价格规制是经济规制的核心内容，它是政府从资源有效配置角度出发，对于具有自然垄断特性的产业价格水平和价格体系进行规制。价格规制的目的是在一定程度上恢复价格的本性，使它能够确实反映资源的稀缺程度和供求关系。本章全面介绍价格规制的主要内涵和基本模式，并讨论具有不同程度垄断特性的我国铁路、民航价格规制现状以及放松规制的改革途径。

规制价格的形成实际上是对边际成本定价和垄断定价的权衡，而价格规制模式的可选性则是通过不同的成本补偿原则来实现的。

网络型产业是具有自然垄断环节的产业，对这类产业或产业中的某些环节，组织生产的最有效方式是允许某个企业或少数企业进行垄断经营。但是在这种严格的进入规制条件下，如果对企业不实行价格规制，垄断企业就会按照利润最大化原则进行价格决策。如图3．1所示，在没有价格规制的条件下，根据MR＝MC原理，企业会选择MC与MR曲线的交点处来确定垄断价格PM和相应的产出QM，此时垄断价格将高于理想价格PI（边际成本定价），垄断产出将低于最优产出QI，资源配置效率达到最低，企业获得的超额利润也最大。因此，为提高资源配置效率，政府要对自然垄断企业实行价格规制。

根据福利经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会总福利才最大。如果竞争性业务领域的所有企业生产同一产品或服务，且在技术和成本方面相似，这些企业将会进行价格竞争直至市场中的超额利润为零，而最终用户支付的价格应等于每个企业的边际成本，这就是市场最优配置下的边际成本原则。但是，这一原则应用于铁路、民航等具有自然垄断特征的网络型产业，可能会产生一定的问题。因为在规模经济的范围内，网络型产业的平均成本是递减的，此时边际成本又低于平均成本，当按照边际成本定价时，就无法解决固定成本的弥补和分摊问题，利润就会成为负数，生产者将会蒙受亏损。这种亏损如果通过政府来补贴，一是会增加财政负担，使政府陷入困境，这正是世界各国政府对网络型产业实行放松规制改革的主要目的之一；二是政府如果为这些产业的亏损进行融资还会带来税收扭曲，即如果政府为这些产业筹集1元钱，社会公众就要支出1＋λ（λ＞0）元的费用，参数λ通常称为公共资金的影子价格，相当于政府为筹集1元钱所需要花费的社会资金成本；三是由于规制者拥有对企业进行补贴的决定权，也会加大规制俘虏的可能性。

图3．1　自然垄断企业规制价格的形成

资料来源：保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯．微观经济学（第16版）．华夏出版社，1999：248

出于上述理由，规制价格一般采用体现预算平衡思想的平均成本定价（Average Cost Pricing），即在平均成本曲线AC和需求曲线DD的交点R处确定规制价格PR和相应产出QR（见图3．1）。在规制价格下，一方面通过抑制垄断企业的超额利润，消费者利益得到了一定的保障；另一方面，在位企业的全部费用得到有效的回收，使其获得了持续发展的能力。因此，在实践中各国政府对自然垄断企业实行的各种价格规制基本上都是以平均成本定价作为基础的。

规制价格中的预算平衡思想在理论和实践中有着广泛的影响，FDC定价、Ramsey－Boiteux定价、两部定价等方式都是这种思想的集中体现。但是，这些定价方式本身并不会对企业降低成本、改善绩效（如服务质量）构成足够的激励，因此，更重要的规制任务是设计有效的价格规制模式，通过多样化的成本补偿原则来刺激企业的反应行为，从而实现政府的各种规制目标，这就是价格规制的主要目的。

世界各国对网络型产业的规制实践表明，回报率规制和价格上限规制是目前最具典型意义的价格规制模式，其他的价格规制方法或与其类似，或与其相关，或是它们的派生形式。其中回报率规制由于对企业提高效率几乎没有激励，因此被视为低效能的激励机制（Low－Power Incentive Mechanism），而价格上限规制则给予企业降低成本的最大激励，所以被视为高效能的激励机制（High－Power Incentive Mechanism）。

（1）传统的回报率规制

回报率规制曾是多数国家对自然垄断行业普遍采用的价格规制，目前仍在一定范围内有所应用。如在拉丁美洲国家基础设施产业的规制合同中，有56%采用的是价格上限规制，有20%采用的是回报率规制，还有24%属于混合规制类型[1]。我国政府除了对民航业和电信业分别于2004年和2005年部分地采用了简单的价格上下限规制和价格上限规制外，其他产业如电力、铁路以及多数城市基础设施产业的自然垄断环节仍然采用这种规制手段或类似做法。

回报率规制一般是由政府管理部门规定一个允许的资本报酬率r，并实施以下定价规则：

式中：pt为第t期的规制价格；ct－1为第t－1期的单位成本；B为总资本价值，亦称费率基础；r为政府允许的资本回报率；qt－1为第t－1期的生产总量。

在实际运作中通常的做法是，受规制企业首先向政府提出价格（或回报率）调整的申请，政府对该申请进行考察和评估，并根据价格影响因素的变化情况对其进行必要的修正，以作为某一特定时期（一般为一年）内的定价依据。

回报率规制虽然被认为是低激励的，但之所以能延续至今也有它存在的合理性。第一，该规制可以防止在位企业制定垄断价格损害消费者利益；第二，该规制能够保证回收投资，维持企业生存；第三，该规制在产业供给不足时，有利于快速形成生产能力和扩大规模，缓解供需矛盾；第四，在该规制下，由于受规制企业对成本业绩不负责任，从主观上不会阻碍企业为提高产品质量（或服务水平）和安全性进行投资；第五，由于该规制不存在成本节约的剩余索取权问题，任意性减少，在某种程度上降低了被规制企业“寻租”的可能性[2]。当然，回报率规制也因存在许多众所周知的缺点而备受责难。从它的成本补偿机制看，首先由于全部成本都能通过价格回收，而且成本的节约不会使企业受益，成本的增加也不会使企业受损，因此企业对提高效率几乎没有积极性，即回报率规制的“成本加成”特点对降低成本几乎没有激励[3]；其次由于政府将企业投资作为计算企业回报率的基数，当回报率大于资金成本时，这种规制模式将鼓励过度的资本密集（A—J效应）。

（2）高激励的价格上限规制

由于回报率规制的低效率有目共睹，20世纪80年代，规制者的规制方向开始变化，从规制利润转向直接规制价格，价格上限规制正是在这样的背景下于20世纪80年代早期在英国应运而生。1983年，在英国电信业民营化改革中斯蒂芬·李特查尔德（Stephen Littlechild）向政府推荐了这种规制方案，其典型的价格上限公式为：

pt＝pt－1（1＋RPI－X）

式中：pt－1，pt分别为第t－1期和第t期的规制价格水平；RPI为零售价格指数即通货膨胀率；X为由规制者规定的在一定时期内生产效率增长的百分比。

当企业提供多种产品时，从原理上讲，Ramsey－Boiteux定价方式也可以通过价格上限规制来实现。设企业面对的平均最高限价为p，每种服务的权重为wi（i＝1，2，…，n），则：

显然，在最高限价p的控制下，企业可以自由地最大化其利润，即价格水平虽然受限，但价格结构不会受到限制。如果权重等于各种服务预期实现的数量，则企业出于最优化的考虑必然在结构上实施Ramsey－Boiteux定价[4]。

1989年，埃克顿和沃格尔桑（Acton ＆Vogelsang）对价格上限规制的主要内涵进行了较完整的归纳：其一，规制者设定一个价格的最高限制，受规制企业可以在不高于这一价格的最高限制下自由定价，并在规制期限内保留所有可以获得的利润。其二，在多产品的情况下，规制者设定的是价格总水平上限。价格总水平上限采取的是平均价格加权的形式。受规制企业可以变化不同产品的价格，只要价格总水平不超过最高限价即可。其三，规制者可根据一些外生的影响因子的变化随时调整价格上限。如美国的价格上限规制不仅建立起价格调整与通货膨胀率、行业生产率增长之间的关系，而且还考虑了受规制企业不可控成本因素[5]。实际上我国航空公司燃油附加费的外挂也类似于这种性质。其四，在一定的时期内，规制者可以根据成本、需求、利润条件的变化对价格上限进行重新修订[6]。

斯蒂芬·李特查尔德认为，价格上限规制不仅能对改善企业的生产效率提供合意的激励，而且与回报率规制不同，这种规制不需要对投资回报的费率基础进行精确的、频繁的、通常又是武断性的度量，而且当只对企业的某些环节或业务进行规制时，也不需要过多地考虑成本结构，因而减少了规制信息方面的负担[7]（但后来的实践证明并不像他所预料的那样简单）。这一方案很快得到英国政府的支持，1984年英国电信法的通过进一步促成了价格上限规制在多个网络型产业中得以顺利实施。

20世纪80年代末和90年代期间，英国的经验开始为世界各国所认识和效仿，大有取代传统规制模式之势。1989年这种规制率先被引入美国电信业竞争性较强的长话领域；1990年又被引入到美国电信业自然垄断性较强的本地固话领域，不过当时只有一个州采用了这种方法，但截至1999年已被推广到35个州的本地固话业务中[8]。20世纪90年代，价格上限规制也越来越为发展中国家所接受，如马来西亚、墨西哥、秘鲁已将此种方法引入电信业，阿根廷将其引入电力行业[9]。到90年代末期，在拉丁美洲国家765例放松规制的调查项目中，已有73．2%的项目采用了价格上限规制[10]；进入21世纪，价格上限规制得到越来越广泛的普及，我国电信业的本地固话领域也于2005年实行了简单的价格上限规制（其中X＝0）。

从价格上限规制的成本补偿原则上看，最高限价一经确定，在某一规制期内一般是不可调的，只有在下一个规制期才能修正，此时企业成为本规制期内成本节约的剩余索取者，即每节约一元成本，企业就增加一元净利润。进一步看，由于最高限价是根据预算平衡原则（即平均成本定价原则）制定的，因此这一元净利润不属于合理利润而属于超额利润（经济租金），这正是该规制模式对企业形成高激励的实质所在。

激励性规制是介于上述回报率规制和价格上限规制之间的一类模式，它的激励性比回报率规制要强，又比价格上限规制要弱，这种折中的思想实际上是试图克服回报率规制的低激励和价格上限规制的高租金等缺陷。在大量的规制文献中，拉丰和梯若尔所定义的激励性规制有时也称为比例规制（Sliding Scale Regulation）或回报率区间规制（ROR Bandwidth Regulation），激励性规制的形式多样，但成本分担规制和收益分享规制大体上代表了这种规制的主导方向。

（1）成本分担规制

成本分担规制的主要思想是，改变回报率规制中受规制企业对成本没有任何连带责任的状况，让企业承担一定比例的成本风险，以达到促使其必须付出相应努力的目的，否则的话，企业将不能获得预期的利润率，甚或有可能造成企业亏损。当然，其前提是政府对企业的亏损不予补偿。这种规制手段是对回报率规制的一种改良，通过改良赋予了回报率规制一定程度的激励性，同时也是克服企业在运营过程中发生道德风险问题的一种应对策略。

设回报率规制中的成本c＝β－e，其中β是效率参数（外生变量），e是努力成本，eH＞eL（eH是高努力的成本，eL是低努力的成本）。由于回报率规制的低效率是公认的，因此我们有理由相信规制中的可观测成本c是低努力的产物，即c＝β－eL，因此c是可以通过企业努力的提升进一步降低的。此时回报率规制变形为：

p＝（β－eH）＋rB／q

即成本分担规制价格要比标准的回报率规制价格减少eH－eL，这部分成本需要企业付出努力才能弥补，如果企业继续选择偷懒行为的话，它所获得的回报率只能降低到r以下。根据这一改进思路，规制实践中一般将标准的回报率规制变通为降低成本支付比例的形式：

其中0＜b＜1。此时的规制价格仅能保证回收c中的b比例部分，其余（1－b）比例的成本风险要求企业来分担，从而达到刺激企业提供努力、提高效率之目的。从理论上说，成本分担规制将使企业放弃提供低努力的机会主义行为，大大提高了企业降低成本的激励，对克服道德风险具有明显的效用。显然，这是一种以事前惩罚为导向的激励机制。其中，b值的确定应该与企业生产效率的潜能紧密地联系在一起，不过要做到这一点很不容易，实践中只能采用实验法，从经验的积累上寻找理想的分担率。

（2）收益分享规制

收益分享规制也是对回报率规制的一种改进，它像价格上限规制一样允许企业获取超额利润，只不过该超额利润必须由企业和消费者按照一定比例共享。设r是企业的实际回报率，r1（r1＞0）是政府允许的基准回报率。当r≤r1时，企业可以全部保留其收益；当r＞r1时，超过部分可以按一定的比例k （0＜k＜1）与消费者共享。但收益分享不是无限制的，分享高限设为r2（r2＞r1），（r2－r1）是政府允许的收益分享空间，利润率超过r2时，全部利润要返回给消费者。基本公式为：

该规制模型中r1和r2的取值，应全面考虑行业平均收益水平、社会平均收益水平、国内外经验等因素，并可采用听证会等形式，通过政府规制部门与受规制企业间讨价还价来最终确定。其中，收益分享比例k的确定则是在尽量减少分配扭曲与对企业形成适度刺激之间进行权衡。

从国外的经验看，这种激励机制已经相当普遍地应用在网络型产业的价格规制中。以美国电信业为例，1986年纽约电话公司实施的方案思路是，设r是实现的收益率，如果r＞15%，收入将向下调整（r－15%）／2的数额，即企业只能分享超额部分的一半，另一半将被要求通过降价返还给消费者；如果r＜13%，收入将向上调整（13%－r）／2的数额，即企业将被允许通过提价或补贴来弥补不足达到最低标准收益率的部分；如果13%≤r≤15%，将不加调整。

在20世纪90年代期间，美国多个地区的电信公司都采用了收益分享规制，其中佐治亚州和科罗拉多州的资料表明，收益分享规制还可以与提高生产效率的直接要求有机地结合起来。表3．1给出了美国部分地区电信公司实施收益分享机制的规制数据。

表3．1　美国部分地区电信公司收益分享机制的规制数据

资料来源：David E．M．Sappington，Dennis L．Weisman．Designing Incentive Regualtion for the Telecommunications Industry．The MIT Press，1996

另外，许多对电力公用事业单位的激励方案将公司的利润与它们的燃料成本的节约部分或超支部分（如1984年，美国加利福尼亚公用事业委员会通过了一个方案，在这个方案下，消费者和企业平均分担或分享超出或低于“规定段”的燃料成本的超支部分或节约部分）、建筑成本、能源利用率和设备利用率联系起来。激励性合约常常运用自动费率调整机制（Automatic Rate Adjustment Mechanisms，ARAMs）来实施。在这种调整机制下，价格每三个月或每六个月随着投入品价格的变化调整一次，没有与费率审批相关的烦琐程序。为了避免成本加成的特点，相对于某个事先确定的（历史的或者预期的）目标价格，只有部分成本变化被分摊[11]。

从总体上看，成本分担规制和收益分享规制两种模式都是回报率规制的变种，但成本分担规制更接近于价格上限规制，而收益分享规制更接近于回报率规制，从成本补偿机制的角度，由于成本分担规制的风险性高，其激励性要比收益分享规制强。

标尺竞争要求将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业（横向分割），是使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自身内部效率的一种激励方式。这种思想最初产生于最优劳动契约的研究，后来雪理佛（Shleifer）将其应用于规制分析，提出了一个基于所有区域性垄断企业产品成本的激励性规制模型[12]。在该模型中，设各个企业在其地区市场上的需求函数为q（pi），第i个地区企业的成本为ci，其为降低成本的投入为Ri（i＝1，2，…，n），令：

这样就为该企业降低成本提供了标准，该标准取决于其他地区n－1个企业的平均成本，反映了这些企业为降低成本所付出的努力。

雪理佛进一步证明，在此规制机制诱导下，第i个地区企业的最优行为结果和利润лi分别为：

该模型显示，只要各企业外部状况相似且没有合谋行为，一个企业的成本就不再是自身努力水平的充分统计量，其他企业的成本在一定程度上包含了有关该企业努力水平的有用信息，通过这种信息的比较机制可迫使受规制企业显示其真实的成本状况。

标尺竞争机制可以直接移植到网络型产业，使其成为价格规制的一种模式，它的成本补偿原则是根据其他地区或其他类似企业的成本作为标准的，这就促使企业不得不向标杆地区或企业看齐。

价格规制模式作为政府干预网络型产业垄断环节的工具，它们的激励程度和激励机制有所不同，因此，通过特点的比较，规制者可根据他们的偏好在各种模式中进行选择。在实践中，不同国家、不同产业、不同时期对价格规制的选择不能一概而论，但总体趋势是，无激励作用的价格规制逐渐被各种各样的激励性规制所取代。

（1）回报率规制模式的主要特征

第一，规制的主要对象为企业的投资回报率，而不是价格。

第二，投资回报率具有全成本传递机制，即企业所发生的费用全部转移到产品或服务的价格中，与规定的回报率无关。

第三，投资回报率的制定是由规制者在综合考虑了多方因素后估计出来的，其制定过程往往是规制者与受规制企业博弈和谈判的过程。

第四，规制期时间较短，一般情况下每年都要进行必要的调整。

第五，受规制企业缺乏成本节约的动力。投资回报率规制存在最为严重的问题是被规制企业缺乏降低成本的激励。企业的价格与成本直接相关，极端的情况是企业有机会收回所有的成本，即企业的收入具有完全的保证，包括资本投资的公正报酬，其结果是企业的支出越多，则价格就有可能越高。在被规制企业有机会赚得特定的投资回报率时，增加投资支出一般会提高价格，进而增加企业的总收入。这样，被规制企业在投资回报率规制下会更多地使用资本，也就是说，在既定的产出下，可能产生无效率的资本劳动比，这与竞争性市场的情况完全相反（在竞争性的市场条件下，成本与利润是负相关的，即成本越低，利润越高，这种关系会激励企业不断降低成本），这也是企业的成本需要被不断地评价与审核的原因。

第六，难以准确地估计和分摊成本。在回报率规制下，如果成本估计得过高，收入就会人为地膨胀；如果成本估计得过低，收入就会被人为地压低。因为规制的基础是成本，所以规制者与被规制企业必须能够识别与分配成本。但是，在实践中，回报率规制往往被运用于不同的产品或服务，企业发生的共同成本在不同的产品或服务之间难以分摊，此时，企业与规制者之间只能依靠估计的办法来分摊成本，在没有清晰的分配原则的情况下，这种估计很可能是武断的，而所谓公平的回报率就是在这样一个武断的成本判断基础上产生的。至于回报率的制定则是双方讨价还价的结果。

（2）价格上限规制模式的主要特征

第一，价格上限规制能够对受规制厂商提高生产效率提供更大的激励。价格上限规制在规制的对象上实现了从利润水平到价格水平的转换，使得风险与利益在受规制企业和消费者之间的分配格局发生了改变，提高成本引起的风险与降低成本带来的利益不再由消费者而是由受规制企业来承担和享受。显然，在回报率规制下，用户只能通过企业降低成本来获得利益，但是企业不仅没有降低成本的动力，反而有促使成本不断上涨的要求，因为企业只有通过提高回报率水平或扩大投资基数才能取得更多的利润；而在价格上限规制条件下，企业利润受到最高限价的制约，它们唯有通过降低成本，将生产效率提高到合约规定的水平以上才能取得更多的利润。因此，相比较而言，价格上限规制对受规制企业提高生产效率能够提供更大的激励。

第二，价格上限规制可以避免投资回报率规制下需要审查企业成本的复杂程序，既简便易行又可以显著降低企业和行政两方面的支出。王俊豪从以下几个方面分析了价格上限规制的便利性：其一，它不需要详细评估企业的固定资产、生产能力、技术革新、销售额等变化情况。其二，它不需要每年，而是3～5年作为价格调整周期。这种中期的价格调整周期具有合理性。如果调整周期过长，企业的价格就会受许多不确定因素的影响；如果调整周期过短，就使得价格规制缺乏严肃性，使企业缺乏对政府规制的可信性。其三，虽然规制者希望企业形成一个合理的价格结构，各种产品价格都能较好地反映成本，而且，规制者确实也有权力要求企业通过不断调整使价格结构合理化。但这种价格规制模型只控制多产品生产企业最高综合价格水平，并不是特定的价格结构。其四，它不直接控制企业利润。企业在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以采取优化生产要素组合、技术创新等手段来降低成本，取得更多的利润[13]。

第三，虽然规制者希望企业形成一个合理的价格结构，各种产品价格都能较好地反映成本，而且，规制者也确实有权利要求企业通过不断调整使价格结构合理化，但这种价格规制模式只控制多产品企业最高综合价格水平，而不是特定的价格结构，这有利于企业自由选择最有效率的产品价格结构。

第四，它不直接控制企业利润，企业在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以采取优化生产要素组合、技术创新等手段来降低成本，取得更多的利润。

第五，由于在这种规制下成本的节约就等于利润的获取，因此很有可能会产生逆向选择问题，即企业通过虚报成本来影响政府的价格决策，一旦合约关系确立以后，企业虚报的成本便可以轻而易举地转换为企业的利润。

第六，在规制执行过程中如果没有有效的监管机制的话，企业还会为了降低成本、获取利润而严重影响产品质量或服务水平，即可能产生道德风险问题。

第七，在规制即将到期时，企业为了在下一轮的规制中继续保持自身的利润空间，防止政府制定出更严苛的价格，企业会采取观望不前的行动策略，使得规制本身原有的激励作用大大降低，即产生所谓的棘轮效应（Ratchet Effects）。

（3）激励性规制模式的主要特征

第一，这种机制具有明确的奖惩结构，即当受规制企业提高运营效率时，则企业会获得相应的高利润，而当受规制企业不思进取运营效率低下时，它也将获得相应的低收益甚至亏本的惩罚。

第二，这种机制给予了受规制企业选择其目标的机会，即政府完全可以向受规制企业提供规制菜单，如让它们在“降低5%的成本且获得50%投资收益率”以及“降低10%的成本且获得100%投资收益率”这两个目标之间进行选择。

第三，该规制也给予了受规制企业为达到自身目标采取某些行动策略的空间，假设企业选择了上述的目标之一，则企业为达到该目标可采取各种策略，如可与供应商谈判降低投入品价格，降低管理费用，改善网络的可靠性，获取低成本的投资资金或者是这些方法的结合使用。

铁路业、民航业具有不同程度的自然垄断性，因此作为本章的重点研究对象，其中铁路业包括客运运价规制与货运运价规制两部分，而民航业由于货运所占比重甚微且开放程度较高，因此这里只讨论客运的票价规制问题。

改革开放前，占主导地位的国家铁路及其运输企业是政府的附属物，高度集中的运价管理体制是整个铁路计划经济体制的基本特征之一。铁路运价的管理权集中在国务院，铁路运价是一种缺乏弹性的指令性价格，而且由于中国政府将铁路业视为关系到国计民生的基础设施公共事业，以及社会安全网、经济稳定器和大量就业位置的提供者，因此，出于政治上的考虑，当时的铁路运价水平严重偏低。改革开放以后，这种情况虽然有所改观，但铁路业与其他网络型产业相比较，其价格规制仍然是相当严格的，存在问题也是比较严重的。基于这种现状，中国政府自20世纪80年代开始对铁路运价实施了长期的调整和改革。

（1）我国铁路客运运价规制的改革

由于在长达30多年中没有调整旅客票价（自1955年以来旅客票价一直为1．755分／人公里），票价明显过低。在此背景下，从20世纪80年代末期我国铁路实施了一系列客运运价改革措施。从制度变迁的角度看，我国铁路客运运价改革经历了三个不同的阶段。

20世纪80年代中后期的价值复归阶段。这一阶段，铁路业先后经历了放权让利改革和大包干改革。在大包干改革时期，包运输任务、包机车车辆生产任务、包铁路建设规模和形成运输能力、包基本建设投资和机车车辆购置费、包缴纳税款五大任务与长期实行的低价策略形成尖锐的矛盾，因此，客运价格向其价值进行复归成为当时的客观要求，为顺应市场环境的变化，铁路客运运价全面上调。

20世纪90年代初、中期的价格调节机制形成阶段。这一阶段除了在1995年又一次进行了客运基准票价率的调整外，铁路客运价格改革的突出特点是，出现了多种价格调节机制，包括优质优价、新线新价、季节运价、区域运价、特殊运价等，主要是为了更好地反映市场供求关系和进行投资补偿。尽管其中仍存在一些不合理的成分，但也预示着铁路客运运价的调节机制开始形成。

20世纪末到21世纪初的政府指导价改革阶段。1998年，国务院向铁道部下放了部分定价权，对回空方向运输以及与高速公路已形成平行竞争路段的运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价；2000年，又对铁道部提出的部分旅客列车票价实行政府指导价的问题做出批复，允许铁路票价在特定时间和线路上根据市场情况的变化适当浮动，其中包括春运期间票价浮动；2002年正式下发《关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》（计价格［2002］107号），允许铁路旅客票价在春运、暑运和“黄金周”期间根据实际情况适当浮动，自该方案实施之后，几年来的春运期间，硬座火车票价大多上浮15%，其他席别火车票价大多上浮20%。但是在民意和舆论的影响下，2006年我国铁路对以农民工、高校学生为主要客流的所有临时旅客列车实行票价不上浮政策，2007年初铁道部又宣布在更大范围内实行这一惠民政策，在各类旅客列车中均不再实行票价上浮。自此，铁路客运实行政府指导价的改革正式迈入实施阶段，初步实现了定价权和调价权的分离。

（2）中国铁路货运运价规制的改革

新中国成立初期，铁路货物运价分为东北和北南方两套体系。1955年6月，对铁路货物运价进行了全面改革，统一了东北和北南方货物运价号和运价率，统一后，货运运价平均水平为1．65分／吨公里，与当时物价及其他运输方式的价格相比，运价总水平是偏低的。在此后的近30年间，只对货物运价制度进行了简化，减少了运价号，铁路货物运价总水平不升反降，严重偏低。直到20世纪80年代初期，铁路货运价格才开始了向上调整以及价格体系改革的历程。从制度变迁的角度看，我国铁路货运运价改革也经历了三个不同阶段。

改革开放到20世纪80年代末的运价初步调整阶段。为了促进公铁分流，1982年国家对铁路110公里以内的短途货运采取临时加价措施。为了改变货物运价水平严重偏低，1983年实行了改革开放后的第一次上调，调整后的货物运价同1955年相比，每吨公里提高了10．73%。1990年国务院再次批准货物运价总水平提高0．5分／吨公里，加上内部结构理顺，实际执行后，1990年货物平均收入率为2．65分／吨公里。

20世纪90年代期间多种形式运价的频繁调整阶段。进入90年代后，社会物价逐步市场化，铁路运输成本不断增加，财务状况日益恶化。国家对铁路货物运价实行“小步快跑”的政策，不仅运价水平调整比较频繁，内容也不断翻新，1991年新设立了铁路建设基金，按铁路货运吨公里征收，标准从每吨公里0．2分开始，后经多次调整，目前的水平为每吨公里3．3分[14]；1993年随着电力调价，增设了电气化附加费；1999年将原兰新双线加价在全路均摊，产生了新路新价均摊运费；1997年6月，在京广线加收京九分流运价，分流运价出现。截至2000年底，国铁正式营业线路货物运营价格为每吨公里4．5分，建设基金为每吨公里3．3分，新路新价均摊运费为每吨公里0．11分，电气化附加费为每吨公里1．2分，京九分流运价为每吨公里0．6分[15]。

进入21世纪运价结构趋稳、运价水平继续提高阶段。在这一时期，国家铁路货物运营价格又经历了2003年、2005年、2006年、2008年的几次向上调整，特别是近年来除了决定适当调整货物运营价格外，还取消、合并了部分运价号，并将现行铁路货运营运杂费中的“货车中转技术作业费”并入运营价格，简化了运价体系。

1997年以前，中国民航运输市场结构是一种模拟的寡头垄断结构，需求规制放开，进入规制有较大松动，价格规制还相当严格[16]。因此，民航运输企业没有自身的价格行为，企业只是按照国家的定价进行运营而已。但从1997年开始，我国民航运输业供过于求的态势开始显现，买方市场逐步形成，价格规制也历经了多次变革。

（1）1997年“一种票价、多种折扣”的政策

为了适应中国加入WTO的需要和加快与国际惯例接轨，同时为发挥价格的市场调节作用，民航总局决定从1997年9月起实行“一种票价、多种折扣”的政策。虽然该政策具有向国际惯例靠拢和刺激民航需求的意义，但是放松价格规制很快引起各航空公司的强烈反响。一方面，30多家对价格竞争没有经验的国营航空公司，多年来依赖于国家的保护和支持，尚不具备价格决策手段和营销策略；另一方面，各地方航空公司的势力正在不断走强，它们将这次价格竞争视为扩大自己的市场占有率的机会。于是，为了争夺有限的客源，各航空公司竞相压低机票价格，不惜成本低价倾销，引发恶性价格战和机票代理市场失控的局面，导致1998年全行业亏损24．4亿元，结束了民航业连续19年盈利的历史。

（2）1999年的“禁折令”和2000年的“航线联营”

恶性价格战和全行业亏损促使原国家计委和民航总局于1999年初联合发出《关于加强国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知》。“禁折令”规定各航空公司票价按国家公布价销售，不得滥用折扣，民航总局收回了定价权，实行严厉的统一定价制度，禁止对散客打折，团体票优惠幅度有限，并对多家违反规定的航空公司给予了处罚。由于采取了机票禁折、削减运力、调整航线航班、整顿销售代理市场、加强企业管理等一系列整顿措施，国内航线低价竞销局面得到控制，当年全行业主营业务成本增长低于主营业务收入增长3．5个百分点，由此减少成本27亿元。中国民航总局的禁折政策，虽然使民航运输业实现了扭亏为盈，但也使客源减少了5%（约300万人次），并引起社会各界的广泛关注和激烈争论，认为这一价格规制不仅属于限制竞争的行政性垄断，而且也造成机票暗扣销售等市场混乱现象。2000年4月，中国民航总局又推出“航线联营政策”，即政府部门组织的价格联盟。该政策要求多家航空公司共同经营共飞的竞争性航线，机票价格由航空公司共同制定，经民航总局批准并备案，若要打折必须与同盟公司一起联手，各公司的收入按该公司投入在该航线上的运力比例进行二次分配。这一时期的禁折、联营及处罚等价格规制政策，并没有真正阻止航空公司间的价格竞争，而是使“明折明扣”的显性竞争转向愈演愈烈的“暗折暗扣”的隐性竞争。

（3）2001～2002年“禁折令”和“航线联营”的解除

进入2001年，民航总局批准了20多条国内航线可以公开实行多舱位销售，允许机票打折，对支线飞机执行的航班、独家经营的航班和省（区）内航线的价格，实行了有限定的上浮界限内由企业自行定价的政策。2002年4月，民航总局再次开放了国内多条航线的禁折令，实行明折明扣。同时，民航总局加强对机场旅客吞吐量占全国60%以上的10个重点城市机票违规销售行为的监管力度。2002年11月，“航线联营”解除。这些新现象说明了政府的价格规制思想逐步成熟，从非理性的限制竞争转向理性的反垄断、反不正当竞争，也标志着中国民航价格在逐步走向市场化。伴随着民航产业重组的进程，企业间的价格竞争虽然依然持续，但其中已经包含了更多经验的积累和策略性的考虑。

（4）2003年的价格听证和2004年的价改方案

2003年7月由国家发改委和中国民航总局主持召开了民航机票价格改革方案听证会，主要围绕国内各航线基准价（0．75元／平均人公里）以及可上浮25%和下浮40%的价改方案征求意见。意见主要集中在保护消费者权益、基准价和浮动幅度仍有进一步下降空间、加强民航运输成本管理、加强市场监管和民航业与国民经济协调发展问题等六个方面。2004年4月，经国务院批准，国家发改委和中国民用航空总局颁布了《民航国内航空运输价格改革方案》。在该方案下，国内航空运价以政府指导价为主，政府价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。

从我国铁路运输业和民航运输业的价格规制变迁可以看出，改革开放以来其价格体系已经经历了一系列的变革，进一步解析目前的价格规制模式将有利于研究未来改革的方向。

从我国铁路运价改革的历程看，无论是客运运价还是货运运价都经过了多次的调整，本部分将进一步讨论我国铁路运价的规制结构、规制模式和存在问题。

（1）我国铁路的规制结构

按照《中华人民共和国铁路法》第25条的规定：国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路特定运营线的运价率、特定货物运价率和临时运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。地方铁路的旅客票价率、货物运价率和旅客货物运输杂费的收费项目和收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价部门会同国家铁路主管部门授权的机构规定。兼办旅客、货物运输营业的专用铁路的旅客票价率、货物运价率和旅客货物运输杂费的收费项目和收费标准，以及铁路专用线共用的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门规定。即我国铁路运营主业的价格基本属于政府定价和政府指导价的范畴，定价决策权从铁道部、国家发展和改革委员会直至国务院，而名为铁路运输企业的铁路局等几乎没有什么定价权。可见，我国铁路运输企业的运价受到国务院、国务院铁路主管部门（包括综合性机构和部门性机构）的多重规制。

（2）我国铁路的运价规制模式

我国铁路运价规制机制是在计划经济体制下形成的，是一种严格的政府规制体制。改革开放以来，政府有关部门已经对其进行了一系列的调整与改革，取得了一定的成效，这为制定合理的规制机制打下了良好的基础。

1）运价水平规制模式。运价水平的制定与许多因素有关，一般需要考虑成本、运量、需求及竞争等诸多方面的情况，从而相应的定价方法有成本导向定价法、需求导向定价法和竞争导向定价法。从我国铁路经历的一系列调价过程的具体实践看，目前我国铁路客、货运的运营价格水平是每一次调价逐步累加起来的补丁价格，每次调价的方法多是将铁路亏损额分摊到运输周转量上，以此来计算需要调价多少。这种调价方式使得我国铁路的旅客票价和货物的营运价格具有了成本加成定价的特点。不过，如表3．2所示，铁路的客、货收入是分别统计的，而营运成本的边界是不清楚的，因此成本加成的价格水平规制也带有一定的随意性。即铁路运输只有总成本，货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准，在很大程度上依主观判断或作大致估计。需要调货运价格时就把货运成本打大一点，需要调整客运价格时就把客运成本打大一点。又因为铁路属基础设施，影响面大，调价时多是按照保本微利原则从严掌握[17]。

表3．2　部分年份国家铁路运输主要财务指标　单位：亿元

资料来源：2006、2008年《中国统计年鉴》

2）运价体系规制模式。我国铁路的客运运价体系和货运运价体系由于服务的对象不同，因此表现出不同的特点。客运运价体系的形成主要反映了不同的服务水平，货运运价体系的形成主要反映了不同的货物种类和不同的载运方式。

我国铁路客运运价体系规制。从我国现行的铁路客运运价体系看，价格规制是以200公里以内、普通车型（无空调）、普通旅客列车硬座票价率作为基准票价率，在基准票价率基础上，分别针对不同席别、不同速度等级、不同车型、不同运距制定具体票价（见表3．3）。表3．3中的基准价为5．861分／人公里（1995年制定），而其他票价的变化反映了不同的运输服务水平。

表3．3　我国铁路客运运价体系

资料来源：作者根据1997年12月1日铁道部发布的《铁路客运定价规则》整理。

上述各项票价率累加，构成各席别、列车速度等级和车型200公里以内的票价率。在铁路运输中，运输成本由车站作业成本和运行环节成本两部分构成，其中车站作业成本与运输距离关系不大。运输距离越长，平均每人每公里分摊的车站作业成本越低，即运输成本递远递减。与运输成本这一特点相适应，铁路旅客价格也实行了递远递减的计价办法。1995年以后，铁路客运基准票价率没有调整过。但随着铁路多次提速，增开部分高等级、新型空调旅客列车，软席、硬卧等票价较高的席别比例有所增加，旅客在不同席别、列车速度等级、车型间的构成也发生了变化，铁路旅客运输每人公里单位收入率呈逐步提高的趋势。除此之外，2007年铁路实现第六次提速后，又推出了中国铁路实现客运服务质量新突破的新品牌——时速200公里的国产化CRH系列动车组，时速200公里及以上动车组列车（D字头）车票价格平均比直达列车高出很多，对此铁道部的解释是，200公里及以上新型动车组的票价遵从了原国家计委在1997年制定的票价政策。

我国铁路货运运价体系规制。从铁路货运运价的改革过程可以看出，目前我国铁路货物统一运价主要包括两大部分：一是营运价格，二是铁路建设基金。从营运价格看，铁路货运目前实行按货物品类、积载包装条件、不同运输路线、运输距离等多种因素的综合计价体系。根据2008年调整后的铁路货物运价率表，营运价格按整车、零担、集装箱三大类分别定价，其中整车和零担主要按照货类再进行详细定价，集装箱主要按照吨位和箱型再进行详细定价。详细定价又分为基价1（发到价）和基价2（运行价）。2008年铁路货物运价率见表3．4。

表3．4　2008年铁路货物运价率表

续表

注：整车农用化肥基价1为4．40元／吨、基价2为0．0305元／吨。
资料来源：国家发展改革委、铁道部关于调整铁路货物运输价格的通知（发改价格［2008］1558号）

运费计算方法：

整车货物每吨运价＝基价1＋基价2×运价公里

零担货物每10千克运价＝基价1＋基价2×运价公里

集装箱货物每箱运价＝基价1＋基价2×运价公里

从铁路建设基金看，根据铁路建设基金费率表，铁路建设基金按照整车、零担、自轮运装和集装箱等几大类分别计费，其中整车和零担货物还需根据货类进行详细定价。铁路建设基金费率见表3．5。

表3．5　铁路建设基金费率表

注：整车化肥、黄磷免征铁路建设基金。表中棉花仅指籽棉、皮棉。
资料来源：铁路货物运价规则（铁运［200］71号）

铁路建设基金按国家铁路正式营业线和实行统一运价的运营临管线的运价里程计算，由发站一次核收。铁路建设基金的计算公式为：

建设基金＝费率×计费重量（箱数或轴数）×运价里程

3）运价浮动机制。从20世纪90年代后期起我国铁路就开始实行客运运价的浮动机制。其一，除了国家铁路的旅客票价率和行李、包裹运价率由国务院铁路主管部门拟定并报国务院批准外，经国务院铁路主管部门商国家物价主管部门同意，特殊区段可实行特殊运价，即赋予部分铁路运输企业一定的运价自主权，如对广深线、三茂线、海南岛铁路等实行高于统一运价的特殊运价，而且经营这些线路的铁路运输企业对运价有一定的上下浮动权。其二，对在铁路局管内运行的旅客列车的票、运价，可根据具体情况，赋予铁路局自行浮动的权力。其三，对近年来的空调列车、旅游列车实行了优质优价，并规定最高加价，同时可视具体情况上下浮动。其四，在国务院批准的价格内，经国家物价主管部门同意，国务院铁路主管部门可根据运输市场的需求实行浮动价格。现行旅客票价的浮动机制虽然较充分地考虑了运输市场竞争状况、铁路运输供需变化和主体消费群体的承受能力，但仍提出了较严格的时间限制和内容限制。

相应地，铁路货运也实行运价下浮机制，即货物运费可根据市场变化、竞争需要和运输成本，实行灵活下浮。1998年，原国家计委、铁道部《关于调整铁路货运价格规范铁路收费秩序的通知》规定，对货运回空方向运输，与高速公路平行已形成竞争路段的客货运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价；1999年10月14日铁道部发布并实施《关于加快铁路货运改革强化市场营销工作的意见》，根据规定，铁路局管内的运价下浮由各局自主决定，跨局的运价根据铁道部规定的方向别、品类别的最大下浮幅度，各局具体审定，报部备案。运费下浮时，免收货运服务费和延伸服务费；装车费及建设基金等同比例下浮。同时，建立健全运价下浮的监督、检查和分析制度。1999 年12月7日铁道部颁布《铁路货物运价下浮管理暂行办法》，规定了运价下浮应遵循的两条原则：一是下浮后的运价应高于运输成本（参考“点到点成本”系统数据进行测算）；二是必须禁止价外收费并免收货物运输服务收费和延伸服务费。同时，规定了运价下浮条件：一是轻浮货物（指每立方米重量不足300公斤的成件包装货物）采用整车运输时，运价可按不同运价号下浮35%～50%不等。二是在空车方向顺路装运轻浮货物以外的整车货物，符合新增运量条件的，新增运量部分可按不同运价号下浮10%～45%不等，空车方向按月度技术计划确定。三是集装箱回空方向顺路装运货物时，可按集装箱运价率在30%的幅度内下浮，但下浮后折合每吨货物运杂费应不低于该品类货物按整车运价率计算的每吨货物运杂费，跨局的集装箱回空方向由铁道部每季度公布，管内的集装箱回空方向由各局自定。在集装箱港站、深圳北站发出或到达和经满洲里、绥芬河、二连、阿拉山口换装进出口的国际集装箱（指海运的自备箱），经满洲里、绥芬河、二连、阿拉山口换装进出口和经深圳北与香港铁路交接的中国铁路集装箱，其运价可下浮20%。四是托运人包租货运五定班列列车或车位，时间在半年以上，列车开行密度每周不少于两列，分品类包租的，可在本办法规定的下浮幅度基础上再增加5%的优惠幅度。不分品类包租的，整车货物最低按4号运价计算，集装箱最低每车按2个20英尺箱运价优惠10%计算。五是五定班列的快运费，可在《铁路货物运价规则》规定的快运费额度内下浮。该办法于2000年1月1日开始实施。

4）其他放松运价规制的方式。铁道部在改革运价管理、建立适应市场的价格机制方面提出许多新的举措，在运价制定方面比原来更加灵活，以下对一些主要的放松运价规制的方式进行了总结。

折扣价。近年来，铁路部门推出了新型空调列车车票按照列车档次、客流状况、旅客承受能力等多角度考虑的三档票价：一是不打折的，主要是特快列车及进京、进沪、进穗的快速列车；二是折扣一档下浮6．6%的，主要是省会城市之间开行的快车；三是折扣价二档下浮13．3%的，主要是普通快车的空调列车。规定实行折扣价的列车在平时都打折，“五一”、“十一”、春运、暑运期间可取消折扣，但不再上浮。具体哪些列车票价打折，综合考虑列车档次、客流大小、运输成本等具体情况，由铁路局提出申请，铁道部审核确定。此外，平时还对空闲卧铺进行打折，主要是针对白天空闲或短途未售出的卧铺进行的一种优惠[18]。

“五定”班列优惠价。为适应市场需要，提高服务质量，确保运到期限，有效吸引货源货流，铁道部开发了货运“五定”班列运输产品。所谓“五定”班列，就是指定点、定车次、定线路、定时、定价的货物列车。这种货运列车，开行的发到站间直通，运行线和车次全程不变，发到日期和时间固定，实行以列、组、车或箱为单位报价包干办法。班列运输货物的各种费用，必须执行铁道部的有关规定，除此不得收取或代收任何其他费用。班列可采取承包经营方式，承包人必须依法取得中华人民共和国企业法人资格，必须是货源直接拥有者，铁路运输企业与承包人应签订运输合同。“五定”班列在运价上具有以下特点：一是一次收费，明码标价，价格合理；二是价格优惠，租车多运多优惠。其中托运人包租货运“五定”班列列车或车位，时间在半年以上，列车开行密度每周不少于两列，分品类包租的，可根据1999年底铁道部发布的《铁路货物运价下浮管理暂行办法》规定的下浮幅度基础上再增加5%的优惠幅度；不分品类包租的，整车货物最低按4号运价计算，集装箱最低每车按2 个20英尺箱运价优惠10%计算；“五定”班列的快运费，可在《铁路货物运价规则》规定的快运费额度内下浮。

集装箱的一口价。为增加价格透明度，规范收费行为，满足货主需要，开拓铁路集装箱运输市场，铁道部于1999年开始对全路集装箱运输率先实行一口价（即集装箱自进发站货场至到站货场铁路全过程各项价格的总和），这是货物运价改革的重大突破。2007年铁道部发布了“关于发布《集装箱运输一口价实施办法》的通知”，并于2007年4月1日实行新的《集装箱运输一口价实施办法》，同时废止了之前发布的一系列相关条例。新的《集装箱运输一口价实施办法》对集装箱运输一口价（简称集装箱一口价，下同）进行了进一步的解释，它是指集装箱自进发站货场至出到站货场铁路运输全过程中各项运营价格的总和，包括与国铁办理直通的合资、地方铁路的到收运费等，还包括发展装卸综合作业或专用线取送车作业费用和到站装卸车综合作业费用。集装箱一口价包括运费、铁路建设基金、新路新价均摊运费、电气化附加费、特定线路运费、特定加价运费和发站实际发生的杂费等所有符合国家规定的运价和杂费，但不包括下列费用：专用线、专用铁路装卸作业的费用；集装箱在到站实际发生的杂费（已在发站核收的装卸费除外）；托运人或收货人责任发生的费用；铁路建设基金等代收款。

协议运价。我国铁路学习国外经验，一些铁路运输企业与企业间开展了协议运输，协议运输的运价一般高于统一运价。不过，多数铁路运输企业在收取基本运价的同时，也逐渐增加了价外收费，加大了货主的负担。这些做法都被政府明令禁止。

行包专列竞标价。在传统经营模式下，铁路企业以承运人身份直接与托运人签订铁路货物运输合同。随着经济的发展，运输方式日趋多元化，铁路企业面对来自航空、公路、水运等多方对手日益激烈的竞争。为广泛拓展货源，提高经济效益，铁路企业改革传统的运作模式，将铁路货车整列（或数节）承包给非铁路单位的行包快运公司，由快运公司招揽货源，直接与托运人签订行包快运合同，接受托运人托运货物。1998年我国铁路开行了第一趟行包专列，经过多年的市场经营，行包专列已建立起稳定的客户群，形成了配套的运输网络，成为铁路知名的运输品牌。对于行包快运专列的运价，依然必须严格执行铁道部批准的运价，除按规定浮动外，不得任意减价（参见铁道部1999年发布的《行包快运专列管理（暂行）办法》）。但是在2006年初，铁道部为整合铁路运输资源，规范管理，进一步塑造行包专列这一铁路知名品牌，将14对行包专列移交中铁快运股份有限公司统一经营。为加强行包专列的市场化经营，增强中铁快运公司的竞争力，扩大市场占有份额，公司又决定引入竞争机制，对行包专列这一知名品牌实行了招标制度，通过招标向社会公开选择行包专列的承租人，2006年中铁快运完成了14对行包专列（仓位）28个标段的招投标工作。这意味着，行包专列的承租人在取得特许经营权后，将根据自身需要实行自主定价。

综上所述，我国铁路运营价格的规制模式是：基准价以成本加成规制为主，运价体系以费率表规制为基础，放松规制以局部的价格幅度管理以及新产品新运价为主要方式的混合型规制模式。其中成本加成规制主要考虑了预算平衡，以弥补运营成本、实现简单再生产和部分扩大再生产的保本微利为目标（铁路业的主要投资由铁路建设基金提供）；费率表规制主要考虑了客运的不同服务水平和货运的不同货物品类、积载包装条件、运输路线、运输距离等多种因素；而价格幅度管理和新产品所实行的新运价主要考虑了调节供求关系和放松规制，即通过浮动机制缓解客运生产能力在时间上或区段上的不均衡分布所造成的“瓶颈”效应，并赋予铁路运输企业一定的调价权。应该说，铁路运价经过多次改革，已经初步实现了与市场的对接，总体上处于政府规制和局部放松规制的发展阶段。(www.daowen.com)

经国务院批准，国家发改委和中国民航总局发布了《民航国内航空运输价格改革方案（2004年第18号）》，并于2004年4月20日起实行。这一改革方案构成了我国民航运输业现行的价格规制模式，即国内航空运价以政府指导价为主，政府价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。

（1）基准价的确定

民航基准价是价格规制的核心，基准价格的高低直接影响到航空公司的收入水平以及整个民航业的盈利状况。政府制定基准价的方法是“成本加成”定价方法，该方法属于完全成本定价法，即以平均成本AC为基础，追加一个按加成率计算的利润确定价格。成本加成定价法的标准公式是：

P＝AC（1＋S）

式中：S为成本加成率；AC为平均成本。

目前，“成本加成”定价法是企业最常使用的方法。在德国，70%以上的企业采用成本加成定价。美国和欧洲国家情况也较为类似[19]。在我国，成本加成定价法也是占统治地位的企业定价法。“成本加成”定价法的具体计算公式如下[20]：

其中，3．3%为营业税收及附加；5%为民航基金；R为目标客座率；S为目标利润率。

根据上述基准价的确定公式，2004年的《民航国内航空运输价格改革方案》将基准价定为平均每客公里0．75元，对方案执行过程中发现不合理的个别航线基准价，由民航总局商国家发改委适当调整。

（2）浮动幅度管理

省、自治区内，以及直辖市与相邻省、自治区、直辖市之间的短途航线，已经与其他替代运输方式形成竞争的，实行市场调节价，不规定票价浮动幅度。具体航线目录由民航总局商国家发展改革委规定，并通过航空价格信息系统（AIRTIS．NET）对外公布。

除上述规定航线外，民航国内航空旅客运输票价实行浮动幅度管理。

票价上浮幅度最高不得超过基准价的25%。

票价下浮幅度，根据不同航线情况，按下列规定执行：部分以旅游客源为主的航线票价下浮幅度不限，具体航线目录由民航总局商国家发展改革委规定，并通过航空价格信息系统（AIRTIS．NET）对外公布。航空运输企业独家经营的航线票价下浮幅度不限。除上述实行市场调节价和票价下浮幅度不限的航线外，其他国内航线票价下浮幅度最大不得超过基准价的45%；少数航线因特殊情况需要突破票价统一浮动下限的，由有关航空运输企业报民航总局商国家发展和改革委批准后执行。

航空运输企业在政府规定的幅度内，自行制定具体票价种类、水平、适用条件，提前30天通过航空价格信息系统报民航总局、国家发展和改革委备案，并对外公布后执行[21]。

相对于我国铁路而言，我国民航运输业已经初步实现政企分开，市场开放度较高，主航线上价格竞争比较激烈，《民航国内航空运输价格改革方案（2004年第18号）》较充分地考虑了航空运输的社会平均成本、市场供求状况和社会承受能力，价格规制基本到位。价改方案推出前的1～4月，国内航线平均每客公里的票价水平为0．572元，价改方案推出后的5～12月，该票价水平提高了0．012元达到0．584元，相当于基准价的77．9%，说明通过合理价格竞争优化资源配置的政府目的初步实现。

下放定价权是发达国家交通运输产业规制改革的最基本特征，从日本、美国、英国、德国等国家的改革经验看，通过放松价格规制，不仅不会导致价格无节制上升，而且可以促使运输企业的行为方式发生根本性的改变，并使企业的运营状态逐渐步入良性循环。

世界铁路改革在铁路规制方面提供了相当成功的经验。实施改革前，无论是前计划经济国家或市场经济国家，都与我国类似，对铁路实行严格的规制。随着其他运输方式已经在相当大的程度上对铁路运输形成替代之后，许多国家仍未放松铁路规制，导致铁路发生严重的经济危机，甚至危及自身的存在及经济的发展。于是在20世纪80年代各国开始逐步放松对铁路的规制，政府转而用间接的手段来调控运输市场，使铁路同其他行业的经济主体一样能够实现市场化经营，铁路开始逐渐恢复生机，财务状况也在较大程度上得到改善。

（1）日本铁路的民营化与运价认可制度

改革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公交铁路。国铁承担城际干线运输、城内运输及货物运输，1951～1987年完全是国有国营；私铁主要承担城市内部及城郊运输；城市公交主要是地铁。原国铁在全国铁路中占营业里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，是日本交通运输的核心。20世纪60年代以来，日本的民航、汽车运输猛增，与铁路的竞争激化。但国铁长期形成的庞大组织机构、“铁饭碗”保障和一元化经营形态，使得其成本意识薄弱、生产效率低下，难以采取有效的应对措施，加上受到国家在运费、人事、投资计划等多方面的限制，导致铁路优势逐渐丧失，经营状况不断恶化。1964年国铁开始亏损，在国家每年支付巨额补贴的情况下，80年代国铁的赤字超过了1兆日元，1985年达到顶峰1．85兆日元。为了消除赤字，国铁反复提高运费，1986年比1980年上涨了38%，同期国铁的长期债务也高达37．1兆日元。当时，日本国铁的运价规制类似于我国目前的状况，只有经过国会的决议才能得以确定和调整，1977～1987年间虽然进行了13次提价，也无法扭转亏损状态。

从1982年开始，经过几年的酝酿，1987年日本政府实施了国铁民营化改革方案，首先日本国铁打破原有的全国大一统的管理模式，将其分成6个客运公司和1个货运公司，各公司自负盈亏、独立经营。所有线路按区域位置划分给6家客运公司，货运公司则向客运公司租用线路。与此同时，在价格规制方面采用了运输大臣认可制度，其主要定价原则包括四个方面的内容：①合理的成本加一定的利润作为运价构成的基础；②不得对特定的旅客和货主给予歧视性的待遇；③不应使铁路运输需求者负担困难；④不应与其他铁路企业发生恶性竞争。

铁路运价的认可制度标志着日本政府对铁路定价与调整限制的放宽。目前，日本铁路运价规制采取的是价格上限和运输大臣认可制，新干线特快票价采取的是运输大臣认可制，既有线路的特快票价、卧铺、对号坐席及各种票价的折扣优惠，仅仅进行备案或提出申报即可。日本铁路民营化前后运价规制变化情况见表3．6。

表3．6　日本铁路民营化前后运价规制的变化

资料来源：张昕竹．中国铁路规制与竞争：理论和政策．国家行政学院出版社，2004：110

特别值得关注的是，价格规制改革后，并没有出现人们原先预想的运价大幅度上升的情况，本州的3家铁路公司运价基本维持不变，3岛（九州、四国和北海道）的铁路运价也只是在1996年提高了6．6%。在维持运费不涨的情况下，各公司都发挥各自特点，适应不同的需求，保证了较高的服务质量，取得了稳定的经营收益。旅客周转量在改革前5年年平均增长0．6%，改革后7年年平均增长3．4%，1997年达到2．477亿人公里，是1986年的1．25倍。职工人数从27．7万减到20．1万，劳动生产率大幅度提高，以每人完成的周转量计算，1996年是1986年的1．83倍，7家公司在民营化后年平均创造经常利润2000亿日元，每年平均向国家上缴1000亿日元税金[22]。而且，从行为方式上，由被动服务转变为主动服务，服务水平不断提高，服务项目越来越多；从市场效果上看，运量有所增长，吸引了相当数量的社会资金和国际投资；从经济绩效上看，劳动生产率大幅提高，扭亏为盈，事故率降低，安全性提高。

（2）美国铁路宽松的运价规制和科学的管理方法

美国铁路运输主要是货物运输，包括普通运输和合同运输两种，对铁路运输业实行经济规制的机构是地面运输管理局（The Surface Transportation Board，STB），其前身是美国州际商务委员会（Interstate Commerce Commission，ICC）。运价对美国铁路的兴衰有很大的影响，在严格规制时期，所有运价必须公开且监管严格，铁路应对市场的能力受限，价格投诉不断，企业成本上升，政府又间接对其他运输方式进行补贴，使铁路失去与其他运输方式进行有效竞争的优势。规制的后果是不少铁路公司纷纷破产。《铁路复兴和规制改革法》和《斯塔格斯铁路法》的出台，给美国铁路运输业一个较好的外部环境，其中主要是对运价规制松绑，全面实行合同运价。20世纪80年代以后，美国铁路的运量走出低谷，不断回升。

美国铁路在发展初期处于自由放任状态。1865年后，铁路逐渐确立了在运输业中的垄断地位，当时，价格歧视盛行，贿赂丑闻不断，社会要求对铁路进行规制的呼声日益高涨。1887年，美国颁布了《州际商业法》，联邦政府设立了州际商务委员会（ICC），开始对铁路进行规制。随后又先后出台了多部法律，逐步加强了对铁路的规制力度。与此同时，ICC的权力也越来越大，从制定最高限价、终止认为不合适的铁路公司定价措施，直至取消了铁路企业的自由定价权。其结果造成铁路逐渐失去活力，市场份额越来越少，20世纪40年代以后美国铁路开始陷入困境[23]。

为扭转被动局面，1976年美国的《铁路复兴和规制改革法》对铁路运费实行了部分自由化：一是规定铁路运输的变动成本为最低运价，铁路运价大于等于变动成本被视为合理；二是在没有市场势力的情况下，允许铁路运价上下浮动7%；三是为了吸引铁路投资，要求运价不能制定得过低[24]。另外，还允许铁路和托运人为特定业务签订价格协议，以建立长期稳定的业务关系。

1980年，美国国会又透过《斯塔格斯铁路法》进一步放松规制，约有2／3的铁路货运企业不再受州际商务委员会最高限价的制约，只有当运价水平超过了变动成本的180%时，州际商务委员会才能终止或调查该铁路费率变动的方案。同时，全面放开了铁路企业与货主之间的合同定价。虽然合同中的价格要向州际商务委员会申报备案，但与普通运输的公开定价有着本质的不同，合同定价由托运人和承运人协商而定，因此，会在大、小货主之间，以致在大的货主之间出现收费不相同的情况，即差别定价。美国煤炭和谷物的铁路运输60%以上都实行了这种运价。1978年11月～1984年2月签订的铁路运输合同1300项，到1987年已达65000项[25]。这说明这种方法能够很好地完成这类物资运输任务，也使铁路能够合理安排运力以及提高设备使用效率。

放松规制以后，美国铁路的运输量迅速增长，市场占有率已停止下滑，铁路正在走向复兴。据州际商务委员会的统计，超过60%的煤炭和粮食的铁路运输都采用了合同定价，它不仅可以满足货主的一些特殊要求，也使铁路公司能够合理安排运力以及提高设备使用效率；而且，私人投资铁路的积极性增加，铁路企业股票价格稳定；1980～1997年间，劳动生产率大幅提高了262%，增长率超过了美国几乎所有其他产业；所有货物的平均运价都已降低，名义运价平均降低了16%，实际运价降低了55%；运量增加了40%，市场份额也从37%增加到39%；在联运市场面临激烈竞争的情况下，铁路联运运量增长了184%；资本收益率由4%大幅提高到8%；事故率和员工伤亡下降了70%。根据1994年世界银行发展报告，美国放松基础设施部门的规制所带来的效益，铁路部门每年增加收益100．4亿美元[26]。

美国交通部地面运输管理局（STB）于2005年12月提交了2002～2004财政年度的报告[27]，这是STB成立以来的第三份报告，其中有关铁路运价方面的内容，表明了美国政府对铁路运价进行规制的管理思想，主要内容包括四个方面：第一，对合同运输的运价实行较彻底的放松规制。铁路企业和货主所执行的运价既可以由他们私下秘密商议决定，也可以执行公开的运价条款。合同运价一般不受STB规制所限，但为了避免对农产品运输的价格歧视，STB有权进行规制。铁路上所有的农产品运输合同都需要在STB备案，这些文件在STB办公室可供公众查阅。第二，对普通运输的运费实行公开披露制度。铁路普通运输的运价和服务条款需要公开（农产品和化肥运价要公布），如果普通运费增加或者服务条款变动，铁路运输企业需要提前进行通告。如果在某些领域铁路运输企业没有建立公开运价，一旦货主提出这个领域的合理运输要求时，铁路运输企业就必须在该领域建立公开运价。普通运输运价的建立、披露、公布、变动通知都处于STB的监管之下。为了使铁路运输企业能够对市场变化形成灵敏的反应，STB对篷车、集装箱多式联运、大部分农产品等类运输产品给予了这方面运价规制的豁免权。第三，对体现市场势力的运价进行限制。在铁路运输企业具有市场势力的情况下，STB可以对相关投诉进行裁决。市场势力的判定主要看在某个铁路运输企业所提供的运价水平上是否缺少来自其他铁路运输企业和其他运输方式的竞争。如果所执行运价在变动成本的180%以下的，STB不能认为被投诉企业存在市场势力。STB利用“统一成本系统”（URCS）来计量铁路不同种类运输的变动成本。第四，对铁路运输企业定价的合理性进行监测。为了考察铁路运输企业运价制定的合理性，STB运用了“约束性市场定价”（Constrained Market Pricing，CMP）的原则，该原则限制企业的运价保持在一个合理的水平上。所谓合理运价，要具备两个必要条件：一是运输者应该是有效率的；二是运输者能够得到合理的回报。STB对企业运价合理性的检验一般基于“独立运营成本”（Stand－Alone Cost，SAC）方法。在SAC的限制下，铁路运输企业向货主收取的运费不能高于假想中专为该货主建设和运营一条新铁路而产生的有效率的运价。尽管CMP原则和SAC方法很科学，但终因复杂、烦琐、耗时、成本高而难以付诸实践。为了降低成本和复杂性，STB在检验方法上进行了创新，提出了基于SAC的快速检测法，改良了规制程序。2003年4月和2004年7月STB举行了听证会，征求运输者、货主和其他相关方关于简化检测价格合理性方法的意见。

STB对美国铁路运输企业的运价规制既最大限度地发挥了市场机制的作用，同时在管理方法上又很到位和科学，充分体现了政府有所为和有所不为的思想，非常值得我国铁路运输业借鉴或参考。

（3）英国铁路的网运分离与价格上限规制

与日本、美国的区域性重组方式不同，英国铁路采用了比较彻底的网运分离模式，从1982年开始，英国用了约10年的时间完成了以地区铁路局为主的块块管理向市场业务分工的条条管理的转变，撤销了地区局，成立城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整车货运、集装箱运输、行包快运6个业务部。从运行效果来看，这种条条分割并没有从根本上打破原有垄断的弊端，重组后的公司之间在业务上既互不重叠，也很少集中在同一区域上展开争夺市场份额的角逐。英国在专业化重组效果不佳的情况下，从1992年起酝酿至1994年开始实施了新一轮的网运分离和私有化重组改革，将铁路分为1个全国性铁路公司、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备维修改造公司，并将线路公司上市，全部为私人股份，25家客运公司和6家货运公司全部卖给私人企业。这次重组的特点是形成多个客、货运营公司，并试图采用竞标特许经营权的方式引入内部竞争。

在重组改革的基础上，规制机构对运价的管理主要体现在三个方面：一是对铁路线路公司的收费水平按照投资回报率不超过8%进行限定，同时允许线路公司就具体收费水平与客货运营者进行协商，并计划逐步引入RPI－X的激励性规制方法；二是对高峰期的客运票价和通勤季票实行RPI＋2的价格上限规制；三是对铁路吸引公路运量向铁路转移予以财政补贴或奖励。此外，各种铁路运价全部放开，包括非高峰期的客运票价和货运实行合同运价等[28]。

从价格结构上看，英国的铁路运价也是形式多样的，有避峰票、家庭票、老人票、孩子票、成人票、团体票、晨间票、年度票、月季票、周票以及火车、地铁和公共汽车一票通用的联票等。以避峰票为例，若乘客能避开上午九点前搭乘火车，票价则可优惠25%以上。相形之下，我国的运价体系规制堪称名目繁多，严重影响了运价形式的多样化，与市场的衔接性很差。

但也非常值得关注的是英国“网运分离”组建的全国性路网公司Railtrack的近期发展状况。该公司于1996年5月20日在伦敦证券交易所上市，当时每股股价3．90英镑，全部股份为公众持有。1998年底，Railtrack的股价已升至每股15．87英镑。1999年，Railtrack位列于本年度商业周刊全球市场价值最高1000家公司的第449名，市值达104．1亿美元。但自1999年下半年以来，Railtrack经营逐渐亏损，债务不断增加，股价持续下跌，到2001年10月，Railtrack的负债总额已达33亿英镑。2001年10月7日，英国最高法院裁定Railtrack暂由政府管理，股市停牌。

从国外铁路运价规制模式改革的实践中，可以得出以下几点启示：第一，多数国家的民营化、重组改革与运价规制模式改革并行，几种改革相辅相成取得了良好的效果；第二，全部实行了放松运价规制的模式，而且放松规制之后，并未产生人们所担心的运价上升状态，美国铁路还出现了稳中有降的趋势；第三，运价规制政策的变革对各国铁路业的兴衰产生重大影响，放松规制的成效明显，铁路运输恢复生机，但其中也有比较失败的例证；第四，美国政府对铁路的运价规制管得最松，但其管理理念却是最科学和严谨的，而且规制目标也是最明确的。

随着近年来民航业的迅猛发展以及民航业竞争的加剧，各国原来所普遍实行的价格规制政策已经不再适宜了。在这种新的情况下，各国政府都对民航价格政策进行了一系列的改革，逐步放松了价格规制。

（1）日本的运价政策及航空公司的价格规制

1995年之前，日本国内运价由日本政府规制，政府定价根据行业成本，参照当时的客座率水平（一般为65%），加上适当利润，用线性回归的方法计算出不同航线的标准普通运价。运价水平一般常年固定，同一航线只有一种运价，即使折扣，也由政府统一规定折扣水平。

1995年以后，日本政府开始对其国内运价实施放松规制政策，第一阶段为采用幅度的形式制定特殊运价，即经济舱Y价为上限，下限为Y运价的50%，在该幅度内航空公司可以自行制定、管理特殊运价，但附有限制条件，航空公司可以随时调整运价水平，浮动后的运价报政府备案。

1996年，日本政府将幅度运价的概念普及国内普通运价。日本政府制定标准成本价作为航线经济舱运价的上限，下限是标准成本价的75%，在向下浮动的25%范围内，航空公司可以自行制定符合本公司需求的运价，并无须设定任何条件。2000年，日本政府取消了对于国内航空运价的幅度限制，允许航空公司自主确定票价，报政府备案后执行。

日本航空公司制定与管理运价的手段与美国、加拿大的航空公司基本相同，航空公司根据其政府较为灵活的运价政策，结合市场情况，可在一定权限内自行制定与管理运价。航空公司都有自己单独开发设计的计算机订座系统和收益管理系统，实施常旅客奖励制度，其制定的运价结构、种类、水平及适用条件较多，运价主要根据市场情况并由大型计算机中心来制定，日本的航空公司把运价管理融入市场的管理、收益的管理之中，在市场竞争中经常研究运价的合理分配与市场布局等，从而提高收益以刺激市场发展。日本的国内运价战并不激烈，其国内运价水平较其他国家高十几倍甚至几十个百分点，这主要是由于其国内航线大多数为短程航线所致。

（2）德国的航空运价及其监管情况

1992年以前，由于汉莎等德国主要航空公司和铁路均为国有，政府参照不同运输方式的比价关系，对航空运输价格进行协调。根据“欧盟市场一体化”的要求，欧盟内所有国家航空管理体制开始实施“自由化”。1997年，德国在实现航空公司私有化的基础上，政府不再对运力、航班、运价进行直接规制，而是通过“自动审批系统”对航空运价进行管理。目前，德国民航国内航线运输价格已全部放开，由航空公司自主确定，只需通过电子表格形式向政府申报后即可执行。德国国内航空现行公布票价水平约为0．40美分／公里，其国内航空运价也采用收益管理系统建立多级票价体系。

票价放开后，德国政府对航空运价的监管比较宽松。其运价由德国运输部下属的民航局管理，政府机构中独立的反卡特尔局有权对运价进行必要的干预，其监管主要集中在申报手续和程序方面，以及由航空公司独家经营的航线。放开民航运价的同时，德国放开了国内航空运输市场，对航空公司实行了私有化改革。航空公司可自由进入或退出市场。由于公路、铁路运输比较发达，政府不再强制要求航空公司承担普遍服务义务，航空公司可自主选择停飞经济效益不好的航线。其监管效果表现在，随着市场的开放和价格的放开，由于新的经营者不断进入，推动德国国内航线运价逐步降低。但航空公司普遍采用了收益管理系统等现代化管理手段，能够根据市场变化随时调整价格和不同航线、机型的投入或退出，价格政策和营销策略非常灵活。

（3）美国政府对航空运价的管理

1978年以前，美国政府对国内航空运输业实施规制政策，国内运价由民航管理委员会制定并管理，制定运价的方法主要是成本定价法，依据航空公司的成本数据计算平均成本，通过对国内旅客运价调查确定消费能力并参照当时国内平均投资回报率（12%），最后定出各条航线的运价水平，通常运用“以长补短”的原则，民航管理委员会制定国内运价水平并对外公布后，要求航空公司必须严格执行，不能随意抬高或降低。

1978年以后，美国政府对国内航空运输业开始实施放松规制政策。卡恩（纽约州公共服务委员会主席、前康乃尔大学经济学教授、联邦民用航空局局长）也以“开放天空”而载入美国规制改革的史册。其具体做法是，政府取消行政审批（包括听证程序）不再干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以自由地、竞争性地决定机票价格，也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。所有其他公司、新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司。改革的结果使票价大幅度跌落，而对民航服务的市场需求量急剧上升；一些老牌航空公司走向破产，而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣；美国航空业在竞争的压力下创造了“枢纽港模式”。

美国放松规制法的根本原则是自由竞争，政府不干预市场，依靠反垄断法进行平衡。另外，在对航空公司申报运价的审批方面，美国政府规定，所有航空公司只需要将自己制定的运价通过电脑传输方式通知政府指定的运价申报公布代理机构后即可在市场上销售。

在规制时期，规制与保护是主要特征，放松规制无疑彻底改变了原有航空公司的生存环境。实践证明，能否及时调整竞争战略和适应变化的环境，积极进行管理创新是航空公司生存发展的关键。美国的航空公司所制定的运价结构是全世界最复杂的，运价种类、水平及适用条件是全世界最多的。美国有的航空公司具有关于运价制定与管理的系统性观念。运价的制定与管理旨在降低成本，扩大市场占有率，最大限度地获取收益并使航空公司在市场中得以生存和发展，从美国航空公司的制定与管理运价的经验来看，它们利用专业化大型计算机中心，对每一条航线、每一个航班的每一个座位在数月甚至数年内的营运使用状况都进行详细的跟踪记录和分析，根据计算中心绘制的各种市场预期需求变化曲线，航空公司运价管理人员将运价不断予以变动，不同航线、航班以及同一航班中不同座位都根据计算结果和预期需求收取不同的运价，这种量化管理方式的目的在于从每个旅客身上赚取当时情况下最大可能的利润，最终应用到收益管理系统上。

从以上几个国家的运价管理状况可以分析得出，当前民航业正发生显著的变化，放松规制、全球化和私有化迅速地推动航空运输业改变原有的模式。在民航业处于发展时期，对运价实施的都是规制政策，这个时期对于航空公司而言，在运价相同的前提下，竞争就是产品的竞争、服务的竞争和经营管理的竞争，市场中违反运价管理的规定很少，这样有利于政府制定的运价水平到位，确保航空公司之间的公平竞争和防止低于成本的削价竞争，但同时由于政府实施的规制政策，运输市场上最活跃的因素——运价无法发挥作用，从而挫伤航空公司运价竞争的积极性。从上述几个国家航空公司运价形成机制的比较来看，运价的全面开放必须与整个航空运输管理体制放松规制同步进行。单一的运价开放而其他市场资源受到规制，必然出现不公平竞争，在航空公司产权属于国有企业的情况下，会产生激烈的价格竞争，造成票价长时间、大范围的下跌，使得航空公司成本增加、收入减少。由于受到其他方面的规制，航空公司无法对运力、航班等资源根据市场情况自由调配，造成效率低下、影响收益，因此，在我国民航业的市场化进程中，国内的航空运价将逐步开放，通过运价的开放，推进航空公司建立适应市场不同需求的多级票价体系。

价格规制政策会对企业的行为产生深远的影响，同时企业价格竞争的博弈行为也直接影响到价格规制政策实施的有效性。我国铁路、民航运输业的价格规制经过多年的改革虽已有了长足的进步，但是与发达国家相比，我国政府的干预程度仍然比较深，影响了市场机制作用的发挥，因此，放松价格规制依然是交通运输产业规制改革的重点方向之一。

目前我国铁路的运价规制，过高地体现了政府的权力，忽略了市场机制的作用，其实施结果很难兑现政府的多元化目标，因此放松规制的改革已势在必行。然而，放松规制并不意味着放弃规制，而是更多地用激励性机制替代僵硬的规制模式。为此，本部分将提出我国铁路运价规制模式改革的对策建议以及相关的配套措施。

（1）基准价规制模式的改革建议

我国铁路现行的以成本加成为主要特点的基准价规制以及与其近似的投资回报率规制存在较严重的道德风险问题，由此我们可以采用三种改进机制来解决这一问题。一是通过对企业施加风险分担的压力，迫使其付出相应努力的基于（RPI－X）因子的成本分担激励机制；二是通过对企业提供超额利润的刺激，诱导其付出相应努力的收益共享激励机制；三是通过不同地区企业间的绩效比较，要求它们向标尺看齐的基于区域竞争的标尺成本激励机制。比较这三种机制，基于（RPI－X）因子的成本分担激励机制事前就要根据合理的预期约定好生产效率的增长率X，相对于收益分享激励机制而言，其合约条款比较苛刻，更接近于价格上限规制；收益共享激励机制一方面使企业依然没有承担成本的风险，另一方面又能对企业产生提高生产效率后获取更大经济效益的刺激，因而非常适合目前我国铁路运输业使用；而标尺成本激励机制，比较适宜具有地区性垄断市场结构的情况，但如果各地区外部条件差距明显，发生成本不可比的情况，这种机制将会失去效力。因此，为了既保证铁路业扩大规模的迫切需要，又能在一定程度上提高效率激励以及克服严重的道德风险问题，在近期内铁路基准价规制模式改革可考虑采用收益分享规制。

（2）客运票价体系规制模式的改进建议

我国铁路客运的票价体系本身比较复杂，老百姓一般都搞不明白，加之不断更新车辆，增开高等级列车、新型空调列车、快速列车，因此票价体系又在不断增加着新的内容，使得价格结构更加难懂。该运价体系规制虽然体现了以成本为基础的定价思想，但过于刻板的价格结构与市场的变化、不同旅客群的需求特点、运输需求在时间上的不均衡性等都不能做到很好的衔接。而国外实行的避峰票、预订票、团体票、年度票、月季票、周票等多种形式，则更多考虑的是市场的变化和用户的特征。由于我国铁路的基准价规制已经充分考虑了与成本的对接，以此为基础，我国铁路客运票价体系的改革应该更多地考虑与市场的衔接，因此提出以下建议：

首先，简化客运票价结构的形式，将原来单列的席别、车速、车型等因素综合化，按照综合服务水平分出几个档次，使消费者更易于理解所获得服务的水平。

其次，对每个档次的客运票价不规定具体费率，仅规定价格上限，并对不同的档次实行以基准价为下限的幅度管理制度，通过这种方式将在一定程度上起到按照消费水平进行市场细分的作用，使得铁路运输企业能在规制政策允许的范围内，为追求企业收益的最大化，更容易地根据不同的消费群体，实施不同的票价策略，获得更大的市场空间。

（3）货物运价体系规制模式的改进思路

与铁路客运有所区别，铁路货运因货物品类、积载包装条件等的不同，呈现出更明显的多样化特征，铁路货运的复杂性要更高，市场性也更加明显，因此，在基准价规制的基础上，我们还应区分不同情况，进一步放松货物运价体系的规制。

第一，在形成业内或方式间较激烈竞争的线路和区域上，实行以基准价为下限的市场定价模式。主要依据是这些线路或区域的垄断格局已经被打破，市场机制已经可以发挥应有的作用，因此对企业定价可以实行较大程度的放开。而对运价下限的规制主要是为了防止过度竞争，以便有利于铁路获得合理的收益来维持健康稳定的进一步发展。

第二，在货源充足但仍然具有垄断特征的线路和区域上，可推行以价格上限规制为主体的规制模式，其主要依据是通过这样的运价规制能够向运输企业下放一定的定价权，让它们能够更灵活地根据由多种因素引起的市场的变动情况来适时地调整价格策略，快速地对市场作出反应。另外，也有利于鼓励企业根据市场需求的新特点推出创新的运输产品。

第三，对于货源不足区段，可考虑实行市场定价，完全由企业根据自身利益最大化的原则来决定运价，实现优胜劣汰。因为铁路提供运输服务依靠的是运输能力，这些能力只有被客户使用时才能转化为生产力，所以，无论是空车方向还是重车方向，凡是没有充分利用的运输能力都是一种资源上的浪费，对于“未被利用的能力”都应实行灵活的运价手段，以便争取运量，增加运输收入，并在整个系统的意义上降低运输成本。

在上述区分不同情况的运价体系规制的框架内以及在不违反基准价规制的基础上，季节运价、地区运价、车种运价、多车运价、合同运价、竞标运价等的调节机制均可实现，市场作用得到较充分的发挥，以各铁路局或集团公司为主体的竞争行为也能得到施展。

（4）我国铁路运价规制模式改革的配套措施

邓小平指出，企业下放、政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革。应该说，政企分开的管理体制改革是推进我国铁路市场化进程的重要前提。在此基础上，我国铁路运价规制的改革仍然不可能独立完成，需要投融资体制改革、铁路建设基金的改革、重组改革、会计制度改革等与其相互作用，才能达到较好的预期效果。基于这种考虑，提出了以下主要配套改革的建议。

第一，推进投融资体制改革，使进入规制与价格规制相互衔接。马克思曾说：假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是，集中通过股份公司，转瞬之间就把这件事情完成了[29]。可见，铁路业实现投资主体的多元化是解决铁路建设资金不足的重要途径。而且，无论在理论上还是实践中，放松进入规制和放松价格规制都是相辅相成的，铁路业如果只是放松价格规制而没有放松进入规制，那么在市场垄断无法打破的条件下，低效率的企业仍然可能长期盘踞这个市场，放松价格规制的预期效果也往往难以兑现；如果只是放松进入规制而没有放松价格规制，那么市场中的企业由于缺乏主要的竞争手段，就可能形成有竞争性的结构而没有竞争性的企业行为的糟糕局面，这些可能出现的结果在政策上都是不可取的。因此，放松运价规制的同时，也必须放松以投融资体制改革为主要表现形式的进入规制。

第二，进行铁路建设基金改革，将运价中的投资成本与市场对接。目前，铁路建设基金的改革方案已有多种提议，主要包括将其纳入铁路正常货运价格、直接划转为路网通行费、直接改为铁路建设税或普遍服务基金等。从更好地发挥市场机制的角度看，第一种方案比较合理，因为如果通过价格调节机制促使企业增收、改善产业绩效并形成税后利润，再以利润投入扩大再生产，是最符合市场竞争激励原则、最适用于现代企业制度建立、最有利于吸附社会资金投入铁路建设的一种选择。具体实施可按照用户总体负担不增加以及不同货种的运输成本、积载条件、承受能力合理分摊的原则，分步将铁路建设基金纳入铁路正常货运价格。这一改革途径具有平稳过渡、不影响铁路市场货源、有利于实行股份制和上市融资、可操作性强等优点。但这种改革的转换成本较高，配套措施也需要积极跟进。其一，要做好铁路历史债务的处理，对此可借鉴日本国铁民营化时的做法，将铁路建设负债暂作为中央政府财政长期负债，在以后的年度预算中作为赤字逐年摊销。亦可考虑转让部分股份，冲销铁路建设负债。其二，改革后政府必须采取相应的激励机制，如对铁路企业直接用于建设的盈利免税等办法，鼓励铁路企业增加有效供给。通过将铁路建设基金纳入正常货运价格的方法，铁路的资本性支出与费用性支出融为一体，与运价规制改革相结合，能够全面实现投资成本、运营成本与市场的对接，使市场机制对铁路投资产生引导作用。

第三，继续研究重组方案，逐步实现铁路组织边界的合理化。我国铁路重组方案已两次提到议事日程，但均因为种种原因未能推出，足见重组改革困难重重。不过目前世界多数国家都将铁路重组改革作为引入竞争机制的一条途径，试图通过对“马歇尔冲突”两难问题的解决，来对市场交易成本和企业组织成本进行重新权衡，让市场机制发挥其应有的作用。从这一思路出发，建议我国铁路重组可以采用逐步剥离的方式来渐进地逼近合理的组织边界[30]。

虽然从铁路不同于一般产业的网络特性看，重组不是引入业内竞争的必要条件（不仅要看市场中有多少厂商提供产品，还要看这些产品之间能否形成替代，如果不能形成替代，即使有多个厂商存在，垄断性还是不能消除的），但是它是引入竞争的充分条件。其一，只有市场上存在多个企业才可能产生企业间的竞争行为；其二，企业的边界越合理，企业的竞争行为才可能越有效，业内竞争和方式间竞争才可能更加充分；其三，企业的边界越清晰，越赋予政府运用各种激励性规制模式的政策空间，使得政府能够针对不同企业的经济特性采取更加直接有效的规制手段，如实行区域竞争政策、合同菜单政策、分类规制政策、特许经营拍卖政策等。

第四，建立科学成本核算体系，实现分项成本控制。铁路运价严重偏低是业界普遍的看法，因此在政府主导下，运价经历了一系列上调过程，这种上调有其合理的一面，可以弥补历史上积累下的价格欠账和不断适应外部环境的变化，但针对不同的成本项却不能一概而论，对其实行分项治理对于更好地实现政府规制目标是极为必要的。其一，针对费用性支出，政府制定的价格规制应包含促使其向下变动的激励机制，只有这样才能刺激企业提高效率，以实现社会福利最大化的政府目标；其二，针对资本性支出，政府制定的价格规制应对铁路的有效投资给予鼓励，对无效投资要进行严厉惩处，只有这样才能防范铁路投资行为的扭曲，以实现资源配置优化的政府目标；其三，针对与企业生产效率无关的不可控成本项，政府应在价格规制中采用联动机制的手段，使铁路运价免受主要生产投入品（如电、燃油等）价格波动的影响，以便分清成本上升的责任，实现保证铁路企业财务稳定和预算平衡的政府目标。

可见，建立科学合理的成本核算体系是建立科学的运价规制的基本前提条件。在美国，铁路非常重视成本管理，所有的铁路公司（包括股份制公司）都要按照铁路的会计制度和上级主管部门的有关规定上报详细的支出项目，总计620多项，既作为改善经营的依据，又作为接受社会和政府监督的参考，非常值得我国铁路借鉴。

第五，实行严格的财务监察制度，弱化企业的信息优势。铁路运价规制无论采取何种改革模式，其机制本身并不具备自动克服成本造假的功能，如果企业虚报的成本不被察觉，就会轻而易举地转化为企业的租金，对于监管者而言这是一种失职，对于消费者而言这是一种损失，因此对铁路企业的财务状况进行有效的监督就是运价规制改革的必要的配套措施之一。财务监察制度是政府主导型的制度安排，通过查账获取有效的会计信息来加强对企业经营者的监督，一方面减少政府信息劣势的程度，另一方面也明确地向企业发出威胁信号，假如企业的经营者谎报财务状况，查出问题后应对违规的经营者进行严厉的惩处。我们可以通过构建一个简单的模型来证明加强财务监察这种制度安排的有效性。设政府对企业可采取两种策略，即监察和不监察，企业也可以采取两种策略，即谎报和不谎报，假定政府对企业的监察成本可以忽略不计的话，当企业成本造假时，监察收益为1，成本造假被发现的收益为－1，不监察收益为－1，成本造假未被发现的收益为－1；当企业上报真实的成本时，无论政府监察与否，二者的收益皆为0（如图3．2所示）。

图3．2　成本造假政企博弈收益矩阵

资料来源：杨瑞龙．国有企业治理结构创新的经济学分析．中国人民大学出版社，2001：282

从这个简化的博弈模型可以看出，对政府而言，不管企业采取何种策略，对企业进行财务监察都是较优的选择，而企业在政府明确要对其进行财务监察的条件下，采取上报真实成本也是较优的选择，因此建立财务监察制度是价格规制发挥正常功效的基本保证。

第六，规范客票、货运代理市场，治理价外收费现象。近几年，国家发改委和铁道部在对铁路运价进行结构性调整的同时，加大了治理铁路价外收费的力度。采取了包括取消不合理的收费项目、整顿铁路地方建设附加费、规范延伸服务收费、对货主收费实行一票制、强化铁路收费明码标价等措施，取得了一定的成效。但由于铁路业政企不分、高度垄断的经营管理体制和成本约束机制尚未改革，价外乱收费、乱加价的诱因并未彻底根除，严重扰乱了铁路运输的市场秩序，也很容易使政府精心设计的运价规制的政策目标被外部加价的行为所破坏，因此应把治理铁路价外收费作为一项长期和艰巨的工作来抓。具体措施包括：①改革铁路客票销售代理办法。除铁道部规定的客运杂费外，取消客票外一切加价和收费。参照民航机票销售代理办法，放开铁路客票销售经营权，建立铁路客票销售代理制，铁路企业按3%～5%向销售代理商支付代理手续费。实行销售代理制后，票价外不允许加收任何费用，建议制定《铁路客票销售代理管理办法》。②规范货运代理市场。一是铁路货运代理企业（铁路多种经营企业从事延伸服务业务）必须与运输主业脱钩，从制度上杜绝利用垄断经营地位强制代理、强行服务的行为。二是制定《货运代理业收费管理办法》，对多式联运代理企业、社会从事铁路货运代理企业进行一次性全面的清理与整顿，重新审查其从业资格，规范其经营范围和收费标准。为不同所有制形式的货运代理企业创造公平竞争环境。三是参照国际惯例，继集装箱推出一口价运输后，在铁路的整车、零担货运中也全面推行一口价运输。

从国外民航业放松规制的实践看，我国民航业的票价规制仍有放松的空间。放松规制虽然会导致进一步的竞争，但也会起到激发企业在激烈的市场竞争中做大做强的欲望，长远地看有利于产业的良性循环和健康发展。为此，提出以下相辅相成的改革建议。一是要规范机票销售市场，以抑制恶意竞争；二是要有计划、有步骤地逐步实现价格市场化，让企业能够建立起足以实现收入最大化目标的票价差别系统和收益管理系统；三是政府要建立起政策约束机制，保持规制的稳定性，使企业在能对未来进行合理预期的条件下，制定提升竞争优势的长远战略计划。

（1）规范机票销售市场

虽然民航总局规定了机票的幅度管理政策，但是由于控制能力不足等原因，各航空公司仍会通过机票中间代理商间接向消费者低价销售机票，市面上5折及5折以下的机票销售价普遍存在，从而突破民航总局价格规制的浮动下限。这种暗中折扣的竞争行为不仅不利于消费者进行正确选择，也使航空公司无法正确判断其竞争对手的价格行为，从而造成市场上混乱无序、暗箱操作的价格战，在一定程度上削弱了民航总局价格政策的严肃性和有效性。

为了保证价格政策的效果，需要采取必要的措施规范民航机票的销售市场，建立政府的价格信息管理系统、企业的收益管理等系统，提高价格决策的科技含量，保障价格改革顺利进行。为此，一是要建立严格审批机票代理商的资格，通过企业合并、重组等方式，适当缩减现有代理商的数目。中国民用航空局2008年5月11日下发《关于改变国内航空运输销售代理手续费管理方式的通知》，自2008年10月1日起改变现行由民航局统一规定手续费支付标准的管理方式。该通知的核心内容包括，代理费的多少由航空公司与代理人协商决定，明折明扣不得额外收取服务费，公平、公正地支付手续费并如实入账防止商业贿赂。这一新规定的出台将会使目前的航空销售代理业面临一轮优胜劣汰的洗牌。二是要通过建立类似铁路售票系统的实时出票系统来控制各个售票点销售的限额和票价。三是要通过严格的财务审查按照票面价格审查机票代理商的销售情况。四是要建立对航空公司和机票代理商勾结行为的事前监督和事后惩罚机制，增加其暗中降价的成本，并建立对守法经营的航空公司和机票代理商的激励机制。五是要应用计算机网络和系统集成技术，大力发展各个航空公司自营售票网络和利用互联网实现直接售票，通过离港系统进行查询和数据统计分析工作，提供更多、更全面、更准确的航班和票价信息。

（2）逐步实现价格市场化

价格竞争，特别是降价竞争，虽然产生一定的负面效应，但这却是一种市场竞争、市场深化过程中的必然现象，也是在政府对市场竞争行业的控制力逐步弱化条件下，市场机制发生作用的一种必然反应。民航运输业的价格竞争是必要的，只有通过竞争才能促使企业改善经营管理，提高生产效率，降低经营成本，尽快缩小我国民航企业同国际民航企业的差距。

美国、德国、加拿大、日本等国家的民航运输业都经历了对票价的严格规制到放松规制的过程，目前这些国家的航空公司均有自由定价的自主权，这将也是我国民航业放松规制改革的方向之一。各国的发展实践证明，民航运输业是价格分散程度（Price Dispersion）最高的产业之一，让渡更多的定价空间将有利于航空公司建立起一套以收入最大化为目标的差别化定价体系。该定价体系所依据的原理是向不同的旅客采取弹性的价格，如向使用频率高、短时间内急需服务的商务旅行者收取较高的价格，而向时间充沛的提前订票的旅客收取低于平均票价的价格。一般认为，这种差别化定价不能简单地被认为是价格歧视，它的合理性在于为不同需求的顾客提供不同成本的服务。从长期看，这不仅能够提高消费者的总体福利水平，使更多的消费者能够享受航空运输服务，而且有助于航空公司收回成本，改变目前航空公司的亏损状态。

目前我国民航运输业的竞争格局已经形成，激烈的价格战使得政府幅度管理的上限规制效果并不明显，而运输产品的不可储存性以及机票代理市场的难于控制，也使得政府幅度管理的下限规制作用有限。更重要的是，现有的价格规制不利于航空公司采用机动灵活的差别定价体系及收益管理系统来维持长期发展。因此，未来民航运输业的价格规制改革方向应该是逐步放开机票价格，通过市场竞争来决定价格，即机票价格的市场化。当然，进一步放松价格规制的先决条件是政企实现真正意义上的完全脱钩，改变扭曲竞争行为的国有航空公司预算软约束，坚持优胜劣汰，实现理性竞争，为航空公司制定一个公平有效且富有激励的竞争规则，逐步放开机票价格，赋予企业经营自主权，使其能够根据自身的经营状况，按照边际成本等于边际收益的原则来自主确定机票价格，获得合理的利润，才能保证我国民航运输业长期健康的发展。

（3）建立政策约束机制

在民航改革过程中，航空公司面临的政策风险是民航总局不遵守自己的承诺。由于航空业投资周期长，民航总局承诺的有效程度将会直接影响航空公司对未来的预期。在我国现有的制度条件下，民航总局的承诺能力是有限的。但在西方国家，由于有成熟的监督和制衡机制，所以民航总局的承诺较有保障。到目前为止，我国还未建立完善的监督规范制度，这意味着民航总局部门很容易受到利益集团或规制机构官员的政策倾向的影响。作为价格规制机构的民航总局部门如果不能以透明和民主的方式发挥它的功能，那么价格规制的不确定性就会增加，航空公司不能肯定现有的规制规则是否在将来会发生变化，如同在上面的完全信息动态博弈中所指出的，若航空公司认为民航总局价格政策缺乏可信性，航空公司就会担心它们的收益会被民航总局取走，因此不愿意进行技术改进或降低成本的投资，这样社会和航空公司就都处于一种非最优决策的状态。

现实中我国民航总局的限价—折扣—禁折—浮动的价格规制政策本身就严重影响了政府信誉，朝令夕改使得公众和航空公司容易丧失对主管部门承诺的信心，从这个意义上讲，建立政策制度的约束机制是非常重要的。根据新的价格政策，民航总局所确定的价格基准以及最高浮动上限应该保持应有的稳定性，只有在航空业的社会成本发生改变的情况下才能改变，而且政府价格政策的改变应该相当谨慎，从而维护政府承诺的效力。作为政府主管部门的民航总局一旦采取了某项政策就应当严格执行，而且一旦民航总局改变了承诺也要受到严格的惩罚。民航总局应该为航空公司发展提供一个稳定、富有激励的社会经济环境，制定完善的监督和制衡机制，进行有效的承诺保证政府政策的稳定性，使社会和航空公司达到共赢的结果。

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