交通运输业的进入规制是政府管理和规范运输市场的重要手段，也是影响其市场结构和竞争状态的重要因素。从进入规制实践的角度看，由于我国公路、水运等交通运输行业的进入门槛较低，市场化程度已经达到较高水平，因此本章将重点分析我国铁路业和民航业的进入规制。从进入规制的研究视角分析，因为进入规制不仅与进入壁垒密切相关，而且重组改革也是放松进入规制的一条实现途径，所以本章将对这几个相关问题进行全面探讨。

进入规制作为经济规制的一项重要内容，在世界各国经济生活中随处可见，如许可、注册、申报、资格证书等规制形式均在相应领域中发挥着重要作用。进入规制通过对企业进入市场实行某种程度的限制，以达到实现规模经济、防止过度竞争或保证有效供给等目的。

关于进入规制比较权威的定义是植草益提出的。所谓进入规制，是指在具有自然垄断性的产业中，从确保规模经济效益以及提高生产效率的观点出发，允许特定一家公司或极少数几家公司加入而限制其他企业参加；抑或在竞争产业中，从防止过度竞争的观点出发，由规制机构视供求的平衡情况来限制新企业的加入[1]。吉帕·维斯库斯（Kip Viscusi）认为，进入规制尽管与大多数形式的经济规制是相关的，但是它特别是和交通运输业相关[2]。

实践中，交通运输业是比较典型的自然垄断产业，尤其是铁路业和民航业，不仅具有明显的规模经济等特性，而且提供最基本的客运、货运等公共服务，因此政府有必要对交通运输行业实行一定的进入规制。从发达国家交通运输业的规制历史来看，在实行严格的进入规制初期，被规制领域往往能够在一定程度上提高运行效率和改进服务质量，取得理想的规制效果；但是在实行进入规制一段时间以后，受规制企业或产业由于缺乏竞争压力，从而使得规制效果大打折扣，因此，西方国家针对铁路、民航等领域展开了各种放松进入规制的改革。

进入规制总体上可分为直接进入规制和间接进入规制。直接规制主要是为了消除和降低所谓的“过度进入”行为所带来的社会福利损失为目的，由规制机构直接控制进入一个行业的企业数目。直接规制一般发生在公共事业或网络性基础产业领域中，如电信、电力、铁路、民航、城市基础设施等，这些公用事业一般投资巨大，沉淀成本很高，规模经济和自然垄断特性比较明显，因此为了自然垄断的可维持性需要政府实行进入规制以确保社会福利最大化。间接进入规制主要是为了避免由于外部性、信息不对称及过度竞争等原因造成的市场失灵问题。间接进入规制比直接进入规制所涉及的范围要广泛得多，除了具有自然垄断性质的产业外，许多竞争性产业也是规制对象。间接进入规制采用认可、注册、申报、资格证书等形式来提高企业进入市场的门槛。由于间接进入规制并不直接控制进入厂商的数量，不会影响市场竞争关系，所以在位企业一般只能获得正常利润。

表4．1　直接进入规制和间接进入规制的主要区别

进入壁垒是产业经济学中一个非常重要的概念。由于进入壁垒的存在维持了某些行业较高的利润水平而没有引起新企业的进入，因此在一定程度上进入壁垒也将会对企业进入市场的行为起到限制的作用。

（1）进入壁垒的含义

作为产业组织理论中的重要概念，不同的产业组织流派对于进入壁垒有着不同的定义。哈佛学派的贝恩（J．Bain）最先将进入壁垒看做是影响市场结构的一个主要变量，并提出了进入壁垒的定义：某产业中的在位者相对于潜在进入者所具有的优势，这些优势反映在在位者能够把价格提高到竞争性价格水平之上，而不会招致新厂商的进入[3]。他认为，进入壁垒是指使潜在进入者与在位厂商相比处于不利竞争地位，并使在位厂商能够长期获得超额利润的那些因素，它反映的是在位厂商和潜在进入者之间的关系。他提出的经济性进入壁垒主要有绝对成本优势壁垒、产品差异壁垒、规模经济壁垒等。

以施蒂格勒为代表的芝加哥学派强调效率在反垄断政策中的作用，在进入壁垒的分析上更多地关注效率目标，而不是市场结构和支配力，因此芝加哥学派提出了与结构学派不同的进入壁垒定义，比较典型的是施蒂格勒以在位者和进入者之间成本不对称基础上提出的进入壁垒概念：新厂商进入一个市场所承担的，而这一市场中的在位者不负担的成本[4]。施蒂格勒认为规模经济、产品差异等都不构成进入壁垒，但是他特别强调政府进入规制是作为一种人为的壁垒存在的。冯·维茨塞克（C．C．von Weiz－cker）认为：进入壁垒是一种生产成本，它必然由谋求进入一个行业的企业承担，而不是由已处于该行业的企业承担；并且从社会的角度看，这意味着资源配置的扭曲[5]。该观点与施蒂格勒的观点相似，但是他更强调对社会福利构成危害的进入限制才是进入壁垒。德姆塞茨（Demsetz）提出了“所有权进入壁垒”的概念，指出判断给予某一方何种保护的标准在于总效率提高与否[6]。

鲍莫尔（Baumol）等人的“可竞争市场”（Contestable Market）理论在现代产业经济学中占有重要地位，该理论认为：如果新、老厂商面对的成本和需求条件相同，新厂商完全可以采用各种手段与在位厂商竞争，实行“打了就跑”（Hit and Run）的策略，只要价格比原厂商稍低，便可实现进入。因此，问题的关键不在于规模经济的大小，而在于进退是否自由和方便，即沉淀成本（Sunk Cost）的大小。于是，鲍莫尔等人提出应该根据沉淀成本而不是一般的固定成本判断进入壁垒的高低。按照“可竞争市场”理论，良好的市场绩效可以在完全竞争市场之外的市场结构上实现。即使是寡头垄断市场，甚至是独家垄断市场，只要保持市场自由进入，不存在进入市场的沉淀成本，潜在的竞争压力就足以迫使在任何市场结构条件下的企业都不得不采取竞争性的行为，否则，便会招致进入者的袭击[7]。

新产业组织理论是20世纪70年代以后出现的以分析企业策略性行为为主旨的产业组织理论，它以博弈论作为最主要的研究方法。在进入壁垒的研究上，新产业组织理论将市场结构视为内生变量，并以此为出发点，分析在位企业为了减少未来的竞争，通过自己的主动性行为影响市场结构和设置人为的进入壁垒以阻止潜在进入者的进入，进行有效的进入阻拦。色罗普（Salop）提出，如果在位企业采取某项行动的目的就是为了保护自己不受进入者的威胁，把潜在的竞争对手排挤在市场之外，那么这种进入壁垒就是“策略性”的进入壁垒[8]。

（2）进入壁垒的类型

按照产生的原因和作用主体，可以将进入壁垒划分为三类：经济性进入壁垒、策略性进入壁垒和沉淀成本[9]。经济性进入壁垒是由于规模经济、产品差异化等经济性因素形成的进入壁垒；策略性进入壁垒强调在位厂商采取各种策略性行为阻止新企业的进入；而沉淀成本是指沉没在进入者而不是在位者身上的成本。

1）经济性进入壁垒。首先，在位厂商的绝对成本优势。这种低成本优势主要来源于规模经营或者是通过干中学（Learn by Doing）和研发而得到的先进技术。面对在位厂商的绝对成本优势，新进入厂商不得不对原有的技术进行革新，在生产中使用新方法、新工艺以提高生产效率，并且要不断开拓新的市场，这些均构成了新企业的进入壁垒。其次，产品差异化进入壁垒。贝恩列出了形成进入壁垒的三种产品差异：一是消费者由于信息不完全从而倾向于购买已熟悉的品牌；二是如果销售中存在着规模收益，则广告推销费用会提高最低最佳规模（Minimum Economic Scale，MES）水平，对于新进入者不利；三是进入者的促销活动面临更大的风险，所以金融市场对新进入者的融资成本就会提高。再次，规模经济带来的优势。由于规模经济特性的存在，使得在位企业大规模生产的成本降低，新进入者不得不筹集大笔资金建设相应规模的工厂，而且规模经济的存在亦使得新进入企业的生存难度加大。最后，对专利权、特许权、重要原材料等特有资源的控制也会形成新进入者的壁垒。

2）策略性进入壁垒。策略性进入壁垒强调在位企业主动利用自己的在位优势，通过各种策略性行为阻止新企业的进入，理论上把进入和进入阻挠看成是在位企业和潜在进入者之间的动态竞争过程，利用非合作博弈理论来分析能成功阻止进入的行为。如图4．1所示，在信息不完全的情况下，在位策略性选择行为的结果可以改变竞争者对未来事件的信念，从而使潜在进入者放弃进入。在位厂商的策略是，一旦进入者进入就采取斗争行为，进入者和在位者的策略集（进入，斗争）的收益矩阵为（0，2），而如果进入者选择不进入可获得的收益为（1，9）。此时，进入者的明智选择是不进入。由此可见，策略性行为的有效性在于要使进入者相信，如果潜在进入者进入市场，在位厂商实施预定的策略性行为是最优的选择，从而在位者有充分的激励实施其策略性行为。要达到这一目的，必须增加其威胁的可信性，如产生沉淀成本等使新厂商不敢轻易进入。

图4．1　在位厂商的策略性博弈行为

3）沉淀成本。沉淀成本可以从进入和退出两个方面来进行定义，它既可以指沉没在新进入者而不是在位厂商身上的成本，只有在承担了这种成本之后进入者才能变客为主，成为在位企业中的一员；它还可以定义为在位厂商不能赚取到正常利润决定退出时所承担的成本，或者是已经投资还未收回并且在退出时依然还不能收回的那部分投资，如果存在沉淀成本，厂商不可能无成本地退出，高额的退出成本甚至会使得在位厂商之前所赚得的利润被吞没。

由以上分析可以得出，进入壁垒和进入规制之间的关系非常紧密。从一定程度上来讲，进入规制就是一种进入壁垒，它是由政府运用其强制力所达成的一种人为的壁垒，主要是出于规模经济和沉没成本的考虑。进入规制作为一种进入壁垒是客观存在的，但是政府进入规制存在的合理性还取决于其对社会福利的影响。关于进入壁垒虽然还没有统一的定义，但是无论是从哈佛学派的观点来看，还是以芝加哥学派的论点进行分析，进入规制都是一种典型的进入壁垒，而进入壁垒丰富的理论研究可以为我们研究进入规制相关问题提供重要的借鉴和参考，如进入壁垒中在位者和进入者之间的策略性博弈行为，以及进入壁垒对社会福利的影响等问题的研究均具有重要的启示意义。

政府为限制行业内企业的数量，必须依靠某种制度安排。这种进入规制的制度安排不仅决定了行业的竞争效率，而且对社会福利状况有着根本性的影响，因而采用何种进入规制方法便成为政府进行进入规制时首先要考虑的问题。

（1）特许经营权制度

特许经营权是特许经营权招标制度的简称，其初始理论最早由英国人查德维克（Chadwick）于1859年提出，后由德姆塞茨（Demsetz）于1968年将其作为对自然垄断的规制方法进行了理论上的升华和更新。该理论认为，由于规模经济、范围经济和密度经济等原因，有可能使得自然垄断者的生产成本最小，从而产生两个问题：其一，即使自然垄断有可能产生“生产效率”，但这并不一定能确保形成“分配效率”；其二，自然垄断也并不一定能保证出现“生产效率”。传统的方法是对价格进行规制，如回报率规制（Rate of Return）和价格上限规制（PRI－X），而德姆塞茨则建议采取特许经营权的方法，其内涵是用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争，企业为获取一项业务在一定期限内的垄断经营权而参与竞标，其中要价（成本补贴）最低或报价（实现收入）最高者（假设无质量差异）被授予特许经营权。依最低价格而进行竞标的目的是使产品的价格降低到接近成本的水平，而依最高报价所进行的竞标是设法将经营者在合同期所获得的垄断性租金降到最低。这样，就可确保特许权招标当局（部门）获得大部分垄断性租金和选出最有效率的经营者[10]。

吉帕·维斯库斯（Kip Viscusi）以要价最低竞标原则来分析特许经营竞标的规制效果，最低竞价原则的特许经营竞标是将特许经营权给予以最低价格提供服务的投标者。假设拍卖商开出一个较高的标价，只要有两个或者更多的投标者，拍卖商就会不断降低拍卖价。直到价格下降到只剩一位投标者时，特许经营权就授予这位竞标者，中标者提供服务的价格就是最后的标价[11]。

应该说特许投标规制将竞争引入了自然垄断领域，用获得市场的竞争放松了进入规制，而且在特许经营权的竞标过程中也促使竞标企业较充分地显示了自身的成本信息，降低了企业获得垄断租金的可能性，因此在各国网络型产业的放松规制改革中也有很多的运用。如英国政府对同一条铁路线的经营权实行特许竞标，而且将这种经营权同时授予不同的公司（一般只授予两个公司），如在爱普斯威士至伦敦区间的线路上仅授予FIRSTBUS公司和PRISM公司经营。

然而，对于具有自然垄断性的产业而言，特许竞标模式并不是能够全面解决竞争问题的完善制度安排，这种机制本身仍存在着诸多值得深思的问题。首先，威廉姆森指出，由于质量的可变性，特许权拍卖不一定能产生最佳的价格—质量组合；其次，特许权拍卖属于一种竞争性进入的放松规制形式，即从指定型的垄断到事前竞争型的垄断，但是不能解决企业进入后的垄断问题，如前面提到的英国的例子，虽然他们在爱普斯威士至伦敦区间的线路上采用了特许经营权竞标，而且还引入了两个公司同时进入，特许经营权竞标一经结束，竞争也随之结束。而且获得准入的两个公司也没有形成竞争格局，因为每个公司都有各自的经营范围，真正的线上竞争（业内竞争）并未实现。这进一步证实了应该全面考察事前缔约和事后缔约的交易费用观点，除非竞争在两个阶段都能有效地进行，否则，特许经营权投标论点就会存在问题。因此，特许经营权投标制度的不完备性要求我们“在使用过程中，要精心设计一种行政管理办法，通过对有关制度方式比较来选择一种好的合约安排来保证缔约后企业严格履约”[12]。从规制模式改革的角度，如果特许竞标制度实施之后没有对企业产生竞争压力，那么这种规制模式需要附加必要的政策措施如重复拍卖或上限规制，以削弱在位企业在成功竞标后形成垄断势力。

（2）许可证制度

颁发许可证（License）是一种限制进入的主要形式。企业只有在取得政府当局颁发的许可证之后，才能从事某种经济行为。但是只有当规制机构限制许可证的发放数量时，这种许可证的制度安排才能被视为一种直接的进入规制，才能对行业内的企业经营数量做出明确的限制。进入规制意义上的“许可”是国家对许可证的持有者从事某种经济活动的一种法律上的认可，同时体现了对被许可人的一种法律保护。

Mills对许可证制度进行了深入的研究，并分析了两种不同的许可证颁发方法的规制效果：一是依据“先来先得”的原则发放进入许可证；二是采用拍卖的形式向出价最高者发放进入许可证。根据Mills的研究，两种许可证方式在静态的行业模型中具有同等的规制效果，但当考虑到时间因素后，两种政策的规制效果就会出现较大悬殊。按照“先到先得”的原则发放许可证，其规制效果相对于自由进入是负的。因为对规制者而言，抢先进入该行业的竞争可能耗散因限定厂商数量而可以获得的潜在利润，这必然会对消费者福利产生影响。另外，当厂商数量减少时，寡头垄断者之间可以形成共谋价格，也会对消费者福利产生不利影响。而如果通过拍卖将许可证颁发给出价最高的厂商，这种制度安排比“先到先得”的方式有更好的规制效果。因为，在存在多个竞拍者的情况下，许可证最后的均衡价格将是最后一个进入者预期利润的贴现值，这样不仅限制了厂商的过度进入，而且能够避免厂商在抢先进入过程中可能造成的潜在利润耗散，使得一部分利润得以保存[13]。

限制数量的经营许可证制度可以提高经营效率，这一点在出租车、烟草、电信、民航等经济领域得到一定程度的印证。但是，也有学者提出不同的观点。Severn Borenstein指出，通过市场机制分配许可证，并不一定会使许可证持有者按边际成本价格收取费用或者销售产品数量。许可证的价格主要是由进入市场后所能够获得的盈利机会决定的，但是许可证拥有者的利润最大化目标，与整个社会的福利最大化目标不是总一致的。正是由于进入厂商的利润目标和社会福利最大化目标的不一致，许可证持有者并不一定进入可以产生最大福利的市场，而从这个社会角度来看，这种制度安排便存在着使许可证使用无效率的可能[14]。

许可证制度作为一种政府管理方式虽然由来已久，但是关于许可证的理论研究却比较少，与此形成鲜明对比的是，许可证制度在现代社会中随处可见，有的甚至融入人们的日常生活，并对经济活动产生极其重要的影响。如出租车行业的营运执照、律师等行业的从业资格证书等，纵然关于许可证制度的批评声不断，但是不可否认，许可证对于行业的规范发展和政府监督发挥了不可忽略的作用。许可证制度也在我国交通运输业的进入规制中发挥着重要的作用，除了铁路由于其特殊性由国家垄断外，民航、公路和水路运输等均采用营业执照等许可证的方式进行管理。

（3）产业重组

产业重组往往意味着市场的重新洗牌，在重组过程中，有些企业被拆分形成多个企业，有些企业被兼并或被淘汰出局，有些企业得以壮大继续生存下来，而有的企业则可能抓住产业调整的机遇进入某一市场。因此，产业重组往往是和进入规制紧密相连的，尤其是在政府主导下的产业重组，其重组政策往往等同于该行业在一定时期的进入规制政策。

在经济转轨过程中，产业重组往往是政府规制经济改革的一种重要手段和内容，通过对某一产业现有的资本存量进行重新组合，来提高企业竞争力、实现有利于竞争的产业组织结构。所以，一般认为在某些产业发生集中的、大规模的资产重组与产业结构调整活动，即是产业重组。产业重组的结果往往引发市场行为和市场绩效发生很大变化，如集中度的提高、专业化程度提高、平均成本降低、产品差别化加大，也可能出现垄断、价格上升等负面的结果。同时，由于产业重组往往意味着现有利益分配格局的改变，可能遭到既得利益者的反对，产生高额的交易成本。

在市场比较完善的发达国家，产业重组一般有三种含义：一是指通过并购（M＆A）实现业务扩张或通过分立（Spin－off）和资产剥离出售（Divestiture）等方式，对企业的经营范围及相关资产、资产控制方式进行调整（Restructuring）；二是指股权重组本身及其带来的治理结构的变化（Reorgnization），如要约收购（Tender－Offer）、股权回购（Share Repurchase）、上市公司转为非上市公司（Going Private）及经理层收购（MBO）、职工持股（ESOP）等；三是指对发生债务危机的企业进行资本结构的重新确定（Recapitalization），如将有关债务种类进行调整并重新确定偿债方式和融资方式。产业重组并没有十分标准的定义，在一般意义上，兼并和剥离是产业重组最经常用到的定义[15]。

从不同国家和地区产业重组的过程来看，按照重组主体的不同，可以划分为三种模式：一是通过政府的直接干预推动的产业重组；二是通过资本运营而进行的重组；三是由跨国公司驱动的重组。通过资本运营而进行的重组，是指企业为提高自己的竞争力，通过在资本市场出售或购买资产，实现产业重组，这种重组方式是市场经济规范企业行为的一种重要的治理机制，但是需要发达的市场经济体制作为依托。而我国正处于计划经济向市场经济转型时期，市场制度与规则严重短缺或不完善，资本市场也还不够完善。因此，在自然垄断领域和公共产品市场上，一般认为，产业重组有时还不能完全靠市场解决问题，应该发挥政府的作用，政府会从公共利益出发，主导企业进行产业重组。在这种认识下，我国通过政府的直接干预推动的产业重组较为常见，而企业的自组织过程尚未形成气候。但是，政府主导型的产业重组一般都会产生诸多弊端，通常在产业发展的幼稚期才是合理的。

世界范围内的产业重组开始于20世纪80年代的并购浪潮，并在1999年达到顶峰——并购额高达3．4万亿美元，在这股并购狂潮中跨国公司起着极其重要的作用。我国历史上曾经有过几次产业重组：最初是20世纪60年代初，在一些重要行业试办工业托拉斯，组建全国性的或区域性的总公司；然后是80年代末和90年代初的企业集团热潮，尝试“以资产为纽带”等市场方法来组建企业集团；进入21世纪，面对全球并购重组浪潮的出现和WTO对市场开放的要求，以及国内许多行业产能相对过剩、能力分散、低水平重复和过度竞争等问题，我国又开始了新一轮以国有企业为主要对象的产业调整，如电力、电信、民航等基础产业部门的重组，这种重组对于提高企业的财务状况，有效地解决垄断造成的效率低下等问题具有积极的作用，促进了有效竞争的形成。但是，产业重组也有一定的局限性，因此政府在考虑用产业重组方式实现有效竞争的同时，不应该忘记市场机制的发挥是促进有效竞争的重要手段。从长远讲，开放市场准入也许是促进有效竞争的最根本方式。

交通运输业包括公路运输、铁路运输、航空运输、水路运输和管道运输等多种方式，具体来讲，国家铁路由铁道部垄断经营，实行完全的进入规制；航空运输和水路运输实行许可营业执照制度；公路运输通过发放营业执照进行进入规制；管道运输由石油天然气总公司特许经营。从进入规制实践的角度看，由于我国公路、水运等交通运输行业的进入门槛较低，市场化程度已经达到较高水平，而管道运输的规模较小，因此本章将重点分析我国铁路业和民航业的进入规制。

铁路的进入规制改革无疑是最滞后的，在民航、电信、电力等相似行业纷纷推出改革方案并付诸实施的过程中，铁路除了多次进行“提速”、推出“夕发朝至”和“朝发夕归”等新产品外，深层次的体制性改革尚没有实质性的进展。目前铁路仍维持着独家垄断的格局，虽然也有一些铁道部控股的合资铁路和地方铁路，但所占比重甚微（见表4．2）。

表4．2　2007年各类铁路的营业里程和机车拥有量

资料来源：作者根据铁道部提供的“2007年铁路概况”整理而得，http://www.china-mor.gov.cn/tdgk/tdgk_2008.html。

2005年以前，我国铁路实行铁路局和分局两级法人的体制，铁路局和分局两级法人以同一方式经营同一资产，管理重叠、职能交叉、相互掣肘、效率不高，对铁路发展形成了严重制约。特别是随着技术装备水平的提高、运输生产力布局的调整和内涵扩大再生产的深入实施，铁路局和分局两级法人的弊端越来越突出。因此，2005年撤销了所有铁路分局，同时根据我国铁路网布局和客流货流集散的实际情况，从优化运力资源配置、提高运输效率出发，新成立太原、西安、武汉3个铁路局，加上当时存在的铁路局（公司），全国铁路目前共设立18个铁路局（公司），所有铁路局（公司）实行直接管理站段的体制（见图4．2）。

图4．2　铁道部部属企业组织系统

注：①另有大秦铁路股份有限公司、广深铁路股份有限公司。②该组织系统下设运输站段627个。其中：直属车站142、车务段124个、支线公司2个、客运段33个、机务段57个、车辆段51个、工务段111个、桥工段6个、电务段42个、供电段42个、工务机械段17个。
资料来源：铁道部．2007年铁路概况．http://www.china-mor.gov.cn/tdgk/tdgk-2008.html

根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁路局（公司）均属于铁路运输企业，但实际上它们都隶属于铁道部，并不是实际意义上的自负盈亏、有足够的经济决策权的企业，因此，从本质上讲，我国铁路基本上属于政企不分、进入规制极为严格、市场结构高度垄断的产业。在全世界铁路放松规制的刺激下，我国铁路从20世纪90年代中后期开始讨论产业重组方案。

第一次重组方案的大讨论是从1996年开始酝酿，1998年逐渐明晰，1999年开始试点，2001年8月基本终结的“网运分离”方案。该方案明确了客运、货运公司将成为铁路企业面向市场的主体，路网体现自然垄断性和公益性；网运分离从组建客运公司切入。铁道部计划改革分三个阶段分步骤推进：1999年直管站段铁路局（昆明、呼和浩特、柳州和南昌）试点实施客运公司；2000年广铁（集团）公司试点；2001年在全路当时的14个铁路局推开，并以组建铁路局内部客运公司为重点，实施分账核算。但是到2001年底，仅有少数几家客运公司挂牌。2002年，在第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》提出“推进垄断行业改革。通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，形成适度竞争。尽快实施电信、电力、民航管理体制改革，抓紧研究制定铁路管理体制改革方案”，其中唯独没有提到铁路，意味着“网运分离”改革方案没有得到中央政府的认可。

之后不久，又开始了“网运合一、区域竞争”的第二次重组方案大讨论。主要思路是，将全国性垄断企业划分为若干个区域性一体化企业。因为我国铁路的十几个局基本上是以一省或数省的行政地域作为组织边界，每一条铁路干线都被分割为数段，各路局的边界都是在一些小城镇上，造成全路一半以上的运输工作量属于跨局运量，如果将已有铁路局进行合并调整，按照规模适当、竞争适度、运输畅通、过渡平稳的原则，重新组建为几大区域性企业，一方面能减少跨局运输，另一方面也将完全垄断市场划分为寡头垄断市场。但是，这次铁路重组改革的方案最终也未被采纳。

两次重组方案被搁置以后，我国政府转换了方向，力图结合铁路主要干线客运专线和城际客运铁路等项目建设，积极寻求境内外投资者，以股份制形式聚集社会资本，探索铁路建设和运营管理的新路。

国务院2002年2月正式通过《关于深化民航体制改革的总体框架及直属航空运输企业重组方案》（国发［2002］6号文件），对民航直属运输企业进行重大战略重组，组建以国航、南航、东航为龙首的集团公司，重新配置航空运输资源，基本上确定了民航市场化的发展方向。特别是2004年以来民航总局先后批准了奥凯、鹰联、春秋和华夏等多家民营航空公司进入市场，标志着我国政府在相当程度上已经放松了对航空公司设立、航线准入的进入规制。放松进入规制影响了民航运输业的市场结构，同时也引起该行业进入／退出壁垒的新变化。

（1）寡头垄断型的行业结构

2002年我国民航业重组改革对该行业市场结构产生了明显的影响，各大航空集团与航空公司的所属情况见表4．3。

表4．3　2002年改革重组后航空公司所属集团情况

资料来源：根据各航空公司网站及相关年报整理。

这里分别以运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量为指标对1998～2006年民航运输市场的集中度进行测算。考虑到民航产业的特殊性，本部分计算了CR4、CR8两个集中度指标（见表4．4）。

表4．4　1998～2006年我国民航运输业市场集中度情况

数据来源：根据《从统计看民航》（1999、2000、2001、2002、2003、2004、2005、2006、2007卷）数据信息计算整理。

从表4．4可以看出，我国民航业以运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量计算的集中度指标CR4都超过了57，CR8都在80以上。因此，按照贝恩对市场结构的分类方法，无论从运输总周转量还是从旅客运输量、货邮运输量，我国民航都属于高寡占型市场结构。

为了进一步揭示2002年重组后三大国有航空集团与地方、民营航空公司在我国民航业的发展情况，表4．5显示了分别以运输周转量、旅客运输量和货邮运输量计算的行业集中度CR3的变化情况。

表4．5　2002～2006年我国民航运输业CR3指标

资料来源：根据《从统计看民航》（2003、2004、2005、2006、2007卷）数据信息计算整理。

在表4．5中，用于计算CR3的市场份额前三的均为中航、南航、东航三大航空集团。无论从运输总周转量、旅客运输量还是货邮运输量来看，三大国有航空集团都占有我国民航业市场的绝对优势，以各项指标计算的CR3都在70%以上，特别是2002年刚完成重组时，三大集团的运输总周转量总额占全行业的84．46%，充分体现了三大集团在我国航空业的垄断地位。但是进一步分析可以发现，2002～2006年，各项指标衡量的CR3数值均呈下降趋势。分析其原因有两个方面：一是其他地方航空公司的快速发展，抢占了更多的市场份额。比如海航集团，其旅客运输量的市场份额从2002年的7．85%一直上升到2006年的9．68%；二是新航空公司的进入使得我国航空市场拥有更多的竞争者。从2004年开始，我国开始降低民航业进入门槛，民航总局批准了多家新的民营航空公司，如春秋航空公司、奥凯航空公司、鹰联航空公司纷纷进入市场。虽然这几家新航空公司的规模和运力都无法与三大航空集团相比，但是体现了我国鼓励和支持国内投资主体投资民用航空业的倾向。另外，2005年以来，民航总局还审批成立了东星、上海吉祥、东海货运、华夏等新航空公司。

（2）垄断竞争型的干线结构

本部分选取了2006年国内旅客运输量排名前10的航线作为样本，分析国内主要航段的竞争状况。但是由于数据可得性的限制，本部分通过查找2007年这些航线上各运营航空公司的航班数、对应机型的最大座位数，并且采用各航线2006年的平均客座率来估算各运营公司的旅客运输量。需要说明的是，对于民航运输业这样进入壁垒很高、典型的寡头垄断或完全垄断（依航线而定）的产业，在分析市场结构时往往需要把产业组织理论中通用的指标加以调整来适应其独特的行业特征。我国民航运输业在每条航线上参与竞争的通常只有几家航空公司，如果沿用CR4或CR8指标，则所有航线的指标值都将达到或接近100%，无法反映各垄断寡头间的竞争关系，因此在这里选取的是CR2指标。各航段的运营航空公司个数、CR2和HHI指标计算结果如表4．6所示。

表4．6　2007年主要航段旅客运输量集中度计算

资料来源：根据巴西飞机公司提供的OAG－China－Domestic 2007数据库相关资料计算整理。

从表4．6中指标CR2和HHI的数值来看，我国民航运输业航线的市场集中度是很高的，属于高度寡占的市场结构。但是前面已经提到，由于航空运输业是一个特殊的产业，它具有高投入、高技术、高风险的特点，因此不能以一般产业的衡量标准来界定它的市场结构。美国消费者协会曾在1995年提出，从航线角度来看，如果某航线的运营航空公司数量超过3个（包含3个），就可以视为竞争性的市场，也就是说衡量航空业的市场结构应该以3为临界点[16]。如表4．6所列，在我国10条主要航段中，只有北京—广州一条航线上的运营航空公司为3家，其他航线都为4家或5家，而且5家以上共飞的航线有4条。在作者关注的其他航线中，成都—昆明，重庆—昆明等航线都有6家航空公司，另外从昆明—丽江的航线甚至有7家航空公司在经营。因此根据以上定义，我国民航运输业航线的市场结构基本上可以界定为垄断竞争。而美国大多数的航线都只有少于4家的航空公司在运营，在城市之间的航线上，HHI指数平均在4000左右。其他国家和地区如欧盟、日本以及中国香港等，每条航线也多为1～2家航空公司经营，以防止过度竞争带来的收入流失[17]。一项更精确的研究结果表明，美国各条航线上的HHI指数超过5000，相当于每条航线上只有两家主导性的航空公司[18]。但从表4．6中看，我国客运量最大的十条航线中，HHI数值只有北京—广州和北京—成都两条航线的HHI超过了4000，其他航线的HHI均在4000以下，甚至上海—深圳和广州—杭州这两条航线还不到3000。因此，对比美国数据可知，目前我国民航业的市场集中度要远远低于美国。在主要航线上，过多的航空公司参与竞争使得市场份额较为分散。一方面，不利于发挥民航运输业的规模经济、范围经济和网络经济效益；另一方面，航空公司都挤在国内主要航线的市场运营，容易引发恶性价格竞争，还会产生严重的运力虚耗问题。

（3）完全垄断型支线结构

支线航空市场在不同国家分别有着从机型、航线距离、航线运量等方面进行的不同界定，本书采用目前国内比较认同的对支线航空市场的划分：支线航空市场是为枢纽和干线机场集散客（货）源的区域性航线运输量，并具有以下特点：一是距离小于800公里的所有航线运量；二是航线距离在800～1500公里之间、年客运量一般低于3．6万人次的航线运量（可以根据新支线飞机满载航程及频率要求确定）；三是保持一定的航班频率（每周至少有一个正常航班）[19]。

由于数据可得性的限制，这里只对我国支线航空的客运市场进行研究。根据以上对支线航空市场定义，作者从OAG数据库中随机抽取了10条支线，由于单向航线的航班次数能更直观地表现各航线的航班密度，并且往返航段的运营公司几乎都是一样的，所以表4．7统计了各支线单向航线的年班次、运营航空公司等情况。虽然由于各航班的客座率无法得知，但表4．7运用总座位数即最大的旅客运输量来替代各航线的实际旅客运输量，仍然能在一定程度上反映我国民航运输业支线市场的垄断与竞争状况。

表4．7　2007年我国部分支线运营情况

资料来源：根据巴西飞机公司提供的OAG－China－Domestic 2007数据库相关资料计算整理。

从表4．7中可以看出，我国民航运输业支线市场上，大多数航线的运营都被一家航空公司垄断。并且除几条旅游航线外，其他航线每年的航班班次数都很少，比如从深圳—常德，2007年只有109次航班，平均每月的航班数还不到10次。另外，支线航空还存在航班不稳定的问题，有些航线甚至在特定的月份中一个航班都没有安排，如武汉—福州和丽江—景洪等很多航线在11月份和12月份都没有安排航班。

根据以上分析可以看出，由于大多数支线运营处于独家垄断控制中，每条航线航班频率过低，因而难以吸引商务旅客乘坐飞机，无法与同距离的公路运输和铁路运输竞争。这在一定程度上反映了我国大多数航空公司都把运力投放到了干线运营上，忽视了支线运营，从而导致干线竞争过度，支线竞争不足。

但是近年来，随着民航总局对发展支线的重视，以及各航空公司对支线发展的重新认识，支线航空有了进一步的发展。比如说2007年8月，中国航空工业第一集团公司宣布将与中国东方航空股份有限公司联合进军国内支线航空业后，两家公司合资成立的幸福航空公司终于在2008年2月份获得中国民用航空总局的正式批准。东航幸福航空公司将以西安为基地运营，与其他支线航空最大的不同在于，幸福航空公司不考虑其他国外飞机，将完全采用国产支线飞机运营，预计未来将达到100架支线飞机的机队规模。

（4）结构性、制度性和策略性进入壁垒

1980年以前，我国民航业实行军队建制，由中央完全控制和垄断，因此对中国的民航运输业来说，当时主要的进入壁垒就是制度性壁垒。1980年民航运输业脱离军队建制后，把中国民航局从隶属于空军改为国务院直属机构，实行企业化管理。1984年开始放松进入管制，拉开了地方兴办航空公司的序幕，制度性的进入壁垒逐渐降低。但民航业本身又是一个资本密集型、技术密集型和信息密集型的服务行业，所有这些也会对航空公司的进入形成障碍。本书拟从结构性进入壁垒、制度性进入壁垒、策略性进入壁垒三个方面分析我国民航运输业的进入壁垒状况。

1）较高的结构性进入壁垒。结构性进入壁垒主要是由行业的供给技术特点和市场需求偏好特点所形成的，客观存在的一种使进入者处于不利地位的因素或特征。这些因素一般包括规模经济、绝对成本优势、必要资本量和产品差别化等。由于我国民航运输业中，绝对成本优势主要体现在特有资源上，而常旅客计划、个性化的客舱服务等产品差别化的效果目前不是很明显，且很容易被模仿，因此，这里只分析规模经济壁垒、特有资源壁垒和必要资本量壁垒。

规模经济壁垒。规模经济是指随着产量的增加，产品的平均成本不断下降的一种状态。对于规模经济显著的产业，新进入企业在达到最低经济规模之前，平均总成本一定高于原有企业，从而处于竞争劣势；如果潜在企业试图以最低经济规模进入市场获取规模经济利益，则会导致行业总供给大量增加，进而导致产品的价格大幅度下降，甚至低于单位平均成本，新企业同样得不偿失。民航运输业的规模经济性存在于企业的各项价值活动中，如机队的规模、航线网络、营销网络的规模等都会导致生产的扩大和单位生产成本的不断下降。而新进入的航空公司由于资金实力相对较弱，初期通常只能经营3～5架飞机，如2005年奥凯航空公司只有1架运输飞机，而南方航空公司的飞机却有247架。飞机越多，飞行的班次也越多，从而覆盖的航线网络和乘客的时间选择也越多，因此小规模的航空公司在竞争中就会处于劣势。另外，民航运输业的规模经济性还体现在飞机的维修维护成本、采购、培训费用等方面。因此，对于潜在进入企业来说，产业的规模经济性越显著，进入壁垒就越大。

特有资源壁垒。对民航业来说，特有资源主要指航线经营权、航班时刻、机场设施使用和专业人才等。在位大型航空公司可以通过控制这些特有资源，阻止新公司的进入，改变产业内部企业之间的垄断与竞争关系。首先从航班时刻看，它是影响旅客选择航班的重要因素，40%～44%的旅客在购买机票时首先考虑的是航班时刻[20]，而这一比例近年来还一直在上升。因此，航班时刻是航空公司重要的特有资源，如果没有进入某一机场的航班时刻，哪怕是实力再雄厚的公司也无法运营，更别说与在位航空公司进行竞争了。我国大航空公司控制了相当部分的最佳航班时段资源，削弱了新航空公司的竞争能力。其次从航线经营权看，国内航线经营许可管理一直沿用1996年出台的管理规定，航线经营的准入和退出，要获得民航总局严格的审批，而民航总局主要根据航空公司总部所在基地来确定相应的航线经营权，这不可避免地凸显了中小航空公司由于基地较少而难以拓展新航线的弱势，加剧了民航运输业的进入壁垒。最后从必要资本量壁垒看，民航总局要求的最低注册资金为8000万元，这个进入门槛看似不高，不过航空公司要正常运行，必然要购置飞机、购买航油、招募人员，这些均需要追加大量投资。由此可见，一家航空公司从组建到日常运营需要有大量的资金支持，从而在资金规模方面对企业进入形成了一定的壁垒。

2）不稳定的制度性进入壁垒。制度性壁垒是指政府的政策法律对企业进入形成的壁垒，即进入规制。根据中国《民用航空法》规定，设立公共航空运输事业，应向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法到国家工商总局登记。只有当申请公司具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器，有必须的依法取得执照的航空人员，有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件，方可从事民用航空运输服务。这从资金规模、技术水平等方面给新企业的进入设置了壁垒。

运行许可的操作方法是由航空公司主营运基地所在地的民航地区管理局对其进行运行合格审定，颁发运行合格证和运行规范。同时民航总局也通过相继公布和修改《一般飞行和运行规则》、《小型航空器公共航空运输承运人运行合格审定规则对航空营运人实施运行安全管理》、《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》等规定国内航空公司的各类型飞机的运行规则，同时对航空营运人提出一系列审定和技术要求，对其进行运行安全管理。这些运行方面的法规也给新企业的进入增加了一定的壁垒。

从我国民航业的发展过程中，可以清晰地看到政府政策改变引起的制度性进入壁垒的变化。1980年以前，我国民航业由中央完全控制和垄断，严格限制进入，因此制度性壁垒最高；1990～1996年间，中国民航运输市场的需求迅速增加，但是国家没有能力解决购买飞机所需的资金缺口，因此放松了对民航运输业的进入管制，允许军队、部门和地方政府兴建航空公司[21]。此时，制度性进入壁垒明显降低，在中国当前的民航运输企业中，除了民航总局直属的公司外，其余基本上都是在那时建立的；自1996～2003年，制度性进入壁垒再次提高，除中国邮政航空公司外，民航总局再没批准成立新的航空公司；2004年，我国开始降低民航业进入门槛，鼓励和支持国内投资主体投资民用航空业，并且审批成立了奥凯航空、春秋航空和鹰联航空三家民营航空公司；2007年7月民航总局发布《关于调控航班总量、航空运输市场准入和运力增长的通知》，表明2010年之前暂停受理设立新航空公司的申请，对设立新航空公司增加更加严格的审批条件，又一次提高了我国民航业的制度性进入壁垒。

我国民航业的制度性壁垒还体现在限制新企业进入一些航线。在我国，航空公司经营定期航班运输航线、暂停和停止经营航线，都必须报经民航总局批准。民航总局还通过一些行政指令对航线的经营作出了限制。如在2002年底民航总局就下发了一份“红头文件”：从2003年夏秋季起，停止非基地航空公司经营从北京、上海、广州三大机场始发的航线航班，航线经营许可相应取消。如在广州始发的航线除了南航等基地航空公司之外，其他航空公司无权进入这个市场，这无疑导致了基地航空公司的垄断。另外，还有航空公司在某一航线上增加航班班次，该航线的平均客座率必须达到65%以上。2004年12月，民航总局发文规定：由于在上海—北京、北京—广州之间空域紧张已经无法安排航班，只能允许大机型增加航班或者把现有机型换成大机型等，这些航线政策构筑了主要航线的进入壁垒。

但是政府也一直在进行对放宽国内航线经营权的探索，2006年已经取消了航空公司经营的地域限制，到目前为止，除北京首都机场、上海浦东、上海虹桥、深圳、广州、成都、昆明、大连8个重点繁忙机场实施航班总量调控外，国内115个机场之间的航线航班也完全放开，并有望在2010年实现全面开放。

最后还需要指出的是，新航空公司还必须花费大量人力和物力，精心准备面对民航总局对民航企业的运行合格审定。整个审定过程划分为预先申请、正式申请、文件审查、验证检查和颁证5个阶段[22]。如此复杂的审定程序也使一些潜在进入企业望而却步，成为制度性进入壁垒的又一方面。

通过以上分析可以看出，制度性进入壁垒和结构性进入壁垒是密切联系的。比如准入的高门槛是必要资本量壁垒形成的主要原因之一；对航线的进入规制政策是特有资源中航线经营权存在的主要依据。

3）以市场扩张为主的策略性进入壁垒。在一定的市场结构基础上，在位企业为了阻止潜在竞争者进入，通过有意的策略行为，使潜在进入者放弃进入或者导致其进入失败，从而主动实现遏止进入的目的。这些策略行为构成了策略性进入壁垒。

在国外，在位航空公司可以采用富有攻击性的定价策略来获得一个“强硬”的名声，从而遏止新航空公司的进入。比如英国航空公司（BA）就在20世纪70年代通过低价击退了莱克（Laker）航空公司企图进入跨大西洋航线市场的行为，并在80年代以同样的方式对付维珍（Virgin Altantic）航空公司。

但是在我国，政府对航空运输业的价格规制一直比较严格。1997年放松价格规制引发了航空公司竞相降价，但这并不是为了遏止新航空公司的进入，而是行业内在位企业之间的恶性竞争。对于我国民航业来说，主要的策略性行为还是以扩张生产能力为手段的进入遏止。

国航、东航、南航通过不断的市场扩张，特别是2002年市场结构重组后，在资产规模、机队规模、航线网络等方面相比于其他航空公司占有明显的优势。2006年，三大集团的运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别占中国民航总运量的77．45%、72．49%和73．16%[23]。三大航空公司也都在民航业的不同领域各自取得了竞争优势。国航致力于国际航线，成为拥有最多国际航线的航空公司，国际市场份额占中国民航的一半以上；南航集团拥有最多的国内航线航班，在国内市场上具有最大的市场份额；东航集团以上海为中心，拥有完备的连接欧、美、澳、东南亚和印度的国际、国内干线网，在西部地区拥有昆明、西安两大基地，在西南和西北地区拥有较强的支线网络。

各地方航空公司也纷纷开始扩张，在重要机场所在地成立分公司，建立自己的航线网络结构。如上海航空与中国联合航空的重组，使上航成为北京的基地航空公司；深圳航空相继成立无锡和广州分公司，开通了无锡至北京、广州，广州至哈尔滨、沈阳、长春、三亚等多条航线。

航空公司构建策略性进入壁垒还体现在大量采购飞机、扩大经营规模上。2005年3月份，海航为其旗下的长安航空公司添置了一架波音737—800客机；此前，东航旗下的武汉公司、云南公司接受了2架波音737客机；南航方面则将同期到位的空客A330客机布置在京广航线上；而国航今年第三季度将会陆续把6架空客A319客机布置在西南市场。民航总局原本审批2005年国内航空公司购买飞机数为136架，但国内各航空公司已经订购并安排于2005年交付使用的运输飞机总共有147架[24]。此外，在2005年初，多家航空公司分别与空中客车公司和美国波音公司签署了购买总计25架空中客车A380和60架波音B737飞机的框架协议。虽然此次订单的交货时间为2008年之后，在短期内不会出现航空业的运力过剩，但是对潜在进入者具有很大的威慑作用。

由于我国民航业较高制度性进入壁垒的存在，在位航空公司的行为并不是以构建策略性进入壁垒为主要出发点，其主要目的还是在于增强自身的综合实力，以面对在位航空公司的竞争，但是无论如何，这些行为同时也使得潜在竞争者望而却步。

纵观发达国家铁路和航空业的规制发展历程，大都经历了一个从严格规制到放松规制的相似路径，这种规制思想的转换对我国交通运输业进入规制改革具有重要的参考价值。

目前世界铁路的重组主要包括横向分割和纵向分割两大类，在此基础上，还派生出一些混合模式。

（1）横向分割

横向分割即区域分割，是指将全国性垄断企业划分为若干个区域性一体化企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的激励下提高自身内部效率的一种方式。这种重组方式引入了区域间的比较竞争（或称为区域间标尺竞争）机制，它不是处在特定市场中企业与企业之间的直接竞争，而是各地区垄断企业之间的间接竞争。

目前，铁路业界已经采用类似于横向分割模式的国家是日本。日本国铁打破原有的全国大一统的管理模式，将其分成6个客运公司和1个货运公司，各公司自负盈亏、独立经营。所有线路按区域位置划分给6家客运公司，货运公司则向客运公司租用线路。重组后的6家客运公司大体在各自区域内从事客运业务，与其他公司基本不存在竞争，而唯此一家的货运公司更谈不到竞争的问题。不过，日本铁路是举世公认最成功的改革实例之一，其改革的经验主要是形成了方式间的有效竞争局面，而不单纯强调行业内部竞争。日本所取得的成功经验值得我国借鉴，但也不能忽略我国与日本之间存在着很大的差异。日本的国土面积相对于我国来说非常狭小，因此不同运输方式之间比较容易形成类似于数网竞争的格局。而我国地域辽阔，各种运输方式的技术经济特点相对于日本表现得更加充分，加之路网密度较低，体制上的约束又使铁路与其他方式（特别是公路）并未处在一个统一的公平竞争环境之中，因此方式间的竞争在很大程度上不能带来内部竞争的效果。(www.daowen.com)

在我国铁路既定体制约束条件下，该机制究竟能发挥多大的激励作用是值得考虑的。其一，我国经济发展在地区上的不平衡效应会比较充分地反映到这种重组方式的作用机制上，无论怎样分割都无法弥合由于经济发展基础不同在地区间造成的需求、技术等方面的差别，企业完全可以以地区差异为理由对绩效评价、讨价、还价，使引入区域间标杆竞争的激励作用大大降低。其二，如果不打破我国现存的铁路局体制，仅对14个铁路局重新组合，只不过是对原有铁路局规模的放大，其实质仍然是铁路局体制的延续，其地域分割的边界线也仍处于一些小城镇，某些干线系统被肢解，因此不能从根本上解决运输产品的完整性和连续性问题。其三，如果每个区域市场上仍然只有一个供应者，很可能形成地区垄断和割据的局面。地区垄断是产生地方保护主义和滋生腐败的温床，不仅会阻碍我国铁路统一市场的形成，还会破坏公平竞争的原则。

（2）纵向分割

纵向分割较之横向分割在模式上更加多样化，但均可以纳入不同层次的网运分离范围之内。网运分离是我国近年来讨论较多的重组模式，它是基于技术进步因素促使网络型产业自然垄断性质趋弱甚至消失的思想而提出的。如铁路业除了路网设施依然具有自然垄断特征外，基于路网上的客、货运服务已经成为潜在的竞争环节。因此，打破原有纵向一体化形式，在能够引入竞争的领域尽量发挥市场机制的作用就是这种重组改革的总体思路。网运分离模式的最大优点就是既保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于网络的运营服务在该领域具备了“市场内竞争”的可能性。在网运分离的框架下，网络公司要在非歧视的条件下开放路权，为运输服务提供公共基础平台，各运营商在支付网络使用费的条件下可以在这一平台上展开市场竞争。由于该模式的层次比较宽泛，因此在实践中已经派生出多种样式。

第一种模式是纯粹的网运分离，即将路网和运输截然分开，形成“一对一”的格局。这种重组的潜在竞争环节虽然被释放，但如果不在潜在竞争环节上引入竞争激励，重组后原垄断市场就会被分解为两个互补性的垄断市场。瑞典国铁于1988年实行的网运分离即是如此，重组后的铁路被划分为一家线路企业、一家运输企业，其中瑞典运输运营公司（SJ）仍然在运输服务市场维持着垄断地位，只按部分成本支付线路使用费，而且至今仍保留着行车指挥的职能。瑞典政府已经规定除了大都市区域保持独家经营外，允许多家公司在其他区域进行竞争性经营。但迄今为止，由于运输服务领域仍由SJ垄断，在相同线路上一直未能形成多公司竞争的格局。

第二种模式是专业化的网运分离，即按业务将整个行业细分为多个定义清晰的市场。这种业务分割模式的优点在于使各个专业公司的目标市场更为集中明确，有利于从专业化的层面上实现新的规模经济。同时，由于划小了核算单位，强化了经营目标和激励机制，在一定程度上促进了组织管理效率的提升。这种分割模式存在的问题与纯粹的网运分离几乎没什么两样，如果在同一业务上没有增加竞争主体或引入其他的竞争手段，每个细分市场上仍只有一家企业保持着独家垄断地位的话，这就意味着在打破原有垄断的同时，所形成的寡头垄断结构实质上是在专业分工的基础上形成的多个完全垄断市场，市场中的企业之间不存在直接竞争，同时，由于各企业按各自业务范围独自运营，各业务之间彼此独立，业务范围之间缺乏实质性进入，所以也不会产生相互之间的替代竞争。采用这种比较彻底的网运分离模式的典型代表是英国铁路，从1982年开始，英国用了约10年的时间完成了以地区铁路局为主的块块管理向市场业务分工的条条管理的转变，撤销了地区局，成立城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整车货运、集装箱运输、行包快运6个业务部。从运行效果来看，这种条条分割并没有从根本上打破原有垄断的弊端，重组后的公司之间在业务上既互不重叠，也很少集中在同一区域上展开争夺市场份额的角逐。英国在专业化重组效果不佳的情况下，从1992年起酝酿至1994年开始实施了新一轮的网运分离和私有化重组改革，将铁路分为1个全国性铁路公司、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备维修改造公司，并将线路公司上市，全部为私人股份，25家客运公司和6家货运公司全部卖给私人企业。这次重组的特点是形成多个客、货运营公司，并试图采用竞标特许经营权的方式引入内部竞争。

第三种模式是网运有限分离，主要包括客网合一、货运分离，或货网合一、客运分离。这种模式是一种理想与现实综合考虑的中间状态，因而被世界上多个国家所采用。如美国、加拿大、新西兰、阿根廷等国的铁路系统以货运为主，货运公司拥有铁路线，客运公司开行列车要租用线路。由于网运有限分离只是纯粹网运分离与专业化网运分离的某种混合模式，因此其市场结构特点及其在引入竞争过程中可能存在的障碍与前两种模式有很多相似之处。

（3）重组模式的比较

表4．8给出了铁路业不同重组模式的市场内竞争程度及其与组织边界相关的各项因素的变动特点，一方面表现了横向分割与纵向分割对市场竞争格局的作用效果，另一方面也反映出这些作用效果在不同重组模式间的此消彼长。

表4．8　铁路业不同重组模式的比较

续表

注：＊部分增强的条件是有多个主体在同一地区、同种服务中展开有效竞争。
资料来源：戴维·M．纽伯里．网络型产业的重组与规制．人民邮电出版社，2002：5～6

综上所述，铁路重组无论是横向分割还是纵向分割，分割后的市场结构在引入内部竞争机制方面都存在相当大的困难。横向分割仅产生很弱的间接竞争，纵向分割也只是具备了内部竞争的可能性，这种可能性是否能转为现实，还要看如何打破经营范围的隔离状态以及多个竞争主体的真正形成，这在操作层面上仍是相当棘手的问题。而横向分割与纵向分割竞争不力的直接后果，就是在打破了大一统的垄断格局后却形成了新的区域性或专业性的高度垄断市场结构状态，这种垄断结构在没有打破严格的进入规制的条件下，不会对在位企业产生足够的竞争压力，使重组改革的初衷无法顺利实现。

美国的航空运输业一直是值得世界各国航空运输业学习的典范。本部分分别对放松进入规制后的中、美民航市场结构变迁进行系统梳理和比较，指出二者在演变过程中的异同。

（1）美国民航进入规制的放松与市场结构变迁

从20世纪初到现在，美国航空业已经形成了较为成熟的航空网络系统，建立了安全可靠、方便经济的客货运体系，并积累了丰富的网络资源和民航管理经验。纵观美国民航业进入规制演进的历史，可将其分为以下三个阶段：

1）严格规制时期（1938～1977）。1938年美国通过了《国内航空法》，主要从以下几个方面对航空公司进行规制：①严格限制新企业的进入，控制航空运输企业的数量，当时整个航空市场只有少数几个航空公司[25]；②航空公司运营飞机的数量、座位数、运营范围及进入或退出某一市场都要得到政府的批准；③禁止航空企业合并；④控制运价及航空公司收入[26]。由此可见，该法律给予了在位航空公司垄断市场的能力。有研究表明，该时期美国民航市场90%的城市对航线由一家航空公司所垄断[27]。显然，通过立法，美国政府控制了民航业绝大部分的管理权，使其几乎成为一个完全垄断行业。虽然这一民航运输体制在20世纪70年代后期显现出很多问题，但是必须承认，正是这种严格的航空规制政策培育了尚处在发展初期的美国航空运输业，使这一新兴行业得以在一个相对平稳的市场环境中成熟壮大，为后来规模化、全球化的发展奠定了基础。

2）放松规制初期（1978～1984）。美国开始对民航产业实行放松规制政策，大量航空公司的进入使得美国民航市场竞争激烈。1978年10月颁发的《航空公司放松规制法》标志着美国开始对航空运输管理体制进行以自由竞争为核心的市场化改造。该法取消对新进入者的限制；航空公司可自由定价，取消对营运权利、营运范围的限制；允许企业合并，给予航空运输业反托拉斯法豁免权等。放松规制后，美国航空市场上的公司数目激增，1978～1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松规制前的36家，到1987年初航空公司发展到234家。

3）放松规制后期（1985年及之后）。放松规制后的美国航空市场掀起兼并和收购的浪潮，航空公司数目骤减。20世纪80年代以来，由于信息网络技术的飞速发展，使得低成本管理、超大型信息系统成为现实，航空公司经营理念也不断进步。再加上航空运输业本身的经济特性，大型航空公司的竞争力明显强于新进入者和小公司。因此，随之而来的激烈竞争，使大多数公司走向破产或被兼并，比如从1985年6月到1987年10月，美国航空业就经历了14次兼并[28]。到1997年美国航空市场中只剩下74家，而干线公司仅有12家得以生存，也有一些较大的航空公司如泛美、东方等由于不适应形势的巨变也在日后的残酷竞争中难逃厄运。这些联合兼并活动最终导致了三大航空巨头美国航空（American Airlines）、三角航空（Delta Airlines）、联合航空（Unite Airlines）的出现，它们无论在国内还是国际航空领域都占据了统治地位，1993年三家航空公司的运输总量超过了市场份额的50%[29]。从制度变迁的角度看，应该说美国民航业进入规制的放松，使其市场结构完成了强制性制度变迁到诱致性制度变迁的转换过程。

（2）我国民航的放松进入规制与市场结构演变

改革开放以来，我国民航运输业的进入规制改革和市场结构演变大体经历了三个发展阶段，从这些阶段性特征可以看出进入规制改革仍然任重道远。

1）企业化探索、严格规制阶段（1978～1986）。这一阶段，我国民航运输业主要进行了改变领导体制，实行企业化的尝试。从1978年邓小平同志指示民航要用经济观点管理开始，我国民航业开始了企业化的探索。1980年，中国政府决定民航脱离军队建制，把中国民航局从隶属于空军改为国务院直属机构，实行企业化管理。改革的具体内容主要包括机构改革、投资体制改革、建立经济核算体制，并且初步放松了市场准入限制。这一时期我国民航业虽然强调了企业化经营，但只是在政企合一条件下对经济效益工作的重视和加强，民航总局及其他地区管理局、省（区、市）局仍然集政府和企业职能于一身，业务分工也不明确，计划经济占主体地位。

2）政企分开、进入规制放收阶段（1987～2002）。从1987年开始，中国民航运输业步入了政府规制改革的新阶段，即努力实现政企分开、全面放松进入规制、促进产业内企业有效竞争为目的的改革阶段。主要改革内容有：一是原中国民航总局及其地区管理机构实行政企分开，并分别组建了6个地区管理局和6家骨干航空公司。二是对各地、各部门筹办地方航空公司进一步放开。到1996年底，全国共有航空公司26家，其中民航总局直属企业11家，地方航空公司15家。三是放松航线进入和飞机购买等方面的规制，取消了需求限制。这一阶段的改革取得了一定的成效，逐步满足了急剧增长的社会需求，促进了我国民航业的快速增长，基本解决了民航运输业的“瓶颈”制约[30]。但是由于规制制度的系统性不强，配套措施协调不力，进入“九五”计划后，随着国内外环境的变化，整体性供给过剩和买方市场的出现，使得航班载运率和客座率明显下降，产业增长速度减慢，原有体制和放松规制过程中隐藏的矛盾和问题日益显现[31]。因此，民航总局又不得不采取了紧缩政策。一方面，民航总局开始收紧一度放松的进入规制，1995年停止审批筹办运输航空公司的申请，并取消了几家企业的筹办权；另一方面，民航总局于1997年提出实施“大公司、大集团”战略，1999年初步确定将直属航空公司组建为3～4家大型航空运输企业集团的思路，并计划实施新一轮民航体制改革。因此，从1997年起不仅没有新的航空公司成立，而且出现了通过联合兼并使企业数量减少的趋势。

3）大规模重组、多元化竞争阶段（2002年至今）。2002年1月23日，国务院正式批准了民航总局上报的《关于深化民航体制改革总体框架及直属航空运输企业重组方案》，民航行政改革和机场管理体制改革以及企业兼并进入了实施阶段。2002年10月11日，中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司正式挂牌，这是新中国成立以来民航运输业范围最广、力度最大、涉及内容最多的一次改革。从结果看，这次重组改革形成了国航、南航、东航三大航空运输集团，使得我国航空市场集中度大幅度提高。而且，随着地方航空公司纷纷崛起和2004年民营航空公司的准入，目前我国航空市场已经形成直属航空公司、地方航空公司、民营航空公司多元化竞争的局面。虽然重组初期市场集中度一度提高，但是由于市场竞争从未间断，近几年来市场集中度仍有逐渐下降的趋势。但是为了抑制航空运输发展过快的趋势，2007年7月民航总局下发《关于调控航班总量、航空运输市场准入和运力增长的通知》，再次收紧进入规制。一是从2007年8、9月至2008年3月底，对部分繁忙和资源紧张机场的航线航班总量采取调控措施；二是2010年之前暂停受理设立新航空公司的申请，对设立新航空公司增加更加严格的审批条件；三是在控制行业运力增长方面，明确了7项严格监管的条件。

（3）中、美两国民航进入规制变迁与市场结构演变的对比分析

显然，美国民航运输业进入规制的放松比我国实行的较早而且更加彻底，在进入规制变迁的条件下，对比美国与我国民航运输市场结构的演变，可以看出两国在民航运输业发展道路上主要有以下几点异同：

第一，从总体趋势上来看，我国民航运输市场结构变化与美国有相似之处，大致都经历了高度集中、分散、再集中的演进过程。从美国航空运输业发展的三个阶段可以看出，其航空运输业的市场结构经历了政府规制到自由竞争，再到垄断竞争、寡头垄断的过程。而在航线结构方面，则经历了从点对点结构到轮辐式航线网络结构的改变。同样，我国民航运输业市场结构的发展路径也是从最初由政府完全垄断，到1978年开始实行企业化改革航空公司数目逐渐增多，到1996年底共有26家，之后激烈的竞争使得民航市场集中度又大幅度降低，2002年重组后，集中度再次提高，形成了以三大航空集团为主的寡头垄断的市场结构。但是从航线结构来看，我国目前还是以点对点的城市对结构为主，尚未形成轮辐式航线网络结构。

第二，从推行改革的手段来看，美国从1978年放松规制以来便以市场为主导，让航空公司在自由竞争中通过兼并、收购甚至破产来实现航空运输业的整体发展。而我国对民航运输业的改革还是以行政指导为主，无论是1987年组建地方骨干航空公司，还是2002年对国有航空公司进行战略重组，政府都在我国民航运输业市场结构的形成中发挥了主导作用。虽然2002年三大航空企业集团重组后正式与总局脱钩，但是民航总局行政干预仍然延续，而且一旦民航市场发生问题，政府就要深度干预，如1995年、2007年两次收紧进入规制，使我国民航运输业放松规制的改革处于一种不稳定状态。这是与美国民航放松进入规制改革的最大不同，说明我国民航管理体制仍然存在深层次的问题，政府缺乏利用市场机制解决问题的内在基础。

第三，从法律角度来看，美国从1926年颁布商业航空法开始，先后颁布了5部民航法规。20世纪70年代放松民航业规制也是经过一个时期的准备，并在1977年、1978年先后颁布了两部民航放松规制法[32]。而且，在长期的市场经济和法制建设中，社会已经形成了与之相配套的成熟的法律体制和机制，具备了适应放松规制的法律环境，这些都有效地保证了市场化顺利进行。但是，我国民航业的情况是立法工作远远落后于市场的发展，至今没有较完善和适应新形势的法律、法规去控制与规范航空市场，代之的却是以行政指令为主的朝令夕改式的人治管理，从而使我国民航运输业的改革中出现了很多本可以避免的问题。

相比较而言，我国民航的进入规制改革已经不断深入，而铁路还没有实质性进展，因此从未来的发展方向看，铁路改革的重点在于打破高度垄断的市场格局、积极引入内部竞争，民航改革的重点在于继续放松进入规制，形成有效的市场结构。

引入竞争、提高效率是打破我国铁路高度垄断格局的重要目标指向，从我国铁路的竞争环境看，民航、公路等其他方式的迅速发展已经对其形成激烈的替代竞争，这种替代竞争的结果大大促进了铁路业的技术进步和运行效率的提高，如六次铁路提速、高铁的快速发展、重载技术的实现等。但是替代竞争毕竟不能完全取代行业的内部竞争，也不能很好地解决企业内部的X非效率等深层次问题，因此，采取重组的方式进一步打破垄断，将成为我国铁路业放松进入规制的改革途径。

（1）铁路重组的效率原则

目前，铁路业引入竞争机制的主要途径包括放松规制、私有化和重组改革等。其中通过重组改革引入竞争机制的经济学理由实质上就是对“马歇尔冲突”两难问题的一种重新权衡。在铁路业的规模经济优先还是竞争优先的问题上，以前除了美国等少数国家外基本上都选择了前者，我国也是如此。应该说政府垄断国民经济的命脉部门是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。我国铁路业在垄断经营的条件下完成了铁路动脉基本构架的建设，为国民经济的发展奠定了坚实的基础，直到20世纪80年代前期，不仅实现了政府的财政目标，而且在路网整体性、安全性和社会责任等政策目标上也是相互协调的。但改革开放以后，随着经济发展、技术进步和市场环境的巨变，铁路大一统经营模式的缺陷逐渐暴露，由绝对垄断导致的竞争缺位造成了严重的效率损失和财政困难，因此，采取产业分割的方式分解原有庞大的基础设施产业，以形成有效竞争格局已成为政府从经济上和政治上解决这一难题的可行方案。

20世纪80年代以来，世界各国铁路改革的一个重要内容就是铁路运输企业重组，其成功经验无一不证明将铁路从旧的国营体制重组为能够独立应对运输市场激烈竞争的真正运输企业是可取的。但究竟采用哪种重组模式则在各界争议颇多。争议的发端主要是：什么是铁路企业的最优组织边界？如何通过有效的组织边界认定，为重组改革模式的选择提供较充分的理由？综观世界各国铁路重组改革的现状，这个问题还没有得到圆满的解决。

从经济学的角度看，传统的自然垄断理论主要从规模经济的角度出发，认为企业的组织边界应由平均成本曲线的最低点来确定，超过了这个最低点说明企业的规模经济开始丧失，组织边界已经超过了最佳界限。而自然垄断的现代观点认为，传统理论对自然垄断的认识不够全面，因为它受到单一产品假设条件的限制，这在现实世界中是非常少见的。如铁路运输会用相同的路线提供旅客运输和货物运输两种服务产品（还可以细分为更多种类的产品）。因此，固守单一产品的规模经济假设已经不能适应产业分析的需要。现代观点利用成本的劣可加性（Subadditivity）对自然垄断进行了重新定义，即只要单一企业的总成本小于多企业的总成本之和，不管单一企业的平均成本是上升还是下降，就认定具有自然垄断性质，这意味着企业的最优边界应该通过单一企业的总成本与多企业的总成本之和的均衡点来划分。再从交易成本理论的角度看，科斯认为，企业在本质上是对价格机制的取代，但是这种取代是有边界的，即企业的扩张将会受到一条边界的约束，在这条边界上，企业内组织一项交易的组织成本应该等于通过市场交换的方式进行同一交易的交易成本。威廉姆森则从资产专用性的影响分析企业的组织边界问题，他认为资产专用性越高，其潜在的外部市场的交易成本越大，因此在资产呈现出高度专用性特征的行业，企业内部协调的效率高于市场的外部协调，这导致企业规模较大，甚至出现行业垄断的情况。

自然垄断与交易成本理论虽然阐明了企业与市场的相互替代关系，为铁路业组织边界的确定提供了理论上的分析框架，但对铁路业重组实践却不能提供操作层面上的帮助，因为我们无法获得按照上述理论确定铁路企业组织边界的足够信息。但是，这些理论所给出的重要启示是，无论是平均成本或总成本的最小化，还是组织成本和交易成本的边际替代率，其目标指向都是为了提高企业的运行效率，如果组织边界的重新安排能够带来企业运行效率的提高，即可认为企业的组织边界是向优化的方向移动。因此，效率原则应成为探索铁路重组模式的重要衡量标准。

（2）我国铁路重组的逐步分离方案

通过对各国铁路业不同重组模式组织边界和市场结构特征的分析可以清楚地看出，重组不是引入竞争的充要条件，无论最终确定哪种方案，仍然有一个如何采取有效手段积极引入竞争激励的问题，这个问题解决不好，我国铁路重组的新制度安排也将不会带来预想的效果。换句话说，中国铁路重组不单是一个产业分割的模式选择问题，更是一个通过产业分割寻找引入竞争途径的问题。因此，重组方案必须以分割后能够在某个领域引入竞争激励为先决条件。从这一思路出发，我们认为我国铁路重组可以采用逐步剥离的方式来渐进地逼近合理的组织边界。

铁路竞争是在一定的空间结构上形成的网络竞争，路网的规模经济性一般是铁路重组所考虑的首选要素。逐步剥离的主要思路是既要保证铁路的路网效率有所改进，又要促使新的路网组织边界能够适应具体运输市场竞争的需要。由于我国铁路主要干线上客、货运输密度很高，一些干线与干线之间的互补性和依存度较强，任何对于铁路主要干线和干线系统的分割都会破坏其运输产品的完整性，造成交易成本的增加和铁路企业运营效率的损失。这就要求铁路重组应尽可能地将各条主要干线完整地保持在各家铁路企业内部，那些前后相继的互补性较强的铁路干线也应当形成一体化组织，这是保证铁路效率的基本原则。相反地，铁路支线一般运输效率较低，局部性较强，将铁路支线保留在铁路网中并不能增加铁路企业的规模效应，而由此造成的交叉补贴在一定程度上反映了组织边界的规模不经济状态。因此，逐步剥离的第一步就是在保持铁路干线及其干线系统完整性的基础上，先将对其依存度较弱、独立性较强的支线或子网络剥离出去。剥离后，主干线系统的效率提高，经济效益增加，引入竞争激励的基础加强；支线或子网络的依赖性减弱，寻求自我发展道路的激励增强，而且真正需要国家补贴的项目也能得到直接落实。这方面美国的经验值得借鉴。美国铁路的干线都完整地保持在同一企业内部，而且很多大公司一直进行大规模兼并，I类铁路（按照1992年的分类标准，运行收入2．5亿美元以上的铁路是I类铁路）公司的数目从1976年的52家，减少到1987年的16家，再到目前的8家，而这8家中现在又有申请合并者。同时一些小公司却在不断分立，20世纪80年代以来的铁路产业结构调整中，小铁路得到长足发展，公司数目增加一倍以上，运营里程和雇员人数都有大幅度的提高。这是因为政府放松规制，允许大铁路放弃它们不愿经营的支线，同时鼓励地方政府和承运人支持或者购买这些对他们重要的线路，把不经济的支线变成有活力的小铁路。政府对小铁路的规制和约束少，使小铁路的经营机制比较灵活，特别是对劳动用工的限制少，因而劳动力成本相对较低，使小铁路能在业务量小或者货物单一的情况下获得生存空间，在激烈的竞争中小铁路有自己的生存之道。这种变动趋势从逆运动方向上为逐步剥离第一步运作的可行性提供了现实的论据。

逐步分离的第二步则是在上述支线和子网络分离的基础上，实现铁路主干线系统的网运有限分离。主要目的是适度改进业内垄断环节与潜在竞争环节相混淆的状态，通过市场划分针对不同领域的特点实施相应的激励政策和扶持政策。这一步如何运作应视铁路主干线系统中路网基础设施与客、货运输的具体相关关系而定。如美国铁路首先将旅客运输剥离了出去，主要是由于铁路公司的客运业务从20世纪30年代开始就处于亏损之中，只是在政府的强制下才勉强维持，所以客运的分离能使货运和路网从对客运补贴的束缚中解脱出来，货网合一的多家公司能够更好地实行市场化经营。而客运归联邦政府所拥有，由国家铁路客运公司（Amtrak）独家经营，它与货网合一的铁路公司签订长期租赁合同，支付过路费。再看日本的情况，日本国铁（JNR）在第二次世界大战后一度运行良好，但到了20世纪80年代中期已经是债台高筑（1985年赤字为130亿美元）。由于人口密度大且相对集中，铁路客运负荷非常沉重，纵向一体化的模式也牵累了货运的发展，因此在铁路重组改革时，实行了客网合一，将具有全国性流动特点和收支平衡的货运释放了出去。货运公司可以在所有的客运线上运行，并向其支付使用费（与美国的Amtrak正好相反）。日本的新干线（高速铁路）由于是国家出资，建成后通过资产评估租赁或出售给各客网合一的铁路公司负责。日本铁路重组后，从1986年亏损32亿美元到1991年盈利47亿美元，改革成绩斐然。其独到之处是沿着商业性、利润导向的原则进行管理，并促成铁路与其他运输方式之间的竞争。相比较而言，我国铁路的客货运输结构既不同于日本，也异于美国，客货运输均表现为高运量、高行车密度。但客运公司的运营时间和使用机车车辆一般是固定的，与线路公司的交易频率和不确定因素相对较低。货运公司却需要与线路公司进行频繁的谈判，相互之间的清算也较客运复杂，而且货运与路网之间还涉及建设基金的问题。因此，美国的网运有限分离模式可能比较贴近我国的具体国情，即可以先将客运从货网中分离出来。剥离后，客运公司成为具有相对独立而明确的经营权责、能够实现经营自主决策、成本自控、自筹资金与政府补贴相结合的市场主体，并可以开展不同形式的列车竞争。货网合一中的货运领域也具有了更富弹性的发展空间，在尽可能引入多个竞争主体的情况下，形成不同公司在相同路线或相同货类上的市场竞争。

随着中国铁路制度的变迁和市场化程度的提高，逐步剥离进一步的预期步骤很可能是形成少数几个相对独立的主干线路网体系和众多的支线公司，客、货、网实行全面分离，并有较多的运输企业参与形式多样的市场竞争。其中客货运输领域的竞争程度从无到有、由弱渐强，路网公司也将在激励性的制度安排下逐步走向自我完善的发展道路。逐步剥离重组后的铁路运输市场，如果在一定程度上能够打破进入壁垒并引入更有效的竞争手段，还能从根本上解决中国铁路原有的体制弊端，较好地实现诸如政企分开、企业市场化经营、引入内部竞争机制、企业直接从市场获得收入等在原有体制中难于实现的改革目标。另外，铁路业的深化改革使其与其他方式间的市场环境差异变小，并形成建立在综合运输系统基础上的、公平的方式间竞争，使铁路业在市场内和市场上的双重竞争压力下，得到更快的发展。

我国铁路重组改革是一项巨大的系统工程，其复杂程度超过其他任何行业。逐步剥离的思路不仅考虑了在重组过程中引入竞争的途径，同时也兼顾了最大限度地减少改革成本。该思路不以改革的“力度”为近期目标，因为力度需要发展基础、制度环境、监控能力等外部条件与之相配套，而是将这种“力度”蕴涵在改革的不断推进过程之中。伴随着这个过程，各国铁路重组不断深入所产生的学习效应以及我国自身探索过程所积累的学习效应，必将促使我们对铁路重组的合理组织边界有一个更加清醒的认识。

我国民航运输业的制度性和结构性进入壁垒都比较高，从而在一定程度上制约了市场机制对市场结构进行有效调节的作用，因此，进入规制及其法制化建设仍需要更深层次的改革和完善。

（1）引导产业步入自组织发展轨道

我国民航运输业发展至今仍具有浓厚的行政色彩，政府深度干预企业经营活动的情况时有发生，国有企业依附于政府规制谋求自身市场势力的状态依然存在，因此，要从根本上解决民航业放松规制过程中存在的问题，必须实现彻底的政企分开，使政府、企业各司其职，让市场机制发挥更大的作用，形成公平竞争的外部环境。

从中、美两国民航进入规制变迁与市场结构演变的对比看，美国民航业在实施了一系列放松进入规制的改革后，其产业发展步入了以市场为主导的正常轨道，在激烈的市场竞争中，实现了重组、兼并甚至破产的自组织过程，最终形成了具有国际竞争力的航空巨头。而我国民航业的产业重组则更像是行政力量对市场格局的划分，尽管这在产业的成长初期无可厚非，但从产业的长远发展看，最重要的是依靠市场力量来选择。政府应该放手航空公司从事商业性质的并购和重组，通过网络结构建设和在此基础之上的产品体系差异化，达到行业资源利用的不断优化和建立良性市场秩序的基本目的。在这种具有新目的、新程序和新方法的兼并重组过程中，通过竞争、谈判、妥协甚至争议解决程序，航空公司的并购将能够对必要的股权结构、机队构成和资源分配带来符合网络结构建设的重大变革，从而为先进航空公司提供资源整合、市场拓展的新平台和新基础，由此也为民航业的成熟和发展提供新的活力。

从我国民航运输业的发展过程可以看出，政府主导的航空公司重组兼并为航空业的发展起到了奠基性的作用。但是在放松管制和开放天空的今天，以市场为主导的重组兼并将成为航空业发展的必然趋势和必经阶段。因此，在新形势下，我国航空公司特别是主要的航空集团应该逐步超越扩展规模这样单一的并购意图，开始以完善网络结构、强化战略性竞争力、完善产品体系等目的考虑和筹划新的企业并购，从而通过市场机制，推进航空公司的自组织过程。总之，我国航空公司的发展不能够再依赖政府指定的重组兼并来实现资源优先占有和财务、债务的重组，而应该根据市场竞争来实现商业并购和组合，从而促进航空公司自身竞争能力的提升。

（2）坚持放松进入规制的大方向

我国民航业就具有较高的进入和退出壁垒，并且这些壁垒的存在在一定程度上阻碍了我国民航运输业的发展。但是，并非所有的进入壁垒都需要人为地去降低。如规模经济壁垒是由产业特性引起的，策略性壁垒是由市场竞争所引起的，只要企业行为不违反政策和法规，这些壁垒的存在是无可厚非的。因此，我们需要降低的主要是一些不合理的制度性壁垒，如对新航空公司过度复杂的审批程序，对航线进入的规制，以及航班时刻、机场设施等特有资源的管理，这些都阻碍了民航市场的正常竞争。

具体来说，对于进入壁垒方面，首先，可以降低航空公司成立的经济审批门槛，只要达到一定的标准，均可以成立航空公司从事运输经营，这样就可以充分利用民间和国外资本。其次，要加快对机场等基础设施的建设和管理，系统地培养航空专业人才，解决目前飞行员紧缺的问题，为我国民航运输业进一步快速的发展扫除“瓶颈”。再次，在航线方面，要建立健全航线资源的有偿使用制度[33]，按照市场化改革方向，改变目前以行政审批为主的航线资源配置制度，通过招投标等方式，实行航线资源有偿使用和自由转让，逐步建立起航线、航班资源的市场化配置机制，确保航空公司的平等竞争。

在退出壁垒方面，要推行产权制度改革，建立现代企业制度，只有航空公司都成为自主经营、自负盈亏的市场主体，才能摆脱行政性退出壁垒。而对于机制性退出壁垒，就要完善生产要素市场和产权交易市场，建立健全的退出机制特别是兼并和破产机制，只有这样才能迅速加快民航业内优势企业的成长，并且从根本上解决我国航空公司普遍债务负担重、经营绩效不好的问题。

总之，建立灵活、有效的产业进入与退出机制，企业和资本可以根据市场的要求，按照一定的秩序自行决定进退分合，使航空运输资源在市场的作用下保持相对均衡并得到比较充分的利用。

（3）建立有效竞争的寡头垄断市场结构

民航运输业是一个具有规模经济、密度经济以及网络经济的产业，因此，从行业特性以及国外航空发展的实践来看，寡头垄断已经成为大多数国家认可的市场结构。虽然我国民航业目前已经属于寡头垄断的市场结构，但是前面也已经提到，我国民航运输业的市场结构重组基本上是在政府指导下完成的，并不是市场规律作用的结果。三大航空集团只是松散地组合在一起，其内部资源没有整合，组织结构也不够协调。因此，我国航空市场只具备寡头垄断的形态而并不具备其实质。

通过对我国民航业发展过程、现存问题的分析，并且在借鉴国外民航发展的基础上，本书认为我国民航运输业应该尽可能地建立起规模经济和竞争活力两者相互兼容、互为补充的有效竞争的寡头垄断市场结构。一方面，要充分发挥市场机制的基础作用，通过航空公司之间的竞争和优胜劣汰，实现航空资源和要素向最有优势的企业转移，从而降低经营成本，最大限度地发挥规模经济的效用；另一方面，我国现阶段的市场发育尚不成熟，市场机制的作用还受到诸多因素的限制，因此在调整我国民航业市场结构时也要重视发挥政府的重要作用。

对于航空公司来说，航线结构是否合理将在很大程度上决定航空公司的经济效益。而对于一个国家来说，能否形成完善、便捷的航线网络结构将会直接影响到航空运输业的健康发展。目前，我国民航业存在着干线竞争过热，而支线竞争相对不足的情况。大多数航空公司都热衷于干线的运营，对支线市场似乎并不看好。可以说，这种支线航空发展相对滞后的局面，与目前我国的航线网络结构还不够合理有着重要的关系。

众所周知，美国作为世界上最大的航空运输国，其航线结构经历了从点对点的城市对结构发展到了目前轮辐式枢纽航线网络的过程。而我国目前的航线结构基本上还是单一的点对点结构，虽然航班的安排方面比较方便，但是这种结构只考虑两个城市间的运量，而无法顾及航线间的衔接问题，从而客座率较低，难以形成网络规模经济。因此，我国民航业航线结构的发展应该借鉴美国的航空网络。虽然这种以几个大城市为中心点、向中小城市辐射的轮辐式网络中，连接中小城市的航线必须经过中心城市转机，从而会提高运输成本，而且在20世纪90年代，美国航空业也确实出现了大型枢纽机场航班延误的连锁反应，使延误引起的成本不断增加，从而导致各骨干航空公司连续出现不同程度的亏损[34]，再者低成本航空公司的出现使得人们进一步怀疑轮辐式枢纽网络的优越性。但是，随着信息化技术发展得越来越成熟，枢纽机场将可以合理地调度越来越多的航班，不但能解决轮辐式网络时段紧缺、航班大面积延误等缺点，还可以进一步地显现信息技术带来的更为高效的规模经济。特别是对于我国来说，轮辐式枢纽网络结构还可以推动我国支线航空的发展，从而刺激更多的潜在需求，使整个航空业的发展达到一个新的高度。当然，我国航空业航线结构的构建也不能完全照抄照搬现成的美国模式，而要结合我国民航业发展的实际情况进行深入探索。

（4）推进规制法制化建设

参考先进国家经验，可以发现发达国家（如美国）民航市场化改革都是在比较充分的法律法规基础上实施的[35]。因此，我国民航运输业也应该以法律法规代替行政指令，一方面不断修订和完善航空法，使之适应市场经济体制和国际规则的要求，明确政府管制改革的基本内容和方向；另一方面加快建立、健全其他配套法规和规章体系，特别是要加强经济性管制的立法，按照《行政许可法》的要求，对政府的经济性审批项目进行清理，减少审批事项，约束政府行为，做到依法管制。

具体来说，经济性方面的法制建设可以从以下三个方面来考虑：一是制定和完善推进民航业公平竞争方面的法律法规。公平竞争是企业发展的强大动力。而2002年，民航总局取消非基地航空公司经停北京、上海、广州这三大城市的航班和航线经营权，明显倾向于直属航空公司的利益，而排斥了地方航空公司经营干线的可能。因此，我国民航业应对国有航空、地方航空和民营航空公司一视同仁，为民航企业的竞争创造公平的法律环境。二是加快制定和完善机场和其他辅助服务领域的经济管理规章，规范机场与航空公司和驻机场各单位的业务关系、运行关系、经济关系[36]。三是建立和完善消费者保护方面的规章制度，加快制定消费者知情权、服务质量投诉、航空公司赔偿责任等方面的法规规章，并在这些方面逐步与国际接轨。

[1]植草益．微观规制经济学．中国发展出版社，1992：28

[2]吉帕·维斯库斯等著．陈甬军等译．反垄断与规制经济学．机械工业出版社，2003：310

[3]Bain J．S．．Barriers to New Competition．Harvard University Press，1956：3

[4]Stigler G．J．．The Organization of Industry．Illinois：Irvin Press，1968：67

[5]C．C．von Weiz－cker．A Welfare Analysis of Barriers to Entry．The Bell Journal of Economics，1980（11）：399～420

[6]王述英，白雪洁，杜传忠．产业经济学．经济科学出版社，2006：54

[7]Baumol W．J．．Contestable Markets：an Uprising in the Theory of Industry Structure．American Economic Review，1982，72（1）：1～15

[8]Salop S．C．．Strategic Entry Deterrence．American Economic Review Papers and Proceedings，1979（69）：335～358

[9]王述英，白雪洁，杜传忠．产业经济学．经济科学出版社，2006：58～60

[10]武剑红．论特许权经营和铁路改革的关系．铁道经济研究，2000（2）：20～24

[11]吉帕·维斯库斯等著．陈甬军等译．反垄断与规制经济学．机械工业出版社，2003：231

[12]张念瑜．国外市场经济国家公用事业价格规制的理论、实践与借鉴．广西市场与价格，2001 （12）：3～7

[13]David E．Mills．Untimely Entry，The Journal of Industrial Economics，Volume XXXIX，December，1991：6

[14]Severn Borenstein．On the Efficiency of Competitive Market for Operating Licenses．The Quarterly Journal of Economies，May，1988

[15]张文魁．对我国产业重组问题的思考．管理世界，2000（2）：58～63

[16]夏大慰，陈代云，李太勇．我国彩电工业的产业组织分析．财经研究，1998（8）：12～16

[17]陈晓宁．航线改革方案：谁做枢纽 谁做支线？．经济观察报，2002－08－13，第3版

[18]Hayse．K．J．，L．B．Ross．Discounted Fares and Route Rivalry．［dissertation］，Mimeo：Southern Methodist University，1995

[19]胡华清．中国支线航空运输市场分析和需求预测．中国民用航空，2003（5）：55～58

[20]民航运输市场研究所．我国民航国内旅客市场特征及发展趋势研究．中国民用航空，2005 （6）：36

[21]杨秀云，冯根福．中国民航业市场结构的特征及其有效性分析．经济学家，2004（6）：76

[22]张航挺．航空运输业的高门槛准入．中国民用航空，2004（12）：17～18

[23]中国民航用航空总局规划发展财务司．从统计看民航2007．中国民航出版社，2007：114～115

[24]曹阳．国内各大航空公司扩及热潮将遭民航总局降温．新京报，2005－03－08，第5版

[25]Richard．A．A．Cerasani．Market Structure and Price Relationships In the US Airline Industry．Reno：University of Nevada，2002

[26]江可申，李文绅．从美国航空市场的发展看市场竞争形态的演变．世界经济研究，2000（4）：59～63

[27]Adams，Brock．The Structure of American Industry 9th，Prentice Hall，1995（3）：248

[28]Morrison，Winston．The Evolution of the Airline Industry．The Brooking Institute Report，1995 （7）：9

[29]Adams，Brock．The Structure of American Industry 9th，Prentice Hall，1995（3）：250

[30]张帆．模拟竞争市场的建立和生长——中国民用航空运输业的管制改革和市场竞争．北京大学出版社，2000：309

[31]秦占欣．中国民航运输业政府管制改革研究．［博士学位论文］．西北大学，2004

[32]Severin Borenstein．The Evolution of US Airline Competition．The Journal of Economic Perspectives，1992，6（2）：45～73

[33]王志永．中国民航市场结构重组——分类管制与协调政策研究．中国民航出版社，2006：122

[34]张军，都业富．发展中枢辐射航线网络战略思考．中国民航学院学报，2004（6）：183～186

[35]秦占欣．中国民航运输业政府管制改革研究．［博士学位论文］．西北大学，2004

[36]刘少成，郑兴无，颜明池．中国民航企业竞争力研究（四）．中国民用航空，2005（10）：22