迟投资也将是有利的（Dixit和Pindyck，1994）[4]。在规制理论中，Averch和Johnson（1960）认为在自然垄断产业中，如果采用回报率管制将会导致过度投资[5]，而Baumol和Klevorick（1970）则认为由于管制者的自由裁量权会导致投资不足[6]，Hausman和Myers（2002）也提出由于沉没成本往往没有计入回报率的计算中，也会导致投资不足的问题[7]。Helm和Thompson （1991）认为投资不足的社会成本要高于过度投资的社会收益[8]。还有一些文献针对外部性、产权、公司治理等问题进行了深入的讨论（Hirschhausen等，2004）[9]。上述文献有助于分析数量规制对社会福利带来的影响，然而，规制数量究竟应该如何确定，在政府规制理论中则较少述及。

在第二类领域即不完全竞争市场中，政府规制的主要目的是实现市场的“有效”竞争，对市场经营者数量的控制是实现这一目的的常用手段。关于进入规制的理论与方法，第四章中已经进行了较为详细的论述。进入规制的研究主要放在如何对进入者的规模、资质进行审核评价等方面，而数量规制则更多地关注于规制数量的确定方面，即市场最优经营者数量的计算。

交通运输产业既包括从事交通基础设施的规划、建设和经营的政府与企业，也包括为人和货物提供位移服务的运输企业。前面所提到的两个需要进行数量规制的重点领域都具有实施数量规制的动因，主要包括交通基础设施自身的准公共物品属性、交通运输的政企分开制度以及规制手段的实施效力三个方面。

（1）交通基础设施的准公共产品属性

交通基础设施在使用上的非排他性使其成为公共产品的典型，公路、铁路、港口、机场等的建设带有明显的公益性特征。交通基础设施一旦建成，所耗费的大量投资以及土地资源都将成为沉没成本，而其带来的财务收益和国民经济收益也存在一定的不确定性并且难以估算，因而以价格为核心的市场机制难以实现对交通基础设施资源配置的有效调节。同时，这些基础设施赖以存在的土地、岸线、空域、航道等都属于社会公共资源，政府必须对交通基础设施的线路、场站进行科学的设计来保障这些资源的有效配置。因此，中国交通基础设施的总体规模、线网布局、建设等级都必然需要政府的规制引导。

（2）交通运输管理体制改革的必然产物

交通基础设施属于典型的准公共物品，多数是由国家直接提供，在国家统一提供的制度背景下，是不存在数量规制的问题的。随着管理体制的改革和市场化的日益深入，公路、机场、港口等基础设施的建设逐渐由中央政府下放到地方政府，世界各国都开始采取多元化的投资方式来保障公共物品的供给水平。如今港口、机场等领域都纷纷采用企业自负盈亏的方式建设经营。铁路尽管由于路网的统一性等原因，市场化进程相对较慢，但在一些发达国家也出现了铁路建设的私有化，我国近年来为加快铁路建设步伐，也采取了上市融资、地方合资等各种多元化融资的手段。在基础设施的运营方面也都采取了“政企分离”的方式，政府仅负责行业管理和公共服务，具有经营性的生产与服务交由企业主体在市场环境下开展，在政企分开的制度环境下，政府规制特别是对市场经营者的数量控制也就成为政府保障交通运输服务供给规模和服务质量的一种必要手段。因此，由于基础设施建设和经营主体的多元化，使得政府有必要采取各种必要的手段来保障交通基础设施和运输服务的数量及质量符合国民经济发展的要求。

（3）数量规制具有较强的可操作性和规制效力

数量规制是一种较为直接的规制方式，直接通过数量控制来有效维护公共领域的发展和竞争，在其他领域，数量规制应用得也十分广泛，并且效果显著。例如国际贸易领域的进口配额管制，要求某些货物需要首先申请配额或特别许可证或只有经授权的独家代理商方可办理进口，从而对本国相关产业起到很有效的保护作用；在很多城市已经开始实施的排污量管制，对在一定区域和时间范围内的排污量的总和和一定时间范围内某个企业的排放量之和予以控制，同时允许企业之间对排污权进行市场交易，有效地保证了环境保护目标的实现。因此，数量规制是具有较强规制效力的一种规制方式，进行交通基础设施投资建设的主体往往是具有一定规模和实力的组织或企业，采用这种规制方式将有效地抑制这些主体产生违背规制者目标的行为。

在政府规制理论中，很多的规制手段都会对市场经营者的数量具有直接或者间接的影响，如第四章所列举的特许经营权制度、许可证制度、产业重组等较为直接的通过设置进入壁垒的方式而进行规制的手段，也有通过价格干预、政府补贴等方式进行间接规制的手段。这些直接或间接的规制手段不作为本章讨论的重点，这里将主要讨论的是在公共基础设施领域中涉及数量限制的一些规制手段。

（1）规划制定和实施机制

交通运输是国民经济中的一个重要组成部分，在其发展过程中，国家有计划、有步骤的指导尤为重要。国家在指导某一重点领域产业的发展过程当中，往往采取各种不同的方式，其中产业战略、产业规划与产业政策是最常见的文件形式，这三种文件在交通运输领域中都常常被使用。在不同的国家中，由于这三者之间的关系不同，导致资源配置的方式不是完全一样，这也使得各国政府在体现政府意志和调整经济结构时，对交通运输发展战略、交通运输规划和交通运输政策的重视程度不一样。

我国由于处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，故较为重视交通运输规划的制定，通过规划的制定体现政府的意志，并指导企业行动。按照我国目前的规划体系，规划的分类主要有两种方式：一是按行政层次划分，可以分为国家规划、省级规划和市（县）规划；二是按规划对象的功能划分，可以分为国民经济和社会发展总体规划、专项规划和区域规划三个层次。产业规划属于专项规划，主要是研究某一产业的发展和建设问题，主要内容包括产业发展的目标、任务、重点、布局、项目、政策、措施等，侧重于解决产业发展中操作层面的问题。交通运输规划是在交通运输发展总体战略的指导下，对交通运输发展的目标、任务、重点、布局、项目、政策、措施等做出具体的部署，考虑的时间也相对较短，中期规划一般为5年，中长期规划一般为10～20年，其侧重于操作性和可落实性。

中国近年来加大了规划与政策的制定和实施的力度，在国家发展和改革委员会的指导下，先后出台了《综合交通网规划》以及《中长期铁路网规划》、《国家高速公路网规划》、《农村公路网规划》、《全国沿海港口布局规划》、《内河航道发展规划》、《民航机场布局规划》等一系列规划。规划的内容进一步细化，在规划目标和规划的理论、方法等方面都有很大突破，这些规划及政策的制定和实施，将为综合交通运输系统的建设提供重要的指导和依据。

在规划的实施过程中，各基础设施的参与主体需要按照规划进行项目的建设，例如很多地区都规定，未列入规划的政府投资项目原则上不予审批，因此，凡提交政府审批的交通基础设施建设项目往往需要有规划的支撑，从而成为政府进行数量规制的重要手段。

（2）基建项目审批与核准机制

基本建设是指利用国家预算内基建资金、自筹资金、国内外基建贷款以及其他专项资金进行的，以扩大生产能力（或新增工程效益）为主要目的的新建、改扩建工程及有关工作，列入基本建设计划的，作为基本建设项目。由于交通基础设施的建设通常需要全部或一定比例使用国家预算资金或银行基本建设贷款，因此，交通基础设施的建设也必须纳入国家基本建设程序的统一管理才能进行。交通基础设施大部分属于政府投资项目，即全部或部分使用中央预算内资金、国债专项资金、省级预算内基本建设和更新改造资金以及财政资金投资建设的地方项目，这部分项目必须经过政府的审批。政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模，按照审批权限分别由各级政府投资主管部门或会同同级相关部门按照项目基本建设程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。国家发改委规定，单个地方项目申请安排中央投资超过2亿元，或达不到2亿元但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发改委审批；单个地方项目申请安排中央投资在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，由各省或行业部门审批。从省内来讲，以甘肃省为例，《甘肃省政府投资项目管理暂行办法》规定，政府投资300万元及以上的建设项目（不考虑总投资规模），由省级投资主管部门审批项目建议书、可研报告、初步设计及概算；限额以下项目，按隶属关系由省直部门或市州审批。在执行过程中，可适当予以灵活或简化，以提高办事效率。基建项目的审批机制一直是我国政府进行数量规制的一种十分有效的手段。

对于企业不使用政府投资建设的项目，2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》规定一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制，从而改变了过去不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。同时发布《政府核准的投资项目目录》，其中关于交通基础设施需要进行政府核准的项目目录规定如下：

1）铁路。新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省级政府投资主管部门核准。

2）公路。公路中的国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准；独立公路桥梁、隧道，跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

3）水运。煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省级政府投资主管部门核准；集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准；内河航运：千吨级以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。

4）民航。新建机场：由国务院核准；扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准；扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准；项目审批与核准制度是保障交通基础设施总量规模的一种强有力的规制方式，通过中央和地方两级政府的审核机制有力地确保了交通基础设施这一公共产品适度的供给水平[10]。

（3）投融资机制

在计划经济时期，中国交通基础设施全部由政府提供，中央政府和地方政府之间存在分工，铁路、民航和港口的投资都由中央政府直接提供，而公路基础设施的主要供给者则是地方政府，在公路供给的分工上，中央政府只负责建设和管理国道和重要的国防公路，而其他的公路建设和管理则都由地方政府负责。在这一阶段，交通基础设施的供给水平是由政府直接控制的。改革开放后发展至今，政府的单一投资机制逐渐被多元化的投融资机制所取代，体现在地方政府自主权的逐步扩大以及银行、私人投资、外商投资多方共同参与的局面。股份合作、发行债券、对外借款、股票上市以及各种BOT和准BOT模式纷纷出现。在这种多元化投资方式中，政府对基础设施供给的影响方式也发生了转变。

在多元化的投融资机制中，财政性资金是调节交通基础设施供给水平的主导手段，中央政府财政性资金的分配取向、国债资金的投向都会在很大程度上影响地方以及其他主体建设交通基础设施的积极性。国家每年会公布中央预算内资金和国债资金投向重点及安排原则，如在2008年1500亿元中央预算内投资和国债投资中，涉及交通基础设施建设的领域包括：用于农村公路改造工程55亿元、西部铁路项目22亿元、中西部支线机场4亿元、国防交通8亿元。这些财政性投资必然会对交通基础设施建设发挥重要的引导作用。地方政府也会根据中央的部署和地方经济的发展要求，制定地方财政投资的主要领域，并提供相应的信贷支持、财税激励等措施，这些则更为直接地影响了交通基础设施的投资水平，进而影响交通服务的供给水平。

数量规制涉及五种运输方式网络和节点的布局，本章仅以国家高速公路网和民航机场布局两个领域作为代表，分析两项规划中规划目标同时也是数量规制目标的确定方法。

高速公路具有能力大、速度快、经济、安全、舒适等特点，是一国综合交通运输体系中等级程度较高、承担运量较大的具有重要支撑性地位的基础设施网络。从20世纪50年代末开始，高速公路经历了有计划的大规模建设阶段，目前全世界已经有80多个国家和地区拥有高速公路，通车里程超过20万公里。

（1）美国的高速公路

美国是目前世界上公路交通最发达、高速公路通车里程最多的国家，其高速公路里程达8．87万公里，约占世界总量的一半。美国的高速公路主要由州际和国防公路系统组成。该公路系统从20世纪30年代后期开始筹备和规划，50年代中期开始大规模建设，80年代基本建设完成，前后共经历半个多世纪。

美国最早关于高速公路系统的构想始于1938年，提出要建设总长度为4．3万公里的跨区域公路系统，1941年罗斯福提出要研究建立国家快速路系统的必要性，该研究报告将这一系统称为“国家州际公路系统”，并建议该系统总长度增加到6．3万公里。1944年美国的“联邦资助公路法案”采纳了该研究成果，将总长度扩展到6．5万公里，正式提出“国家州际公路系统”概念，要求尽可能连接主要的大都市地区、城市和工业中心，并服务于国防，与加拿大和墨西哥连接的具有大陆交通意义的公路干线也考虑在内。但由于资金来源以及第二次世界大战的影响，直到1953年才完成1．03万公里。1956年，美国通过《联邦资助公路法案》和《公路税收法案》，决定征收燃油税和重要汽车配件消费税，建立州际公路信托基金，使得公路建设资金问题得到有效解决。该法案还将州际公路系统扩大到6．66万公里，目标是服务全国，连接所有5万人口以上城市，并全部控制出入，消除公路和铁路的平交，绝大部分路段应不少于4个车道，在交通量稀少的路段允许2个车道，城市出入口路段应建成6～8个车道，并能适应未来20年交通需求的，可承担全美公路总量的20%～25%。此后美国州际公路系统的规模和布局不断完善，如今已达到7．46万公里，占高速公路的主体部分。这一数量规模的确定依据主要是基于连接各州首府及所有5万人口以上城市，并与加拿大、墨西哥等周边国家相连接，整个高速公路网络规模为8．87万公里。

（2）日本的高速公路

日本在1943年就提出5490公里的高速汽车国道规划方案，随着战后日本经济的复兴和外资的引入，1955～1957年，日本国会讨论并通过《国土开发纵贯公路建设法》、《高速公路法》和《道路公团法》，正式批准了7条纵贯国土、共计3730公里的高速公路建设计划，并成立高速公路公团专门负责高速公路的建设和管理工作。1966年又明确提出到2000年建设32条、总长度7600公里高速公路网的发展规划。确定这一数量的依据包括：

从高速公路开发功能考虑，以纵向贯通国土的高速公路为骨架，辅以横向高速公路并与纵向高速公路相连，形成脊椎骨与肋骨的关系；10万人以上人口的地方中心城市、新兴产业城市、工业开发城市为主要控制点，高速公路必须连接这些城市；除边远山区外，全国各地能在2小时之内到达高速公路。

从高速公路布局的合理性和完善性考虑，对连接主要控制点的比较路线，计算远景交通量，选出交通量大的路线；对各条线路计算沿线城市人口，对某些单位路线长度人口城市人口多的路线，增补一些路线，对高速公路网围绕的各个区域，分析其交通量是否与高速公路能力相适应，对不适应区域再补充路线。在1987年5月，针对21世纪国土结构的发展趋势，又将高速公路扩展到1．4万公里，并更名为“高标准干线公路”。

（3）德国的高速公路

德国是世界上最早修建高速公路的国家，到1939年高速公路里程已达到3440公里，但早期主要是服务于军事目的。第二次世界大战后，前西德开始致力于恢复和重建高速公路，到1955年，又开始大规模修建高速公路。前西德所制定的规划中，是以人口、经济、国土开发和环境保护的发展为主要依据的，即使所有5万人口以上的城市及大部分人口在5万以下的城市连通高速公路。原则上交通量多的轴线优先规划，帮助落后地区经济开发并促进交流，加快与邻国的连接，将交通量大的交通轴线规划为复线或者多车道公路。1955～1970年间共修建高速公路2245公里，主要是将已有的高速公路连接成网。1971年后，前西德又制定了为期15年的高速公路网建设规划，规划目标为：全国各地都能在30分钟之内达到高速公路。到1985年，前西德高速公路总里程已达到8198公里。

东西德统一后，德国又进一步制定了1991～2010年州际高速公路发展计划，到1999年德国高速公路总里程已达到1．15万公里，形成欧洲最庞大的高速公路网，并有9条高速公路与邻国相通[11]。

高速公路领域数量规制的核心在于如何确定一个合理的规制数量，即高速公路的合理规模。影响高速公路规制数量的因素有很多，结合发达国家经验，最主要的影响因素主要包括如下几个方面：

（1）人口数量及分布

公路交通的主要功能之一是满足人们出行的需要，在经济发展水平一定的情况下，人口的数量、城市化水平以及城镇的分布，对高速公路的发展有着重要的影响。人口数量大、城市化水平高、城镇数量多且分布相对分散，则在满足同等交通水平条件下，需要的高速公路里程要长；反之，则需要的高速公路总里程要短。

（2）经济发展水平、产业结构与布局

高速公路作为国家的交通基础设施，其建设的目标是满足经济社会发展需求，改善交通运输环境和质量，为社会发展和经济建设服务是公路建设的最根本前提和出发点。因此，一个国家和地区的经济发展水平、经济结构、产业布局等都直接影响着对高速公路的需求程度。

（3）土地资源及地理特征

高速公路建设成本较高，一个国家的地形条件直接影响高速公路建设的可行性。地理特征存在明显差异的不同地区，对高速公路的需求也不相同。地理特征不仅影响一个国家的交通方式，而且也影响到一个国家的城市和产业布局，因此在交通方式上，公路交通所占的份额也各不相同。而且高速公路辐射范围较大，当高速公路密度达到一定水平后，再增加路网里程，从路网效率、土地资源利用等意义上是不合理的。因此，一个国家和地区的高速公路规模不可能无限制扩大，存在着一个趋于稳定的适度规模。

在上述三方面的主要因素中，人口数量和分布、经济发展水平、产业结构与布局等因素是在不断变化的，而土地资源特征相对稳定，这些因素对高速公路网规划目标的影响相互关联。因此，规划目标的确定是针对一定时期而言的，必须考虑各方面因素综合确定[12]。

由于我国的经济发展水平、人口密度、地理条件等因素与发达国家几乎没有可直接参照的对象，无法直接类比，只能参考这些国家高速公路的发展轨迹，结合我国的具体国情和未来经济发展水平，运用类比的方法与世界主要发达国家高速公路的建设与发展水平相类比，综合分析确定我国的高速公路的合理发展规模。根据我国于2004年出台的《国家高速公路网规划》所使用的方法，主要包括以下几个方面的考虑：

（1）从合理布局角度分析

从合理布局的角度分析，主要考虑了节点选择、区域分类和总体规模测算三个方面。

1）节点选择。以一定人口规模的城市作为节点进行高速公路网的布局规划，是世界发达国家高速公路网规划的主要方法之一。美国的州际公路连接了所有5万人口以上的城市，而日本的高速公路网连接了所有10万人口以上的城市。我国的城市按城镇人口数量分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市及小城市5类。目前，全国城市总数为662个（不含港、澳、台，下同），其中50万人口以上大城市（含超大城市、特大城市及大城市）的数量为102个，占现有城市总数量的15%；20万～50万人口的中等城市217个，占33%；20万人口以下的小城市343个，占52%。各类城市数量见表6．1所示。虽然我国中等以上的城市数量只占城市总数的48．2%，但其城镇人口占全国城镇人口的比重却高达82．6%，国内生产总值的比重达到89．4%，批发零售贸易业商品销售总额的比重达到96．4%（见表6．2）。由此可见，我国城市人口、社会生产和消费活动主要集中在中等以上城市，中等以上城市在我国的社会经济中占有非常重要的地位和作用。因此，《国家高速公路网规划》选择现状城镇人口在20万以上的城市，作为测算我国高速公路规模主要连接的节点。

表6．1　我国城市种类的划分及数量

资料来源：国家统计局．2002年中国城市统计年鉴

表6．2　我国各类城市人口分布及生产和消费活动数量统计表

资料来源：国家统计局．2002年中国城市统计年鉴

2）区域分类。中国幅员辽阔，不同地区的区域面积、人口密度以及地理特征等情况存在很大差异，决定了城市的空间布局也存在很大差异，进而对路网布局的形态也存在不同要求。为了使研究分析更具有针对性、更为科学合理，《国家高速公路网规划》把中国31个省、市、区（不含港、澳、台）分为五类，分别进行研究。各省（区、市）分类情况见表6．3。

表6．3　我国31个省（市、区）分类表

资料来源：根据国家统计局《2002年中国城市统计年鉴》测算。

3）总体规模测算。依据不同类别地区的地理自然环境、人口和城镇分布特点、经济发展水平等不同特点，通过定性分析和专家咨询，运用连通度法测算出高速公路网的理论规模为8万～9万公里（见表6．4）。

表6．4　连通度法测算高速公路规模

资料来源：交通部．国家高速公路网规划．2004

（2）从国际比较角度分析

发达国家高速公路的发展轨迹表明：土地面积大、人口密度高的国家对高速公路的需求量大；高速公路的发展规模随经济发展水平的提高而提高；当公路网发展到一定阶段时，必将出现一个高速公路的发展高峰期；在高速公路规模发展到一定水平后，其总规模逐步趋于稳定，即达到这个阶段后，经济发展水平的进一步提高对高速公路发展的影响趋弱，或者说是变得“不敏感”。这是高速公路网已适应国民经济发展、基本达到稳定状态的表现。大多数发达国家在经过20～30年的快速发展之后，开始进入这种基本稳定状态。因此，可以选择发达国家高速公路基本稳定状态时的发展水平，采用类比法测算中国未来高速公路的规模。类比的基础数据见表6．5。

表6．5　类比的基础数据表

资料来源：交通部．国家高速公路网规划．2004

表6．5中按人口密度分类的结果显示，我国1类和2类地区的人口密度极高，远远高于主要发达国家的人口密度；3类地区的人口密度基本类似于日本、英国、意大利；4类地区则与法国相近；而5类地区与加拿大、澳大利亚的人口密度大体相当。综合考虑各类地区的人口密度、土地资源、地理特征等，认为未来1类地区的高速公路密度应达到4公里／百平方公里以上，高于主要发达国家的平均水平；2类地区高速公路密度应接近3公里／百平方公里；3类地区高速公路密度应在1．4～2．3公里／百平方公里之间，大部分省区应达到1．5～2．0公里／百平方公里；4类地区高速公路密度应在1．0～1．5公里／百平方公里之间；而5类地区地广人稀，高速公路密度应在0．2公里／百平方公里以下。累加各类地区的高速公路里程后，得到中国高速公路理论规模为9万～11万公里。

（3）从承担汽车行驶量的角度测算

2002年，我国公路承担的旅客周转量为7805．8亿人公里，货物周转量为6782．5亿吨公里。今后20年我国公路客货周转量仍将保持较快的增长速度。根据前面的预测，到2020年，全国公路旅客周转量将达到25000亿人公里，货物周转量将达到15000亿吨公里（见表6．6）。

表6．6　公路运输量、车辆保有量预测(www.daowen.com)

资料来源：交通部．国家高速公路网规划．2004

根据我国客货车的平均客位、吨位、实载率情况，将2002年、2020年公路承担的客货周转量换算为汽车行驶量，分别为24亿车公里（小客车，下同）和52亿车公里。但公路交通量调查结果显示，目前我国公路实际承担的行驶量为62亿车公里，与由公路客货周转量换算的行驶量有一定差距，公路实际承担的汽车行驶量是换算行驶量的2．58倍。究其原因，是由于我国目前公路运输量统计中未包含私人车辆和企事业单位自有车辆承担的运输量的。因此，《国家高速公路网规划》对由未来公路客货周转量换算的汽车行驶量进行了调整，调整后2020年全国公路汽车行驶量为134亿车公里。参考发达国家高速公路承担公路客货运输量的份额（发达国家的高速公路一般占路网总里程的1%～2%，承担公路客货周转量的份额在25%左右），按照未来我国高速公路承担汽车行驶总量的20%～25%测算，2020年高速公路承担的汽车行驶量为27亿～34亿车公里。要满足未来的交通需求，我国高速公路的车道里程应达到36万～45万公里。按4车道高速公路转换的规模为9万～11．3万公里；按6车道高速公路转换的规模为6万～7．5万公里。考虑我国高速公路以4车道为主体，确定未来我国高速公路的理论规模为8万～10万公里。

（4）高速公路合理规模

以上从三个不同角度测算的结果显示，《国家高速公路网规划》将我国高速公路的理论测算规模确定为8万～11万公里。

1）运用连通度法测算时，主要考虑连接目前全国319个城镇人口超过20万的中等以上城市。根据全国23个省（区、市）的城镇体系发展规划成果，今后20年全国中等以上城市数量会大量增加，估计将达到550个。若考虑连接2020年的中等城市，高速公路网的规模大体需要12万公里。

2）从国际比较的角度测算时，我国人口密度采用的是现状值，未考虑我国高速公路发展到成熟期的人口增长情况，同时也未考虑发达国家6车道以上高速公路的比例大于我国的情况。若考虑以上因素，从国际比较角度测算的我国高速公路理论规模会更大。

3）汇总各省（区、市）高速公路规划成果得出的结论是，全国高速公路总规模近13万公里。综合考虑以上因素并经过专家咨询，《国家高速公路网规划》确定全国高速公路合理规模为10万～12万公里。

根据前述的测算方法，《国家高速公路网规划》最终确定的目标包括以下5个方面：

（1）连接省会城市，形成国家安全保障网络

满足国家政治、经济稳定以及国防安全和抢险救灾需要，提高军事机动性，形成首都便捷连接省会、沟通各大战区的国家安全保障网络。

（2）连接各大经济区，形成省际高速公路网络

支撑经济增长，适应产业布局，协调区域发展，形成各大经济区之间、相邻省会城市之间的省际高速公路网络，强化西部地区、东北等老工业基地对外联系通道。实现800～1000公里以内相邻省会城市之间当日到达。

（3）连接大中城市，形成城际高速公路网络

促进区域经济发展，推动城镇化进程，满足旅游需要，形成省会连接地市、覆盖重要县市和重要旅游城市以及环渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲三大区域内城际高速公路网络。基本实现省会到地市东中部地区当日往返，西部地区当日到达。

（4）连接周边国家，形成国际高速公路通道

适应经济全球化和对外开放需要，形成连接周边国家、与亚洲公路网相配合的国际高速公路通道。

（5）连接交通枢纽，形成高速集疏运公路网络

满足现代物流发展，提高运输效率，保障有效衔接，形成连接主要公路枢纽、港口、机场、铁路枢纽的高速集疏运公路系统[13]。

民用航空是我国近年来交通运输发展最快的领域之一，作为民航网络的重要节点，民航机场未来发展合理规模的确定关系到未来整个综合交通体系的运作效能，机场的规模、布局也可以归纳到政府数量规制的范围，因此，本节以我国民航机场布局规划为例，讨论机场规制数量的确定方法。

民航机场是社会经济发展的派生需求，受到人口、经济发展水平、对外贸易、旅游开发、对外开放以及地理环境的综合影响，以下将对这些因素逐一分析：

（1）人口

预计到2010年我国人口总量将达到13．3亿，2020年达到14．5亿左右。中国庞大的人口基数和快速推进的城市化进程是未来经济和航空运输市场发展的基本动力，各地区间的人口流动也是影响航空运输市场需求的重要因素。

我国城市化率从1990年的18．9%上升到2003年的40．53%，在不到15年的时间内，提高了21．63个百分点，平均每年提高1．55个百分点。未来15年内，如果仍维持1%以上的年增长率，2020年我国的城市化率将达到55%～60%，2020年城市人口将达到8亿～9亿人。

（2）经济发展

预计“十一五”期间，我国GDP年均增长率为8%～9%，2011～2020年为7%，2020年人均GDP将超过3000美元。

参照国外航空运输的发展历程，人均GDP在1000～2500美元阶段，全社会货运需求增长较快，客运需求也有较大增长，其间航空运输的地位和作用迅速提升；人均GDP在2500～4000美元时，全社会货运强度降低，安全、时效性要求提高，客运需求对质和量的要求同步提高，航空运输在长途运输方面的优势显著增强。

（3）对外贸易

对外贸易仍将保持较快增长速度。2004年中国进出口总额已达11547亿美元，居世界第3位。预计2010年前和2011～2020年间，进出口总额年均增长率将分别达到12%和8%左右。

（4）旅游开发

90个国家（地区）成为中国公民出国旅游的目的地国。据世界旅游组织预测，2020年我国将成为世界最大的旅游目的地国和第四大旅游客源国，预计2010年前和2011～2020年间，国内旅游人次年均增长率分别为10%和8%左右。旅游业的持续繁荣，将为快捷舒适的航空运输提供巨大的客源市场。

（5）民航对外开放

2004年我国以高票当选为国际民航组织一类理事国，已与93个国家签订了民航协定，与美、德、英、法等主要民航发达国家签署了扩大航权的协议，在海南、南京、厦门等地进行了开放货运航权的试点。民航扩大对外开放也是促进航空运输增长的重要因素。

（6）地理环境和地面交通

我国西部地区地域辽阔，地形地貌多样，高原、平川、河谷、沙漠、戈壁交错分布，自然条件较差。相比较而言，机场建设投资少、难度小、见效快，更凸显了航空运输的优势和重要性。而东中部地区人口密度大，不断完善的地面交通运输体系将对短途航空运输形成较大冲击，但航空运输在长途客运的比重将明显提高。

（7）特殊价值

一些特殊价值因素对民航运输的发展具有积极的影响和促进作用，如加快发展偏远和边疆地区经济，尽快摆脱贫困的需要；确保少数民族地区稳定，促进民族团结的需要；加强西部地区生态环境保护，实施可持续发展战略的需要；巩固国防和维护国家安全的需要[14]。

2011～2020年期间我国航空运输将继续保持高速增长，预计2020年机场旅客吞吐量将达到14亿人次，年均增长10%，总量上达到美国目前的航空运输业务量水平，成为世界民航强国。在我国《民用航空运输机场2020年布局和“十一五”建设规划》中提出了2011～2020年民航运输机场建设规划的目标是：

第一，进一步加强机场基础设施建设，改善安全保障条件，促进航空运输发展，形成3个以上具有国际竞争力的大型复合枢纽机场，参与全球航空运输竞争。

第二，以全面实现小康和构建和谐社会为核心，2020年全国80%的县级行政单元能够在地面交通100公里或1．5小时的车程内，可享受到机场的航空服务；服务总人口达到全国总人口的80%；航空服务区域内的经济活动总量（GDP）达到全国总量的95%；全国96%的中等以上城市在2小时车程范围内可以为公众提供航空运输服务。

第三，进一步优化完善机场体系，新增机场58个，2020年机场数量达到259个。

第四，在区域经济发展战略和综合交通运输网络规划的基础上，推进京津冀、长三角、珠三角三大经济发达、城镇密集区的机场规划布局建设，实现合理分工，协调发展。

第五，大力推进通用航空机场的建设和通用航空短途支线运输的发展[15]。

按照机场的层次体系，《民用航空运输机场2020年布局和“十一五”建设规划》把机场划分为大型复合枢纽机场、大型枢纽机场、中型枢纽机场、中型机场和小型机场五类，主要布局如下：

（1）大型复合枢纽机场

2020年，我国大型复合枢纽机场数量将增至6个，形成“3＋3”的东西呼应的战略格局，其中位于我国东部的首都机场、浦东机场、白云机场发展成为具有强大国际竞争力的大型复合枢纽机场，乌鲁木齐机场、成都机场、昆明机场以其快速增长的业务量和对中亚、东南亚及南亚地区所具有的较强的辐射功能，成为我国西部的大型复合枢纽机场。

（2）大型枢纽机场

形成19个大型枢纽机场，包括北京第二机场、沈阳机场、大连机场、哈尔滨机场、上海虹桥机场、杭州机场、南京机场、厦门机场、青岛机场、福州机场、济南机场、无锡机场、深圳机场、武汉机场、长沙机场、海口机场、重庆机场、贵阳机场、西安机场。

（3）中型枢纽机场

形成20个中型枢纽机场，包括天津机场、太原机场、呼和浩特机场、石家庄机场、长春机场、南昌机场、合肥机场、宁波机场、温州机场、晋江机场、郑州机场、桂林机场、南宁机场、三亚机场、拉萨机场、西双版纳机场、兰州机场、银川机场、西宁机场、库尔勒机场。

（4）中型机场

中型机场的数量达到35个。

（5）小型机场

小型机场的数量达到179个[16]。

[1]George J．Stigler．The Theory of Economic Regulation．The Bell Journal of Economics and Management Science，1971，2（1）：3～21

[2]Edward L．Glaeser and Andrei Shleifer．A Reason for Quantity Regulation．The American Economic Review．Papers and Proceedings of the Hundred Thirteenth Annual Meeting of the American Economic Association，2001，91（2）：431～435

[3]Christian von Hirschhausen．Infrastructure Investments and Resource Adequacy in the Restructured US Natural Gas Market–Is Supply Security at Risk？．Working Papers 0618，Massachusetts Institute of Technology，Center for Energy and Environmental Policy Research，2006

[4]Dixit，Avinash，and Robert S．Pindyck．Investment under Uncertainty．Princeton University Press，Princeton，New Jersey，1994

[5]Averch，H．，and L．L．Johnson，Behaviour of the Firm under Regulatory Constraint．American Economic Review，1962（52）：1052～1062

[6]Baumol，William J．，and Alvin K．Klevorick，Input Choices and Rate of Return Regulation：An Overview of the Discussion．Bell Journal of Economics and Management Science，1970，1（2）：169～190

[7]Hausman，Jerry，and Stewart Myers，Regulating the United States Railroads：The Effect of Sunk Costs and Asymmetric Risk．Journal of Regulatory Economics，2002，22（3）：287～310

[8]Helm，D．，Thompson，D．，Privatized Transport Infrastructure and Incentives to Invest．Journal of Transport Economics and Policy，1991，15（1）：231～246

[9]Hirschhausen，Christian von，Andreas Brenck，and Thorsten Beckers，Infrastructure Regulation and Investment for the Long－Term－An Introduction Utilities Policy，2004（12）：203～210

[10]政府核准的投资项目目录．http://www.sdpc.gov.cn/,2004

[11]交通部．国家高速公路网规划．2004

[12]交通部．国家高速公路网规划．2004

[13]交通部．国家高速公路网规划．2004

[14]民航总局．全国民用航空运输机场2020年布局和“十一五”建设规划研究报告．中国民用航空总局航空安全技术中心，2005

[15]民航总局．全国民用航空运输机场2020年布局和“十一五”建设规划研究报告．中国民用航空总局航空安全技术中心，2005

[16]民航总局．全国民用航空运输机场2020年布局和“十一五”建设规划研究报告．中国民用航空总局航空安全技术中心，2005