交通运输业是资金密集型产业，解决资金问题成为发展交通运输业的关键。而要筹集足够的建设资金，必须要有一套行之有效的投融资机制。本章在对我国交通运输投融资体制演变、现状及存在的问题进行研究的基础上，根据有关的经济学理论，提出了建立激励性投融资体制的政策建议。

交通运输产品具有准公共产品属性，公共产品理论、项目区分理论为交通运输投融资体制改革提供了理论依据。

公共产品的两大特征是消费中的非排他性和非竞争性。所谓的非竞争性，是指一个人对公共产品的消费不会影响到其他人对此产品的消费；非排他性是指一个人无法维持对一件物品使用的控制，不可能阻止不付费者对公共产品的消费。满足非竞争性和非排他性的两个特征的产品是纯公共产品，实际上纯公共产品非常少，很多产品可能具有其中的一个特征，这也造成了公共产品分类的多样性。

布坎南（J．Buchanan，1965）把社会物品分为公共物品、俱乐部物品和私人物品三类，他认为可能发生拥挤的公共物品就是俱乐部物品，当消费人数低于拥挤点时，该物品是非竞争的，而消费人数超过拥挤点时，这种物品的消费就会变得拥挤[1]。他明确地把交通运输当作俱乐部物品，即拥挤性公共物品来看待，其基本特征表现在产品利益由集体消费但受拥挤约束。按照布坎南的分析，在达到运输基础设施经济运量约束Q之前，单位成本随运量的增加而不断降低，其中在接近Q点的一定区段为免费搭车者。当超过Q点时，就会导致拥挤，单位成本就会显著上升。因为在同一时间内，运输基础设施所能承受的载运工具是有限的，载运车辆越多，车速就越慢，这就意味着除了燃油费、维护费、车辆折旧费外，还必须支付时间损失费即拥挤费。因而运输物品是一种典型的准公共物品。

图5．1　某些准公共产品的可拥挤性导致的额外消费者的边际成本

资料来源：王惠臣．论运输管制公共性与企业性的悖论．高等教育出版社，1997：55

很多学者对运输产品的公共性进行了研究，王惠臣认为：运输产品的拥挤临界点对运输产品的私人性、公共性有重要影响，所谓的拥挤临界点有具体而明确的定义，对列车来说，是指额定吨位或者额定载客量，而对运输线路来说，是指通行能力。运输产品未达到拥挤点之前，运输产品具有非竞争性、非排他性特点，是公共物品；运输产量在达到或者超过拥挤临界点时，运输产品的“公共性”开始弱化，私人产品的特性开始加强。因此，运输产品具有公共产品和私人产品的复合特征；运输产品的属性因需求函数的不同在公共产品和私人产品之间呈动态变化态势[2]。

世界银行在1994年的发展报告中对包括交通在内的基础设施的性质进行了详细分类。它们认为城市公交既具有排他性、又具有竞争性，属于私人产品；农村道路属于公共产品；铁路货运和客运服务属于私人产品；港口与机场设施属于准公共产品；港口与机场服务属于私人产品。

表5．1　私人部门提供基础设施的可能性

续表

注：市场化指数是指各种设施的商品化程度：1．0＝不适宜在市场出售；2．0＝基本适宜在市场出售；3．0＝最适宜在市场出售。
资料来源：World Bank．World Development Report 1994：Infrastructure for Development．New York Oxford University Press，1994：115

另外，还有一些学者针对具体的运输产业分析其特性，如王振红、成小洲等均认为我国的铁路运输业属于准公共产品[3]。

所谓项目区分理论就是根据经济学产品或服务分类理论，对基础设施可以采取不同的投资管理办法。即根据基础设施项目的性质与特征，对不同类型的项目进行区别管理。该理论将项目区分为经营性、准经营性和非经营性，根据项目属性来判定和选择项目的投资主体、运作模式、资金渠道和权益分配方式。

非经营性项目的投资通常应由政府承担，按政府投资模式运作，其资金来源以政府财政投入为主，并配以固定的税种或费种保障，其权益也归政府所有。但在投资的运作管理过程中，也要充分引入市场机制，提高投资决策的科学性和规范性，促进投资效益的进一步提高。

经营性项目则属于全社会投资的范畴，其投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业和外资企业等，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有。在价格制定方面，政府负责监督审核；既要考虑投资方利益，又要兼顾公众的可承受能力，采取“企业报价、公众议价、政府核价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意。这类项目又可以根据有无收益分为两小类，即纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目（营利性项目），可完全通过市场进行有效配置，其动机与目的是追求利润最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。准经营性项目即为有收费机制和资金流入、具有潜在的利润，但因其政策和收费价格没有到位而无法收回成本的项目。准经营性项目附带部分公益性，属于市场失效或低效的部分。

项目区分理论的目的就是将政府投资与全社会投资分开。非经营性项目由政府投资建设，政府做好规划、保证重点、量力而行、减少风险。经营性项目属于社会投资范畴，应使其真正走向市场，通过公开、公平、竞争的招投标方式运作；而准经营性项目，必须在政府适当补贴及政策优惠的前提下，按经营性项目操作模式进行。

在改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，投融资体制虽然有一些变化，但从总体来说，是一种完全服从于计划，投资主体、融资渠道单一的政策，作为我国整体投融资体制组成部分的交通投融资体制，随着改革开放程度的加深而逐渐完善、深化。

在改革开放前，我国对交通投资实行高度统一集中管理，交通形成了明显带有计划经济色彩的投资体制。在这种体制下，政府是唯一的投资主体，否认市场配置资源机制的存在。改革开放前，我国交通投融资体制具有以下特点：

（1）投资主体单一

政府是唯一的投资主体，交通运输建设被认为是事业性投资，无偿使用，不计成本与效益。配置资源的市场机制完全不发挥作用。

（2）投资决策权高度集中在政府

在建设项目决策方面，投资决策的权限高度集中在政府手中。一方面，投资总量、结构的决策完全控制在政府手中，以指令性计划的方式贯彻实施；另一方面，建设项目的审批权高度集中在政府手中，无论是简单再生产的项目还是扩大再生产的项目，从提出项目建议书、设计任务书，到初步设计、开工报告，都要报政府部门审查批准。

（3）投资建设资金渠道单一

国家财政预算内拨款是唯一渠道，而且财政拨款都是无偿使用。

（4）投资计划管理实行单一控制

在投资计划管理方面，基本上是单一的指令性计划方式和行政性的控制。对建设项目的决策、资金和物资的分配以及项目的设计、施工等活动，都按国家指令性计划行使，用行政手段分配任务，完全排斥市场的作用，这导致投资要素（包括资金、物资和劳动力）的流动性很差。

（5）投资风险责任约束差

无论是建设投资总量结构、布局等决策发生失误，还是某个具体建设项目决策或设计、施工发生失误，都难以追究责任。

在这一时期，由于交通投资主要依靠国家投资，地方投资和自筹资金数量很少，再加上观念上对基础设施重视不够，现实中国家财政资金不足，使交通基础设施建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的“瓶颈”。

根据世界银行统计，经济发达国家对交通运输的投资一般应占总投资的10%～14%，发展中国家对交通运输的投资一般约占总投资的20%～28%才能适应经济发展的需要[4]。

表5．2　我国20世纪90年代以前各个时期交通运输业基本建设投资情况

资料来源：根据《新中国交通（1949～1999）五十年统计资料汇编》汇总整理。

由表5．2可见，在计划经济体制下，我国交通基建投资比例长期偏低，除“三五”和“四五”时期交通基建投资比例略有提高外，其他时期的比例都是下降的。

总之，在计划体制下，由于交通建设资金主要来源于各级政府，政府是交通投资的唯一主体。财政状况如何，成为制约交通基础设施投资的直接因素。我国交通基建比例长期偏低，造成了交通业极弱地位，使交通业成为我国国民经济发展的薄弱环节。

交通投资体制是全国投资管理体制的一部分，交通投资管理体制改革受到全国投资管理体制改革大框架的影响。我国交通管理体制改革大致可以划分为三阶段。

（1）1979～1983年期间，探索用经济办法对投融资进行管理，对财政投资实行“拨改贷”

1979～1983年是中国经济管理体制改革的起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”，投资体制发生了重大的变化。1979年8月，国务院批准了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》与《基本建设贷款试行条例》，表明我国基本建设开始实行“拨改贷”政策。1980 年6月，财政部、国家经委发布《关于征收国营工业、交通企业固定资金占用费的暂行办法》，表明不仅建设项目的建设资金要实行有偿使用的政策，而且对国家已经投资在固定资产上的资金也要实行有偿使用的政策。但对于交通企业的投资，国家采取比其他行业相对较低的占用费率，体现了国家的倾斜政策。

1983年，为了解决能源、交通发展滞后的问题，获得充足的资金支持能源、交通建设，国家开征能源交通重点建设基金。同年10月，又开征建筑税（1991年改为投资方向税）。1983年起各省提高了公路养路费的征收标准，扩大了征收范围，使各省能从养路费中拿出更多资金用于公路建设。从此，计划经济体制下传统的完全用行政手段分配资金的方法有了初步改变。

（2）1984～1991年期间，投融资政策中扩大市场机制的作用

随着我国经济体制改革的深入，以国务院发布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》、《关于改进计划体制的若干暂行规定》为标志，在投融资领域开始触及投融资决策的计划与市场问题。

1）交通建设领域引进招投标制度。1984年9月，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，推行招标投标制度，建立工程承包，开始引进市场竞争机制。交通建设领域也全面推行国务院颁布的改革制度，推行项目监理制度，实行招投标制度。

2）出台一系列税费政策扩大交通建设资金来源。为了加快交通建设速度，解决建设资金短缺问题，国家出台了一系列扩大交通建设资金来源的政策。1985年国务院批准征收汽车购置附加费，国产车按销价的10%征收，进口车按销价的15%征收，全部收入作为国家公路建设发展基金的资金来源，由交通部按国家规定统一安排使用。同时，各省（区、直辖市）政府也相继出台了征收客、货运附加费、公路建设基金等政策，形成了各种交通规费，进一步扩大了公路建设资金来源。

为调动多方投资港口建设的积极性，交通部在改革港口管理体制的过程中，大力倡导由国家、地方、企业和受益者多渠道投资港口建设，允许并支持货主自建专用码头，实行“谁建、谁用、谁受益”的政策。1985年国务院发布了《港口建设费征收办法》，决定对进出沿海26个港口的货物征收港口建设费，作为国家港口建设资金的一项来源。

1986年2月3日，国务院批准了铁道部在“七五”期间实行“投入产出，以路建路”的经济承包责任制，即“大包干”，使铁路成为相对独立的经济实体。

为了尽快解决铁路建设资金的投入问题，1991年起国务院采取了提价收入直接设立铁路建设基金，专项用于铁路建设的措施。1991年3月，国务院批准设立铁路建设基金，并先后提高征收水平。基金总水平达到每吨公里2．7分，每年可积累300多亿元的建设基金用于铁路建设。从1991年4月起国家相继批准福建、四川、山东等省征收铁路建设附加费，每年还可筹集6亿元资金用于铁路建设。与此同时，部分地方政府也参照中央的做法，纷纷在国铁上加收铁路地方建设附加费，用于地方铁路或中央与地方合资铁路的建设。铁路建设基金的设立，对于增加铁路建设的投入，改善铁路运力供给短缺状态有积极作用。

3）国家出台推动交通优先发展的政策。1989年3月，国务院发布《关于当前产业政策要点的决定》，形成了按产业发展序列进行投融资倾斜的政策。由于交通运输项目历来被认为是应予以优先发展的产业，国家按产业发展序列进行投融资倾斜的政策，有利于交通项目的投融资，对以后交通的优先发展起到了推进作用。1991年4月，国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，明确投资方向调节税根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率，交通运输类别的铁路线路、枢纽、客货站段的新、扩建，机车、车辆、铁路专用设备购置及机车车辆修理，沿海和内河港口、船闸、公路、客货站场的新、扩建投资项目，交通专用通讯，通讯导航及航标，船舶修理设施，打捞救助，安全监督，公路、航务工程，船舶检验，汽车、船舶、筑养路机械、港口机械、潜水，机场、通信导航设施、飞机购置，机务维修，油料供应，公安消防设备，联检设施，专用车辆购置，民航售票处、货运站，计算机系统等均属于税率为0的投资项目，这充分体现了国家对交通产业给予倾斜的政策。

4）国家出台系列推动投资主体多元化的政策。1987年3月，国务院发布《关于加强股票、债券管理的通知》，代表了当时国家发行股票与债券筹资的政策，表明了我国投融资政策向市场化的进一步迈进。

1988年7月，国务院批准并印发了国家计委《关于投资管理体制的近期改革方案》，明确了对重大建设投资实行分层次管理、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金制、用经济办法管理投资、实行招标制等投融资政策，将投融资政策又向市场化推进了一步。

在此期间，人们对交通基础设施的先行地位有了深刻认识，尤其是公路、水运投融资体制改革更是先行一步，利用贷款、借款、集资、引进外资等途径解决资金来源建设公路，建成后收费还贷的方法在广东省已全面铺开，为此，1988年国家批准了对贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道实行收取车辆通行费的文件。

1990年1月，交通部印发《公路、水运交通产业政策实施办法》，提出在统一规划下，多方筹集和有效使用建设资金，加速交通基础设施建设；继续鼓励地方对交通投资，采取国家补助、地方集资、民工建勤、民办公助、以工代赈等办法，加快发展地方交通；本着“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，提倡货主自建专用码头和专用航适；引导外资投向，多渠道、多形式、多层次地吸引更多的国外投资，用于重点港口的建设。

从20世纪80年代开始，铁路与地方政府、企业和有关部门共同合作，创造了集资建路、合资建路的新模式。中国改革开放后第一条合资铁路——三茂铁路，由铁道部与广东省联合投资，1990年全线贯通。发展合资铁路是对传统的铁路建设和管理体制的一大突破，初步建立起投资主体多元化、资金多渠道、决策多层次的投资体制。

总之，这一时期国家的投融资政策在由计划经济向市场经济过渡，成为了后一个时期我国确立社会主义市场经济体制后投融资政策确定的先导。随着对市场经济认识的深入，通过政策手段来调整投资规模与投资结构，促进国民经济中基础行业与先行行业的优先发展逐渐成为了人们的共识，国家对交通投融资的倾斜政策在这一时期开始显露出来。

（3）1992年以来，适应社会主义市场经济发展的需要而制定一系列投融资政策

随着1992年初邓小平南方谈话的发展与中共中央十四大对我国社会主义市场经济体制和市场经济目标的确立，我国的经济体制由计划走向了市场，市场对资源配置的基础性作用已经明确，作为资源配置重要手段的投融资政策也相应地进行了制定与实施。

1）出台项目分类政策。1993年11月，中共中央发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一我国实施市场经济体制后进行经济工作的纲领性文件，将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目与社会公益性项目三类。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏，用项目登记备案制代替行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导；基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与，地方政府负责地区性的基础设施建设，国家重大建设项目按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行，企业法人统一筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责；社会公益性项目建设，要广泛吸引社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。

2）对外开放步伐加快，外资进入加速。交通产业较早对外开放的是公路和水运部门。最初它们利用外资的主要方式是对外借款和接受国际援助等间接投资。从1992年开始，我国较大幅度地放开对交通产业的限制，在铁路、收费公路、大桥、港口、机场等运输服务业方面，对外开放步伐加快，国际资金不但青睐我国的运输市场，而且普遍看好中国交通基础设施的建设市场。1993年以后，交通基建除了主要铁路和公路主干线外，基本上都对外国开放了。目前我国利用外资进行交通建设项目的主要方式有：对外借款，包括中央政府、地方政府、各部门、企业和其他经济向外贷款；合资，包括合资修建公路、铁路、港口码头、机场等设施，举办交通运输企业、交通工业企业和交通运输服务业；对外发行债券，如北京、广东、深圳、上海等地方政府在海外发行市政基建债券，其中很大部分用于城市交通建设；发行股票，即把有发展实力的交通运输企业的股票推到海外上市，进行公司化融资；BOT和准BOT方式，主要用在高等级收费公路项目上，利用土地进行价外补偿。

3）公路、水运投融资体制改革步伐较快。在这一时期，各省市对公路建设投资管理体制改革探索了不少新路子，主要做法归纳如下[5]：改革对公路的投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制；拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金；有偿转让现有收费公路的全部或部分经营权（包括转让给外商），从获得的收入再投入新路建设，滚动发展；地方政府对辖区内原有公路（有的是国道、省道）作价入股与他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路；选择经济效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资；地方政府将公路建设与土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，与他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓的“以路换路”；少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），并由受让企业承担指定的公路建设责任或用于抵偿筑路借款；许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳动力、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。

1995年11月，国家计委与交通部联合提出《关于加强港口建设宏观管理的意见》，要求鼓励多渠道投资建设港口码头，允许货主建设企业专用码头，允许中外合资、合作建设及经营泊位，表明了多渠道投资建港的政策。同年国家税务总局发布《关于外商投资企业从事港口、码头等特定项目投资经营适用税收优惠问题的通知》，宣布了外商投资港口的税收优惠政策。1996年1月，财政部颁布《港口建设费管理办法》，规定港口费是专项用于港口建设的政府性基金，纳入政府性基金预算管理，应全部用于水运基础设施建设，主要包括港口建设支出、航运支持保障系统的项目建设、专项性支出和国家批准的其他支出，表明了国家征收港口建设费专项用于港口建设的政策。2001年12月，国务院办公厅转发了交通部等五部委《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，将由中央管理的以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理。港口下放后，实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能。2004年1月1日起，《港口法》开始生效，《港口法》规定：港口公用基础设施的建设与维护主要是由政府负责的。保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护，促进港口发展是相关政府的一项法定义务。《港口法》鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设港口的经营性设施和港口基础设施。

4）铁路投融资体制改革有待进一步加快。1992年8月，国务院批准中央与地方合资建设铁路的政策。合资建设铁路的政策实施，调动了中央和地方建设铁路的两个积极性，带来了铁路建设和运营体制上的变革，加快了铁路建设速度，促进了地区经济的发展。

1994年，铁路以走向市场为主的改革全面展开，同年11月，为适应铁路投资体制改革需要成立了中铁建设开发中心，该中心以单独投资、参股、控股、资金有偿使用等方式参与铁路建设项目的投资和开发。

2006年上半年，铁道部《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》的出台，在实质上鼓励社会资本进入铁路建设领域，全面开放铁路建设相关领域。

为缓解铁路货物运输价格偏低的矛盾，经国务院批准，从2006年4月10日起，铁路实行统一运价的正式营业线和运营临管线，货物平均运价每吨公里提高0．44分，即由现行平均每吨公里8．61分提高到9．05分。其中货物运营价格由平均每吨公里5．31分提高到5．75分，铁路建设基金每吨公里3．3分保持不变。运价调整中，大秦、丰沙大、京原、京秦四条铁路线煤炭现行运价将维持不变。铁路整车农用化肥运价将作相应调整。此次运价调整取消了集装箱运输中自备集装箱管理费等杂费项目，并将《铁路货物运价规则》中自备集装箱空箱运价率由原来重箱运价率的50%调整为40%。

尽管在2008年我国新的交通运输部挂牌，但还没有完全改变我国交通运输的“条”与“块”相结合的管理模式，即一方面铁路、公路、水运、民航和管道5种运输方式分别由各自主管部（局）管理，其中部分部（局）既是行业行政主管部门，又直接领导和经营行业内的运输企业；另一方面中央与地方两级政府在交通运输业上的分工相对模糊。这也导致我国不同的交通方式的投融资体制的改革进程有比较大的区别，下面分方式对交通投融资体制的现状与存在的主要问题进行分析。

从20世纪90年代以来，公路建设已形成了以利润为导向的市场化投融资体制，市场化投融资体制有力地促进了我国公路建设的发展，同时也存在着一些问题。

（1）公路投融资体制现状

我国公路建设的投融资体制，主要归纳为以下几个方面：

1）公路投资主体主要是地方政府。目前我国公路实行以地方为主的管理体制，所谓以地方为主的公路管理体制，就是指公路的建设、养护和管理由地方政府负责，中央主管部门负责国道的规划，省干线公路由各省规划，报中央主管部门审批。因此，在以地方为主的公路管理模式下，我国基本实行“以地方政府为主筹措公路资金”的政策，即各地（省、市、自治区）公路建设和养护事业的资金原则上由各地方政府自行筹措，交通部利用所掌握的“车购费”等根据具体情况对项目给予补助，补助的比例约为投资总额的1／5。

2）实行公路用户费（税）为主筹措公路资金的政策。我国公路建设、养护及管理的资金主要来自于公路用户费（税）。我国公路用户费（税）主要包括公路规费和通行费两大类。其中，公路规费包括两项：一项是燃油税，另一项是作为中央公路用户费（税）的车辆购置附加税。

燃油税。多年来，我国公路养护和建设的资金主要依赖于养路费（税）的征收，收养路费（税）是一种中央费目、地方费种的公路规费。该项费收的征收对象是使用公路的汽车及拖拉机。征收部门是各省交通厅的稽征部门。费收基准是车辆的载重吨位，但费率各省不尽统一，而且各省的养路费费率随着经济的发展而逐步提高。2003年全国养路费的收入约为600多亿元。2008年国务院出台《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，从2009年1月1日起，提高成品油消费税单位税额，取消公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

车辆购置附加税（简称车购税）。我国车购税始于1985年，它是对新购车辆开征的一个中央税种，在购置车辆时一次性交纳。目前，全国实行统一的车购税税率，税率标准为车辆购置价格的10%。车购税主要用于国家计划内干线公路项目建设及与公路建设有关的支出，主要包括：重点用于纳入行业规划的国家干线公路、特大桥梁、隧道及重要的公路、铁路交叉道口的改建，具有重要意义的省级干线公路的建设；适当安排与上述公路相配套的重点汽车客货场、站设施的建设；用于纳入国家计划补助的建设项目所需材料，对筑路材料工业的投资及供应筑路材料所需的周转资金；用于承担征收车购税的管理和监督工作的开支；专项性支出，包括老旧汽车更新改造支出、内河航运建设基金支出、省级征收分成资金支出、省级周转性借款支出等；国务院和财政部批准的其他支出。

通行费。通行费是指经有权部门批准的收费公路（包括桥梁、隧道等），向过往车辆收取的车辆通行费。根据收费目的的不同，收费公路可划分为收费还贷公路、收费经营公路和收费控制公路，目前我国收费公路主要是收费还贷公路和收费经营公路。具体包括以下几种情况：一是收费还贷公路，是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。如向国际金融组织，世界银行、亚洲开发银行、日本海外协力基金、日本输出银行等的贷款，向国内商业银行如中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、招商银行等的贷款，向国内政策性银行如开发银行等的贷款，以及发行债券向社会及公众的贷款等所建的收费公路均属于收费还贷公路。按照国家规定，收费还贷公路还清贷款即停止收费，公路即行自动转为自由通行的公路。在全国公路网中，95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费公路发展起来的[6]。根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，我国将从2009年开始逐步有序取消政府还贷二级公路收费。二是收费经营公路，是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。收费经营公路由公路经营公司依法收费经营，承担日常养护工作，并照章纳税，经营期一般为25～30年。转让公路收费权是在特定的历史条件下，深化公路投融资体制改革的产物。1994年，中国十四届三中全会提出“产权交易”后，一些省市开始转让已建成公路的收费权，也就是所谓“公路经营权”，从而获得一定数额的资金，将所筹集到的资金再投入到新的公路建设上，通过这种转让公路经营权的筹资方式，滚动发展公路，加快公路建设步伐。交通部1996年出台了《公路经营权有偿转让管理办法》，这充分说明收费经营公路得到社会及国内外经济实体的认同。1998年1月1日实施的《公路法》首次对公路收费权的转让以法律形式予以确立。2004年国务院颁发了《收费公路管理条例》（国务院令第417号），对公路收费权益的转让管理作出原则性的规定，并明确提出收费公路权益转让的具体办法。2008年为了落实《收费公路管理条例》的要求，解决公路权益转让中存在的一些问题，如违规或越权审批项目，部分转让项目技术等级标准不符合国家规定要求，审批转让期限过长，转让价格不合理，个别转让项目重收费轻养护等问题，交通运输部、国家发改委、财政部出台《收费公路权益转让办法》对收费公路权益转让行为进行规范。三是证券融资。证券融资就是通过项目公司组建独立的法人，然后利用股票、债券等多种金融工具筹集资金投资于高速公路建设。主要包括通过发行股票和债券筹集资金两种方式。

3）筹资方式多样化。上述三项公路用户税（费）构成了我国公路资金中最稳定可靠的部分。由于我国公路资金需求巨大，我国公路事业实行多种筹资方式并存的政策，即除以上三项公路用户税（费）外，主要还有以下几项筹资政策：

国内银行贷款政策。国内银行贷款（主要是商业银行贷款）是目前我国公路建设资金的重要来源，到2005年我国收费公路贷款余额累积已达到1．2万亿～1．5万亿元。由于交通基础设施的国有性质和相对垄断性特点，需求旺盛，收益较为稳定且抗风险能力强，对于银行具有较强的吸引力。

引进外资的政策。我国公路事业利用外资基本可分为两种方式：一种方式是利用国际金融组织或机构的贷款建设收费还贷公路；另一种方式是吸引国外财团和企业的资本进行公路建设项目的投资或直接购买收费公路的经营权（即经营权转让）。我国主要使用的贷款大多为世界银行、亚洲开发银行等机构的贷款，这些贷款的利率一般比较低。后一种方式主要用于高速公路建设，即由外商或国内企业直接投资于高速公路的建设，并负责高速公路项目的资金筹措、建设、经营、养护管理以及通行费的收取等，主要的形式有合资经营、合作经营、独资经营、经营权转让和项目融资等。

以工代赈的政策。以工代赈的政策，是我国对县乡公路所推行的一种行之有效的公路筹资方式。“以工代赈”在我国已成为一项行之有效的公路建养政策，长期以来，在县乡公路建设和养护中起到了很大的作用。“以工代赈”的政策部分地缓解了县乡公路建设和养护资金的紧张状况。

（2）我国公路投融资体制存在的主要问题

1）以地方为主筹措公路建设资金导致公路区域差异增大。随着经济体制改革的深入，中央政府掌握的预算内投资比重大大下降，地方经济的发展成为推动投资增长继而国民经济增长的主要力量。公路建设资金来源中，2003年国家预算内投资的比重仅为3．8%，其中中央政府投资主要为国家主干道，以及对农村公路的补贴，政府公路投资的主要部分则来源于省、市、县三级地方政府，因此地方政府的自我发展能力以及地方财力的大小对交通基础设施的数量和质量具有至关重要的影响。

在公路投资来源中，“地方自筹”是衡量地方政府筹资和投资能力的重要指标[7]。表5．3是2003年三大区域公路资金来源的比较，从中可以反映出：地方自筹金额的区域差异要大于公路总资金来源的区域差异；就地方自筹资金而言，无论是总量还是人均筹资额，都与经济发展水平呈现出明显的正相关关系，表明地方经济发展水平是决定地方政府交通基础设施投资能力的重要因素；越是经济发达地区，地方自筹在公路资金来源中所占的比重越高，表明随着经济发展水平的提高，地方政府依靠自身力量发展交通基础设施的能力越强。

表5．3　2003年三大区域公路资金来源比较

资料来源：根据2004年《全国交通统计资料汇编》整理而成。

2）以公路用户费（税）为主筹措公路资金进一步加剧了区域间发展不平衡。从目前我国公路用户费（税）的构成来看，主要是燃油税、车辆购置税和通行费3种，其中通行费的融资能力最强，是当前我国公路建设资金来源的主要渠道，它实质上是建设收费公路。收费公路的建设必然要考虑建设资金的投资回报，这就导致经济发达、交通流量大的地区和线路容易吸引资金，而经济欠发达的中西部地区或广大农村交通流量相对较小，不容易吸引资金，因而进一步导致区域间公路事业发展的更加不平衡，城乡之间的公路交通发展的更加不平衡。

3）收费公路存在的问题。收费公路政策实施以来，极大地促进了我国公路建设事业的发展，但伴随着收费公路的迅猛发展，收费公路引发的问题也开始显现，主要表现在：

第一，收费公路政策淡化了公共财政的公路建设责任。收费公路是在政府财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特殊政策，收费公路的存在不应淡化公路的公益性质。实际上根据我国有关的法律法规，公路发展的方向主要是非收费公路。如《公路法》第五十八条规定：“国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制”；《收费公路管理条例》也指出，“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”。虽然我国相关法规中有控制收费公路数量的要求，但是没有相应的细化措施，以致在实践中收费公路政策大量被使用，目前我国公路的收费里程占公路通车里程的15%左右，超过世界1%的平均水平，也远远高于印度尼西亚、阿根廷和墨西哥等发展中国家。

第二，企业化运作影响了公路的公益性。公路经营公司实行企业化运作与公路的公益性矛盾突出。有些公路经营公司重经济效益，轻社会效益，在公路养护方面投入较少，公路的路况较差。有些公路经营公司为追求利润最大化将经营收入没有用于公路建设或养护，而是投入到其他领域，致使国家对公益性公路建设和公益性运输服务的投入或补贴不能发挥应有的社会效益。

第三，公路收费标准随意，加大了我国物流成本。我国公路收费目前尚无一套统一、完善的通行费收取标准。现行的收费标准主要是由各省市公路建设经营单位根据项目建设规模、建设资金数、贷款期限、还款要求、交通流量和道路使用者受益及承受能力等因素，提出收费标准方案后，由省级交通主管部门会同同级物价主管部门审查批准的。由于一些地方政府对收费站点的设置及收费标准审批不严，造成公路沿线收费站点过多过密、收费标准过高，这些都加大了我国交通运输的成本。2008年我国物流费用占GDP的比重达到18．1%，远高于欧美发达国家的10%左右的水平，其中交通运输费用占物流费用的比重达到52．6%，交通通行费占我国交通运输费用的比例超过10%[8]。

4）公路融资结构不合理。20世纪以来，随着基础设施领域单一国家投资体制的逐步改变，公路建设虽然开始形成了以利润为导向，以地方集资、贷款，发行债券，利用外资，转让经营权等多种形式筹集建设资金的市场化投资建设和运作机制，但我国公路融资结构仍存在银行贷款比例过高，还款压力大，存在一定的债务负担和银行风险隐患。

表5．4　公路融资构成　单位：%

资料来源：根据《全国交通统计资料汇编》整理而成。

我国水运交通投融资体制随着国家投融资体制的变化而变化，目前已经形成了投资主体多元化和融资方式多样化格局。

（1）投融资体制现状

1）投资主体。内河航道按现行管理体制分为中央和地方管理，原中央管理的航道为长江干线（宜宾—上海）和松花江、黑龙江界河。根据中央关于部属企业与原行政部门脱钩的决定，松花江和黑龙江界河航道由地方政府管理。因此，长江干线航道的投资主体仍在交通部，地方航道的投资主体在地方交通部门，沿海航道在管理上分为两类：一类是港区内的航道现由各港务局管理；另一类是港区外的，如长江口、珠江口航道，现由中央和地方作为投资主体投资。经过50多年的建设，我国内河航道建设已经实施了多元化投资主体和多渠道融资政策。其中投资主体有中央政府、地方政府、企业、外资等。

根据国务院转发的交通部等五部委《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，我国从2002年3月后，港口全部下放地方管理。港口下放后，实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体，同时，港口的资产也无偿划转地方管理，其债权、债务一并随之转移。《港口法》第二十条的规定表明：港口公用基础设施的建设与维护主要是由政府负责的。保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护，促进港口发展是相关政府的一项法定义务。随着港口管理体制的改革，投资主体多元化的格局完全形成。

2）水运基础设施建设资金来源渠道。20世纪90年代以来，用于港口基础设施建设的实际使用资金主要有以下来源：国家预算；地方政府预算；国内贷款；利用外资；交通部专项资金；企事业单位自筹资金；其他渠道。其中国内贷款和企事业单位自筹资金合计超过70%。国家预算和交通部专项资金合计约占8%，是通过征收港口建设费取得的。基础设施维护经费则是通过征收货物港务费获得的。

目前，我国航道建设与养护资金的具体来源主要有：航道养护费；中央财政拨款；地方政府自筹资金；贷款；征收各种规费。在中央一级负责管理的航道中，财政拨款占有很大的比重，约占航道养护资金的70%。而在地方管理的航道中，财政拨款所占比重很小，仅占航道养护资金支出的0．7%。

（2）水运投融资体制存在的主要问题

现行的水运投融资体制，基本上是在原有水运管理体制下逐步形成的，受到多方面的制约，矛盾仍然比较突出，主要表现在[9]：

1）部分港口公用基础设施的建设和维护资金事实上很难保证。港口公用基础设施是为所有港口使用者服务的，由于不能直接产生回报，只能靠政府投资。因此，《港口法》规定县级以上人民政府应当保证一定资金的投入。但是在实际执行中遇到很大困难，各级政府对港口公共基础设施的财政投入明显不足。港口基础设施建设与维护现在依然主要靠港口建设费和货物港务费。

2）港口建设费的使用不尽合理和规范。港口建设费作为政府性基金，理应全部用于港口基础设施的建设，但是现行的使用不够合理和规范。一方面，港口建设费的返还部分，即征收额的20%（原直属和双重领导港口企业）至50%（其他港口企业）返还港口企业后，企业与其经营收入合并，并没有专款用于基础设施的建设，因而失去政府性基金的作用，使港口建设费的费率虚高；另一方面，港口建设费国家征留的部分以资本金的形式，与港口建设项目配套下达，相当比例与码头等经营项目配套，从而减少了政府对公用基础设施的投入。所谓“配套资本金”，中央政府并没有享受投资者权益，实际上是中央政府对港口建设项目的补助金，但这种补助金只投入到某些项目的建设上，形成港口企业或者码头公司之间的不平等竞争。

3）低附加值货物码头泊位的投融资渠道也不顺畅，特别是中小港口。集装箱码头的投融资渠道相对比较顺畅，其他杂货和散杂货码头的投资渠道则不太顺畅；沿海主要港口投融资难度较小，而中小港口投融资难度较大。这不利于港口的平衡发展、合理布局和结构调整。

4）主要港口的大型企业集团的国有资本比重过大。港口企业吸引外资的积极性比较高，但吸引国内其他资本较少，吸收民营资本就更少，并且，企业直接从银行贷款较多，致使主要港口的大型企业集团的国有资本比重过大，不利于市场竞争和规避风险。

目前我国国家铁路仍然是政企合一的管理体制，铁道部既是行业主管部门，市场规则、行业政策的制定者和监督者，又是铁路企业的直接投资者、经营参与者，铁路市场化程度低。由于国家铁路的现代企业制度建设滞后、资本结构高封闭性，网络互联互通企业间公平经营的市场化环境尚未形成，投资者权益保护不足等系统性问题，制约了非国家铁路资本的规模性进入，投资主体单一的格局没有得到根本性的改变。

（1）铁路投融资体制现状

1）向多元投资主体发展。2004年7月，国务院制定发布了《关于投资体制改革的决定》，9月，铁道部研究制定了推进投融资体制改革的实施意见，正式提出铁路鼓励社会投资、实行投资主体多元化、重组铁路优良资产上市融资、优化铁路债务性融资、进一步扩大利用外资等改革思路。2005年7月，铁道部又出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，鼓励国内非公有资本进入。2006年6月，铁道部推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，进一步提出了要通过改革，建立铁路投融资新体制，促进铁路体制创新、机制创新、管理创新。在投资主体上，从中央政府投资为主，转变为政府投资引导，各类投资机构、境内外企业参与的多元主体投资，加大与地方政府合作建路的力度。

2006年全国铁路基本建设投资完成1552．75亿元，其中铁道部投资完成1304．59亿元，占投资总额的84．02%。国家铁路和合资铁路在建的大中型项目119个，完成投资1525．40亿元，其中铁道部完成投资1291．37亿元，占投资总额的84．66%。

表5．5　2006年铁路行业固定资产投资主体结构

资料来源：2007年铁路行业年度报告

2）铁路建设资金来源。2006年铁路基本建设投资中铁道部投资资金来源主要是：财政预算内资金53亿元，占铁道部资金来源的4．07%；国内银行贷款326．29亿元，占铁道部资金来源的25．08%；利用外资25．95亿元，占铁道部资金来源的1．99%；债券293亿元，占铁道部资金来源的22．52%；专项基金446．46亿元，占铁道部资金来源的34．32%；企事业自筹49．81亿元，占铁道部资金来源的3．83%；其他资金106．41亿元，占铁道部资金来源的8．18%。

表5．6　铁路建设资金来源　单位：亿元

资料来源：2007年铁路行业年度报告(www.daowen.com)

在铁路基本建设投资中，地方政府和企业资金来源主要包括财政资金、国内银行贷款、利用外资、各地（省）筹资金以及企业自筹资金等，2006年铁路基本建设投资中地方政府和企业完成投资225．66亿元。2006年铁路基本建设投资中地方政府和企业资金（不含地方政府对地方铁路投资）来源主要是：国内预算内专项资金5．43亿元，占地方政府和企业资金来源的2．41%；省筹183．04亿元，占地方政府和企业资金来源的81．11%，这是地方政府和企业资金的最主要来源；企事业自筹37．19亿元，占地方政府和企业资金来源的16．48%。

表5．7　2001～2006年铁路基本建设投资中地方政府和企业资金来源情况

资料来源：2007年铁路行业年度报告

（2）铁路投融资体制存在的主要问题

多年来，我国铁路投融资办法基本上还是传统的计划经济模式，国家铁路建设项目大多数仍由铁道部直接负责筹措资金，组织建设，并承担还贷责任。企业的投融资主体地位尚未确立起来，长期计划经济体制造成的铁路投资决策权高度集中、政策性亏损没有得到有效补偿。尤其是投资主体单一、融资方式单一的问题，制约了国有资本对社会资金的引导和带动作用，影响到投融资渠道和方式。

1）投资主体单一。从整个铁路系统来看，铁道部是铁路建设最大的投资主体，包括地方政府在内的其他投资主体的投资额虽有增长，但所占比重太小。建设资本金主要来源于征收的铁路建设基金以及每年几十亿的财政预算内资金，其他的建设资金基本上是债务性资金，主要是国内银行贷款、债券、国际金融组织贷款等。各铁路局不具有独立的法人财产权，因此，也不具有投资主体资格，所有基本建设的投资和融资由铁道部最终决策和作为投融资主体。所以，可以认为目前铁路的外部筹资主要还是政府行为，目前绝大多数铁路建设项目还是中央政府投资。

2）融资渠道单一。目前铁路的融资方式主要以债务融资向银行借款和每年发行经国家批准的一定额度的铁路建设债券，股权融资所占的比例很小。尽管我国铁路投融资体制在改革开放以来进行了不断的探索和调整，但总的来说，现阶段铁路投融资体制改革仍然严重滞后于其他许多行业，仍然没有从根本上摆脱计划经济的束缚。

3）投资管理方式落后。国家铁路建设项目主要由铁道部直接负责筹资、组织建设并承担还贷责任。企业的投融资主体的地位尚未确立起来，缺乏投资控制机制和滚动发展机制，不能发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。

为适应机场建设的要求，民航在机场建设投资方面也进行了多方面的探索与改革，初步形成了多元化的投资格局。但随着我国经济和民航的快速发展，机场建设资金的“瓶颈”制约依然突出。

（1）机场投融资体制现状

2002年出台《外商投资民用航空业规定》规定外商投资民航业范围包括民用机场、公共航空运输企业、通用航空企业和航空运输相关项目。2005年出台《国内投资民用航空业规定（试行）》鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业。

从机场投融资体制上看，我国正在改变过去以中央财政为主导的投融资体制，改由地方财政为主，中央财政撬动广泛吸纳社会民间和国外资本的投融资体制。这意味着高度集中的投资决策被分散的、多层次的投资决策所代替；单一的国家财政投资体制被多元化的投资渠道所代替；投资主体的单一化被投资活动的市场化所代替。

目前机场建设资金的五个主要来源是财政拨款、专项基金、银行贷款、外资及企业自筹。

（2）机场投融资体制存在的问题

资金来源的渠道对于盈利的机场（如首都机场、上海机场、白云机场等）而言较为畅通，但对于中小机场或者盈利能力不强的机场而言，比较难以吸引社会资本投资。

受交通基础设施投资额大、建设周期长、风险大、政策性强、社会影响大的特点，各国根据自身的国情，形成了独特的交通基础设施投融资机制。

从20世纪80年代之后，美国政府放松对交通运输业的管制，充分发挥市场机制的作用，减少了对交通运输业的资助与扶持。

（1）铁路投融资机制

绝大多数发达国家的早期铁路建设是以私营开始的，美国、德国、日本等是典型代表。这一时期，铁路依靠发行股票和债券在资本市场筹得大量资金，获得了飞速发展。同时，美国政府非常重视铁路发展，从政策上给予了很多优惠政策。政府对私人修路无偿赠与土地，规定每修筑1英里铁路，拨给铁路公司线路两旁各10英里（有时甚至30英里）的土地。1830～1883年政府给予铁路的土地资助占铁路建设投资的15%左右。

美国铁路在达到顶峰之后，在政府管制下逐渐失去了融资能力。到了20世纪70年代，铁路经营和财务状况下降到了最低点，促使联邦政府开始调整对铁路产业的管制政策。放松管制以后，美国铁路的劳动生产率和经济效益得以极大提高，铁路货物运输恢复了竞争能力，铁路股票和债券重新赢得了投资者的青睐。1991～1996年，美国铁路通过发行股票从资本市场上融资61．055亿美元，其中1993～1996年融资41．722亿美元；1993～1996年，通过发行债权融资101．808亿美元，是同期铁路股票融资的2．44倍[10]。

（2）公路投融资机制

美国是联邦制国家，历史上公路建设的责任在地方政府。各州的公路管理部门及民间车辆制造及使用者组成的“好路运动”协会等方面的不懈努力，促使联邦政府逐步认识到有责任资助公路建设。从1916年联邦政府开始对所有州实施资助公路建设的政策，到1956年通过专项公路立法建设州际高速公路，期间经历了40年的发展。

美国州际和国防高速公路的建设资金的来源，主要是由汽车燃料特别税加重要汽车配件消费税等组成的州际公路信托基金。该基金及其税收是根据美国国会1956年同时通过和生效的联邦资助公路法案和公路税收法案建立的。联邦政府承担州际高速公路建设费的90%，其他10%由各州政府承担。此外，美国州际和国防高速公路的建设资金，还有部分来自通行费。

（3）港口投融资机制

美国除极少数的港口外，原则上联邦政府对港口建设不给补助。联邦政府仅负责港界线以外进港航道的建设和维护。1985年后美国国会通过了“新资源开发法”，对港口装卸的大部分货物按商品价值的0．04%计征港口维护费税，纳入“港口维护委托基金”，由财政部专用于港口航道的维护。港口建设资金由港口自己筹集，建港资金的筹集方法多种多样，但主要来自以下几个方面：课税收入；发行一般债券；发行收入债券；发行传统债券；州、市补助；港口收入。

英国的资本市场发达，中介组织健全。英国的交通基础设施投资体制以私人资本为基础，以企业为决策主体，以自有资金和直接投资为主要资金来源。

（1）铁路投融资体制

从第一次世界大战以后到20世纪80年代初期，英国政府一度将投资责任主要归到了铁路企业，导致铁路企业背负了沉重的债务负担，最终影响了铁路的良性发展。20世纪80年代以来进行了铁路改革，大力改善铁路的投资政策。改革后，铁路的基本投资政策有两个方面的转变：一是加大各级政府在铁路基础设施建设投资中的责任；二是铁路企业根据对基础设施的使用承担适当的投资责任。

英国铁路在1988年实行事业部制改革之前，投资主要来源于财政拨款和贷款并且逐年减少。1996年，路网公司Rail Track上市，英国铁路开始了正规的市场化运营，政府不再向铁路直接投资。长期投资不足导致路网状况恶化。为扶持铁路发展，1999年政府再次直接投资铁路。2000～2004年，铁路固定资产投资中政府直接拨款比例最高达30%以上，且投资额度持续增长。

（2）公路投融资体制

英国公路建设投资管理包括：一是在18和19世纪选择利用市场机制的收费路托管制度。在收费路衰落之后，道路资金筹集的责任又落到了地方政府头上。1909年成立了道路局并建立了由车辆和燃油税收收入构成的专用基金用于道路建设和养护。这种制度到了1920年由于专用基金收入大大超过道路实际开支而废止，改由运输部负责，通过一般财政开支支出。二是吸引私人投资建设收费设施。1989年5月英国政府出版发表了两个文件“通往繁荣之路”和“新手段建设新道路”。宣布政府将更为直接地允许私人集资建设和管理道路的政策。因此，英国收费路的特点是以私人集资，或利用私人资助和经营的模式出现的。三是利用私人投资的BOT模式。利用私人投资的BOT模式，实质上是私人投资者与政府合作建设收费设施的模式。建设资金的来源，通常包括私人资金（或称股份资金）以及政府贷款。BOT模式通常要采用招投标方式，英国在1995～1996年已利用私人投资50亿英镑。四是特许公司、立法和介同。特许经营协议在运输部与DRC公司之间签订，该协议规定，一旦用通行费偿还了新桥的建设费用、购买现有隧道的租用费、贷款和利息，那么过河设施就要交还给政府。

（3）港口投融资体制

英国将港口视同一般经营性企业。港口建设完全由企业或个人投资，也交由国外企业投资经营。如泰晤士港即由李嘉诚长江实业公司合资经营，利物浦港为股份制港口。港口在经营上自负盈亏，国家对港口无任何补贴和照顾，地方政府也不给予补助。各项资金主要由港口收入中筹集，同时还可以借款。

法国的公路主要依靠收费融资，铁路则主要由各级政府投资。

（1）铁路投融资体制

法国铁路1997年改革后，国营铁路公司SNCF不再承担路网建设投资责任，路网建设由专门成立的国有铁路网公司RFF负责，RFF根据项目回报决定投资额，不足部分由中央政府、地方政府和其他受益者投资。为了保障基础设施投资来源，2005年法国新成立了运输基础设施建设融资机构（AFITF），AFITF将从公路交通及其特许权所获得的收入部分投资于国家批准的铁路建设项目。2007年通车的TGV东欧线一期工程，法国中央政府投资占39%，沿线4个大区政府投资占23．6%，RFF占21．9%。在建的莱茵河—罗讷河东线一期工程，AFITF代表国家出资占投资总额的32%，沿线3个大区政府和RFF各出资28%。

（2）公路投融资体制

法国在1955年出台了《高速公路法》，1969年该法被重新修订。该法规定，政府有权将建设收费公路的部分或全部特许权分配给特许经营机构。特许经营机构负责利用贷款修建公路，并通过收取通行费来偿还贷款。法国政府向该公司提供一定的预付款和担保。该法在吸引私有资金投资于公路建设方面起到了重要作用。在法国，高速公路分为Autoroutcs和LACRA两大类。其中，Autoroutcs基本上是城市间的高速公路，除了少数经营困难的路段，所有的路段都是收费的。LACRA则是地方路网和高速公路网间的连接路段，全部是免费的。1999年，72%的高速公路是收费的，这些高速公路由10个高速公路公司经营。

德国投资体制运行的特点是投资主体自担风险、政府有效监督、完善服务。

（1）铁路投融资体制

德国在1994年铁路改革前后，通过修改原有法律和立新法，为铁路投资提供支持。国家负责对联邦各铁路的投资，联邦投资包括铁路的新建、改扩建以及补充投资。另外，短途运输还可以按《乡镇公共交通筹资法》（GVFG）规定获得列入计划进行新建和改扩建线路的投资。此外，《公共短途旅客运输地方化法》（RegG）对各州的地方铁路投资来源进行了规定。1998～2004年德国联邦政府对列入联邦交通线路发展规划需求计划的铁路基础设施建设项目的投资累计达416．2亿欧元，占总投资的70%以上。为支持德国铁路公司整治路网和进行现代化改造，从2000年起，联邦政府每年向德国铁路股份公司额外提供20亿～25亿欧元的拨款。而从《乡镇公共交通筹资法》规定的财政援助和地方化资金中，铁路每年还能够得到约10亿欧元的投资资金。

（2）公路投融资体制

德国是世界上修建高速公路最早的国家。德国高速公路的所有权归联邦政府，由联邦政府统投资建设，建成后委托各州管理和养护。高速公路建设费用主要来自汽车燃料税，约占该项税收的38%。

（3）港口投融资体制

德国港口的投资主体是地方政府，国家对港口建设不给补助，但进港航道和河流航道的建设和维护费用由国家全部负担。港区范围内的基础设施建设统由地方政府拨款。港区内陆上多式联运系统的基本框架，如高速公路和铁路接港口码头的支线，码头前沿港池等均由地方政府统规划投资建设。另外，港区内供电、供水、供气和通信设施等基础设施也由地方政府统一规划投资。

从以上各国交通基础设施投融资体制的总结中可以看出，交通基础设施的投融资模式是动态变化的，世界主要国家的交通基础设施的投资模式与各国经济发展过程，政府对交通基础设施产品经济属性的认识，以及不同的施政方针与不同的财政体系和财力强弱有着密切关系。即使是同一个国家，在其经济发展的不同阶段，交通基础设施的投融资模式也是不同的，这也要求我国在制定交通基础设施投融资体制时，应在吸取国外经验和教训的基础上结合自己的实际情况，走出一条最适合自己的道路。总结这些国家的融资政策和融资方法，一些好的经验可供我们参考：

（1）资本市场融资、外国资本在铁路发展过程中占据重要地位

在资本市场上通过股票、债券融资，在西方发达国家铁路发展过程中占据着重要的地位，尤其是对于较大规模铁路系统的建立。铁路作为一种重要的运输方式，需要先于或同步于国民经济的发展，因此，在资本市场上迅速筹集大量资金是铁路发展的必由之路。

许多国家在铁路系统的形成过程中，大量利用了国外资本。尤其是大型铁路系统的建立，仅仅依靠国内的私人资本和政府援助会延缓铁路网络的形成。美国、德国等国在铁路发展过程中都充分利用了多种融资渠道。

（2）政府资助与投资对交通发展具有关键导向作用

交通基础领域的发展需要政府的干预。基础设施领域是不完全竞争的市场，政府的作用是通过适当的干预克服市场缺陷，让市场机制在基础设施建设中充分发挥作用。为了促进某种运输方式的发展，国家往往要对其制定巨额投资规划，加大政府投资力度，改善基础设施配置。如各级政府通常给予铁路建设者一定的优惠政策，如无偿赠与土地、减免税收等。这些优惠政策能够刺激私人投资的热情，保证私人投资的安全，加快铁路网络的建设速度。

（3）对交通基础设施投资进行分类管理

在市场经济体制下，国家与市场应各自承担相应的职能，国家对公共产品具有投入并承担经营责任的职能，商业性经济活动由市场主体来承担。体现在交通基础设施建设上，就是区分交通基础设施的公益性和经营性，分别由国家和企业承担相应投资责任，由国家负责长期性、基础性投资，而经营性的交通基础设施建设，可以让市场其他主体充分进入，以扩展投资资金来源。

莱斯特·C．梭罗在《中国的基础设施建设问题》（1997）一文中认为“归根结底，要研究的问题不是在私人投资和公有投资间做简单的选择问题，而是需要建立一种包括调控管理、协作、竞争及公私投资者有效地融合到一起的复杂的体制，以便提供低成本高效率的基础设施服务系统”[11]。因此，处于单纯的公共品和单纯的私人品中间状态的“准公共品”需要综合使用财政资金和商业性资金，而且需要给出明确的制度安排，对这类“准公共品”，应如何建立具有“商业可持续性”基础，以及政府应以何种方式提供支持，值得探讨。

在交通设施中既有属于公益性的设施，也有属于经营性的设施，投资项目的性质不同，产生的效益不同，投资主体、投资目标、投资资金来源也不同，这需要国家通过投融资政策来明确各类投资项目的性质、投资主体、投资目标、投资资金的来源渠道。

（1）建立分类投资制度

将投资项目划分为竞争性、基础性与公益性三大类确定其投资主体是我国当前进行投融资活动的基本政策，也是进行交通投融资活动的基本政策。

表5．8不同类项目的投融资方式的差异

资料来源：姚振炎．中国投资体制改革．中国财政经济出版社，1994：36～40

将投资项目划分为竞争性、基础性、公益性三大类虽然能够反映出各种类别的项目在投融资上的差别，但存在的缺陷是基础性项目包含的范围太广，并且与竞争性项目存在重叠、交叉。

为解决三类项目划分中的重复问题，可将基础性项目重新归类。根据项目的性质，将全部项目分为经营性项目和非经营性项目。其中非经营性项目即公益性项目，经营性项目包括基础性项目和竞争性项目。对于基础性项目再根据其在整个社会经济中的作用划分为经营性基础设施项目和经营性一般项目。经营性一般项目具有半竞争性质，而经营性基础项目具有垄断性质。

国家对交通投融资政策的导向应该是：非经营性项目的投资主体为政府，并根据事权确定各级政府的投资范围，其中全国性的非经营性项目的投资主体为中央政府，其他为地方政府；经营性基础项目实行多元化投资主体，其中跨地区的项目应以中央政府投资为主，地区内的经营性基础设施项目应以地方政府投资为主；经营性一般项目的投资主体为企业或个人，投资资金以自筹为主，政府给予政策性贷款支持。

（2）正确划分中央政府、地方政府以及市场职责

中央政府和地方政府应遵循以下原则划分相应职责。一是受益原则。对于受益者为全国民众的基础设施，应由中央政府负责，而受益对象为地方居民的项目则由地方政府负责。二是行动原则。凡是行动上必须统一规划的基础设施项目，都属于中央政府的职责范围；而那些在实施中必须因地制宜的项目，则由地方政府负责。三是技术原则。规模较大、需要的技术水平很高的基础设施项目，一般由中央政府负责。四是分职治事原则。凡是低一级政府能够做到的事，上一级政府就不要干预，上一级政府只处理下一级政府不能处理的事情。

地方政府在投融资体制中的职能主要是：

1）传导国家宏观调控政策。根据国家的经济发展目标、产业政策和投融资调控政策，结合本地区条件和经济社会发展规划，制定本地区投资调控目标，确定地方产业布局和结构。

2）支持地区内国家重点项目的建设，从土地征用、移民搬迁、劳动力供给等方面为重点项目的顺利建设提供保障。

3）承担区域内公益性项目投资，集中力量搞好基础项目和支柱产业的项目建设。

4）对全地区范围内投融资活动的管理。

5）创造良好的投资环境，为投资主体提供服务。地方政府要通过发展投资咨询、信息网络等中介服务体系，为投资主体提供各方面的服务。同时，通过健全法制、规范市场行为、加强基础设施建设和城市规划等措施为投资者提供良好的投资环境。

凡是项目的所有权和经营权纳入中央政府管理范围的，就应当纳入中央政府的出资范围，由中央政府负责保证资金到位。对于地方拥有项目所有权和经营权的项目，应当把投资决策权下放给地方政府，地方政府可以根据本地区财力物力的可能性，独立安排基础设施的投融资计划。凡是市场能够发挥作用的服务领域和服务业务，都应该让市场发挥作用；在市场不能发挥作用的领域，也应尽可能地模拟市场机制。对物质性基础设施而言，大部分领域和业务都可交与市场。政府的作用是对基础设施的市场运作进行必要、有效的管理，以及直接参与极少数基础设施的提供。

从长期趋势看，有的交通基础设施比如公路的公共性比较强，因此应该形成以政府投资为主，以市场投资为辅的多元投资主体格局。

但是从短期来看，我国单一政府投资主体没有能力承担交通基础设施建设的资金需要，单一政府投资主体不能适应经济发展的需要。因此，为确保我国交通基础设施建设顺利进行，积极促进我国工业化进程，应实行投资主体的多元化和市场化，允许民间资本和外国资本以市场方式组建交通项目公司，成为交通项目的投资主体，以市场融资方式筹集建设资金，形成一个以市场投资主体为主、政府投资为辅，以市场融资为主、政策性金融投入为辅的多元格局。

尤其是铁路，更应该建立市场化投融资制度，吸引多元化投资主体，引入社会资本，包括国内外各类企业资本和私人资金。多元化资本的进入可为铁路的发展带来许多好处：能够弥补政府资金投入的不足，解决铁路资金短缺的问题；有利于引入竞争、提高铁路投资效率和服务质量；同时，社会资本是加快投资风险约束机制建立的催化剂。

按照《公路法》和《中华人民共和国收费公路管理条例》的规定，公路建设要坚持以政府投入、非收费公路（特别是经营性收费公路）为主，适当发展收费公路，发动和依靠全社会力量办交通的路子，同时发挥市场配置资源的作用，积极营造多渠道多元化投资的格局。

在进行分类建设、分类经营的基础上，广泛引入社会资本的方式是多种多样的。

第一，合资方式。合资建路将成为今后铁路建设的重要方式，不仅是中央政府和地方政府的合资，而且要鼓励和吸引国内外多方面投资者。

第二，发行股票、债券融资。在资本市场筹集资金是一种有效的方式，效益好的股份公司可以上市发行股票，迅速筹集到大量资金。

第三，建立交通产业投资基金。投资基金是国际上比较成熟、稳定的投融资方式。在我国发展交通产业投资基金，一方面可以随着国内社会保障体制改革的深入，逐步引入各种基金；另一方面也可以比较方便地吸引外资，特别是境外养老保险基金等。

第四，项目融资BOT、TOT、ABS等。项目融资是近年来国际上基础设施的新兴融资方式。BOT和TOT实质上都属于特许经营，前者是建设—经营—转让，是政府将基础设施的经营权在一定期限内完全转让给某一公司法人，由其实行筹资、建设、经营的一体化运作，到期后，经营权无偿转让给政府，这种经营方式大大减轻了政府的财政压力。后者是将已有资产转让经营，这种方式可减少投资者的建设风险，相对易于谈判和操作。ABS是以未来收益作为支持和保证发行证券的融资方式，这种方式主要依赖于一个发展前景良好的项目，而企业背景关系则不是至关重要。

第五，积极引入外资。落实对外开放措施，通过各种融资渠道，扩大外资投入。引进外资的渠道包括：继续向国外金融机构或外国政府贷款；项目融资；公路经营权有偿转让；向外国投资者发行股票或债券。

交通运输投融资体制改革的实现，必须以一定的价格机制为支撑。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资主体进入公共服务领域，竞争机制也不可能发挥优胜劣汰的作用，公共服务的效率和水平也无法提高。特别是对于经营性基础设施的公共产品价格，关系到投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益，它是引入民间投资进行基础设施建设的一个重要标准。

（1）建立合理的价格形成、收费机制

打破传统的定价模式，政府除对极少数重要公共服务产品实行政府定价，对其他重要公共产品实行政府指导价之外，其余多数公共服务产品价格由市场决定。依据市场化改革的方向，按照成本加微利的原则稳步推进公共产品和服务价格改革，逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成和风险回报机制，并用法制化手段确定下来。同时，在交通运输投资领域的制度创新过程中，不仅要考虑公共产品提供者的利益，也应照顾到公共产品消费者的利益。

铁路投融资体制还应该建立相对公平的市场交易规则和公正的监管体系，在运输政策上能够给予合资铁路运价运调和运输清算的政策支持，使合资铁路公司能实现较好的效益。

（2）出台相关政策鼓励全社会投资交通

根据《国务院关于投资体制改革的决定》关于“通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本参与基础设施项目建设”的精神，建议出台相关政策提高社会资本参与公路项目建设的积极性。

1）投资补助。根据规定，公路收费年限最长不超过25年，收费期满公路无偿移交政府。公路项目投资者拥有的只是一定年限的收费经营权，并不是公路产权本身。经营权的价值应该是一定年限内项目收益的体现，并不等同于项目的建设总投资。为此，建议对预期收益差的项目进行投资补助，补足项目收费经营权价值与建设总投资之间的差额，使投资者的实际出资能与经营权的价值基本相同，调动社会资本投资积极性。

2）贷款贴息。对于投资效益较差、建设期较长的项目，建议在项目建设期间对项目公司进行贴息，通过降低建设期利息来减少项目总投资，吸引社会资本对项目的投资。

3）税收优惠。由于公路项目建设先行于经济发展，项目建成初期大都收益较差，为此对公路项目给予一定的税收优惠政策，有利于提高项目的收益率，增强对社会资本的吸引力。

投资制度的变迁导致目前我国交通基础设施形成东部地区“基本适应型”，中部地区“随后—跟进型”，而广大西部地区则处于滞后状态，面对日益拉大的交通基础设施地区差异，制定交通运输投资的区域性差别发展战略迫在眉睫。

（1）确定交通运输投资的战略目标

骆许蓓、朱农等人通过对各省份交通网络密度和长度分别增加10%和1%对区域经济增长的影响进行模拟分析，研究发现，有目标的交通基础设施投资是促进西部经济发展的有效手段[12]。如果投资的目标是使全国经济增长总量最大，则应当将交通运输基础设施投资集中于沿海经济中心省份；如果投资的目标是优先促进地区发展平衡，则应当将交通运输基础设施投资集中于中部交通枢纽省份。在沿海和中部枢纽地区的交通运输设施没有得到合理发展的情况下，将基础设施投资随机分散到西部省份，既不能使全国经济增长总量最大化，也不能最有效地实现促进地区发展平衡的目标。进一步投资于沿海省份虽然能在短期内更大程度上推动全国经济发展，但同时也会拉大地区发展差距。如果要优先发展西部经济并兼顾全国经济增长总量，则应当有目标地将交通基础设施投资于中部交通枢纽省份。

（2）建立交叉补助政策，推进落后地区交通网建设

中西部地区经济比较落后，地方政府投资交通的能力较弱，同时，由于交通流量小，社会资本投资中西部地区的动力也比较弱。

为满足公路建设需求，将高收益地区的通行费收入重新分配到低收益地区。这一政策的目标是将成熟高速公路的收入，转移到欠发达省份低容量和非赢利公路的建设上去，弥补部分省份的收入不足，直到所有公路的债务完全偿清为止。据资料显示，许多国家尤其是欧洲国家运用的都是这种方法。以日本和法国为例，这类交叉补助被认为是支持公路网发展的关键手段。

[1]Buchanan J．M．．An Economic Theory of Clubs．Economica，1965，（32）：1～14

[2]王惠臣．论运输管制公共性与企业性的悖论．高等教育出版社，1997：55～58

[3]王振红．从我国铁路运输产品的公共性谈及运输经济管理体制改革．中国流通经济，2000 （2）：40～42；成小洲．我国铁路运输产品公共性与铁路运输管理体制改革．铁道经济研究，1998 （4）：29～31

[4]郑连明，陈昆玉．新时期交通产业政策的嬗变．北京交通管理干部学院学报，1998（1）：23～31

[5]郗恩崇．高速公路管理学．人民交通出版社，2003：226～227

[6]向朝晖．对我国“贷款修路，收费还贷”公路投融资模式的探讨．经济师，2009（3）：52

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[8]根据国家发展改革委、国家统计局以及中国物流与采购联合会全国物流运行情况通报（2008）相关数据整理。

[9]彭翠红．关于港口投融资体制和政策问题的探索．中国港口，2004（5）：5～8

[10]张长海，朱俊峰．世界主要国家交通基础设施投资模式的启示．技术经济与管理研究，2005 （6）：117～118

[11]莱斯特·C．梭罗．中国的基础设施建设问题．经济研究，1997（1）：59～65

[12]沙安文，沈春丽，邹恒甫．中国地区差异的经济分析．人民出版社，2006：206～244