规制理论是从产业组织理论中衍生出来的分支，它从另一个角度讨论了产业组织领域众多的问题，其主要特征是在产业组织的研究中进一步地引入了政府的角色，对政府和企业间的关系进行广泛的探讨。规制理论历经了公共利益规制理论、规制失灵论和新规制经济学的发展过程，而新规制经济学的建立，又得益于非对称信息经济学、委托—代理模型、机制设计理论的强有力的支撑。本章将对不同阶段的规制理论进行综述，为本书的研究提供最基本的理论和方法工具。

在经济生活中存在着各种各样的垄断，这是政府为什么要对经济进行干预的重要原因之一。垄断主要包括由资源的天赋特性带来产品（服务）的独特性、发明的专利权或版权或像可口可乐配方那样的商业秘密、赢家的垄断、成本特性产生的垄断以及强制形成的垄断[1]。政府规制特别是经济规制主要涉及这些垄断中由成本特性产生的自然垄断。自然垄断的概念在经济学中由来已久，而且对自然垄断的认识也在不断深化。

自然垄断理论萌芽于19世纪，英国古典经济学家约翰·穆勒首次提出自然垄断的概念。他主要从自然资源的特性来理解自然垄断，认为如果某种社会制度的垄断权力占有了最稀缺的自然要素——特别是土地，就会产生租金，而“地租是自然垄断的结果”[2]。也就是说，穆勒把地租形成的原因归结为制度安排和自然要素的稀缺性共同作用的结果，而这种结果即为所谓的自然垄断。显然，穆勒的观点并不是自然垄断流行的观点，因为他所提出的自然垄断概念并没有涉及产业经济特性的内涵。

法罗（T．H．Farrer）则是最早从经济特征的角度来理解自然垄断的学者之一。他将自然垄断产业描述为从来没有发生过竞争或即使发生过竞争但最终失败的产业，并具体总结了自然垄断产业五大特征：一是该产业能够提供某种必需的产品或服务；二是该产业的生产环境和地理条件具有天然优势；三是产品不可贮存；四是具有规模经济特征；五是通常只能在垄断的条件下才能实现有效供给[3]。基本上，法罗提出的这五个特征与现实中的自然垄断产业相符。

法罗之后，更多学者对自然垄断理论进行了多角度的研究，比较有代表性的人物是克拉克森和米勒（Clarkson and Miller），他们认为，自然垄断的基本特征是生产函数呈规模报酬递增状态，即平均成本随着产量的增加而递减。这样，由一家企业来提供产品就会比多家生产的效率更高，成本更低。假定一个产业只能容纳一家企业的生存，那么就会有一个幸存者为了降低成本而不断扩大产量，进行低价竞争，最终把对手挤出市场，形成垄断，这就是自然垄断[4]。

综合起来看，传统的自然垄断理论侧重于单一产品范畴，认为随着生产规模的扩大，在一定的产出范围内，自然垄断产业具有生产函数规模报酬递增、投资额巨大、投资回收期长、固定资产沉没成本大等特点，这表明规模经济成为自然垄断产业最重要的性质，即平均成本随着产量的增加而降低，企业规模越大，产品的单位平均成本越小。例如，电力、电信、铁路、民航等基础设施产业都有类似的特征。因而可推出结论，由多家企业提供产品或服务将会导致资源浪费和低效率，而由一家企业进行垄断经营最为划算。这种传统自然垄断的认识，为政府对该类产业实行严格的进入规制提供了理论依据，而且在20世纪七八十年代之前的相当一段历史时期中，很多国家也是如此行事的。

20世纪70年代末以后，自然垄断理论在单一产品和规模经济研究基础上又取得了进一步的拓展，以鲍莫尔（W．J．Baumol）为代表的新自然垄断理论用成本劣加性（Cost Subadditivity）来刻画自然垄断的性质，将单一产品扩展到多产品范畴，在规模经济的基础上加入了范围经济的视角，使得自然垄断的概念得以充实。

鲍莫尔在1977年发表的“论对多产业自然垄断的适当成本检验”中首次以多产品企业的成本劣加性来定义自然垄断[5]。随后，鲍莫尔、潘札（J．C．Panzar）和威力格（R．D．Willig）在1982年出版的《可竞争市场理论》[6]，夏基（W．W．Sharkey）1982年发表的“自然垄断理论”[7]更加明确地提出，自然垄断的最显著特征就是成本劣加性。

所谓成本劣加性是指单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品，或者说在一定的产量区间内，随着产量或品种的增加，总成本增加的幅度小于总产量增加的幅度。成本劣加性表明，只要成本函数在相关的全部产量范围区间内具有劣加性，就会导致自然垄断。或者说，自然垄断的充要条件是任意产量水平上存在严格的成本劣加性。在成本劣加性的条件下，无论生产采取怎样的资源配置方式，当多个企业的联合生产不如单一企业提供相同产量的成本低时，即使在单位成本上升的情况下，由一家企业提供服务也是最经济的（见图2．1）。

图2．1　自然垄断的成本劣加性

资料来源：杨圣杰．浅析自然垄断．探索，2002（1）：24～28

图2．1中的左图显示了单个企业的平均成本曲线，右图中的AC1由左图复制而得，AC2即为由两个企业构成的行业平均成本曲线（假设两个企业的成本函数一样）。其中Q＊点决定了成本劣加性的范围：当产量小于Q＊时，单个企业生产的成本最低；当产量大于Q＊时，单个企业的成本优势才丧失。而在Q点与Q＊点之间的区域内，平均成本曲线是上升的，即仍存在成本劣加性，该成本劣加性对单产品和多产品来说都是适用的。

在单一产品假设条件下，仅存在规模经济问题，但规模经济只是成本劣加性的必要条件而非充要条件。在多产品假设条件下，不仅存在规模经济问题，也存在范围经济问题，但范围经济也只是成本函数严格劣加性的必要而非充分条件。进一步，规模经济和范围经济同时存在也不能必然得到成本劣加性，即规模经济和范围经济同时成立并不是成本劣加性的充要条件[8]。显然，鲍莫尔等人对自然垄断的新诠释，拓展了传统自然垄断概念的范畴。

自然垄断理论的另一个新进展表现在自然垄断属性的变化方面，沃特森（Waterson）等指出，自然垄断属性并非一成不变。技术进步和需求变化既可能使自然垄断属性消失，也可能使某些原本不具有自然属性的产业具备该属性[9]。如两个地区之间的航空服务需求量大增，就会导致多企业加入这一航线，这类服务的提供就会从一个自然垄断产业转变为寡头垄断。维斯库兹、维纳和哈瑞顿（W．K．Viscusi，J．M．Vernon and J．E．Harrington）也用单一产品的例子来诠释自然垄断的变迁特点：永久自然垄断——长期平均成本随产量的增加持续下降，不论市场需求有多大，单个企业都能以最低的成本生产出来；暂时自然垄断——长期平均成本下降至产量某一点之后就变成常数，随着需求的增加，自然垄断就变成竞争性市场[10]。

传统规制起源于市场失灵的出现，政府作为公众利益的代表者，当市场机制因垄断、外部性、信息不对称等的存在不能正常发挥作用时，政府为保护消费者的利益和追求社会福利最大化，就要出面对相关经济领域进行干预，即市场失灵是政府进行规制的理由，由此衍生出公共利益规制理论。

关于政府与市场的争论，从来就是西方经济学发展过程中的一个重要议题。规制理论的产生与两大主流思潮论战的胜负有着直接的关系。19世纪，新古典经济学以“供给会自动创造需求”的萨伊定律（Say’s Law）作为核心，主张生产决定论的经济观，并长期占据主导地位。而以凯恩斯（John Maynard Keynes）为代表的国家干预主义则一直作为“在野”思潮对其加以批判和抨击。直到1929～1933年大危机的到来才宣告了自由放任主义的破产，自由放任主义思潮遭受了前所未有的挑战和动摇，而面对生产过剩束手无策的政府则从国家干预主义那里找到了缓解危机、走出困境的“理论援助”。凯恩斯于1936年发表的《就业、利息和货币通论》运用宏观动态分析方法，比较系统地形成了以“国有化”、“福利国家”和“市场经济”为主要内容的“混合经济”理论，为国家干预经济的合理性提供了一整套理论证明。

实际上，早在19世纪中叶，一些西方国家政府就认识到铁路、煤气、自来水等行业具有自然垄断的特点，其垄断势力很可能对公共利益造成损害，于是对行业的经济活动实行了公共规制。从那时候起，经济学界开始了对政府规制理论的最初研究[11]。如杜普伊（Dupuit）作为第一个强调规制设计问题的学者，探讨了价格规制问题，研究市场失灵和政府的矫正措施[12]；再如穆勒（Mill，1848）对伦敦煤气和自来水等自然垄断产业的竞争状况进行了研究，指出在自然垄断存在以及大规模经营才有利的情形下，最好的政策是将该产业看做是一项公用事业，由政府经营或交给条件最好的企业经营[13]。此后，许多学者围绕这一主题进行了广泛研究，从而衍生出公共利益规制理论。

公共利益规制理论由理查德·波斯纳（Richard A．Posner）于1974年提出，他认为，在集中度高和具有外部性的产业中，如果让市场任其发展，那它将是极其脆弱的，并且容易出现运行缺乏效率和公平的情况[14]。公共利益规制理论是在传统的市场失灵观点的基础上建立起来的，它假定规制机构具有完备信息即规制中不存在信息不对称，规制机构可以采用相应手段矫正市场失灵，而且规制机构能够代表公众利益为社会谋福利。该理论认为，无规制的市场一般是失灵的市场；只有在一定情况下，无规制的市场才是高度竞争的有效市场。任何产业的生产过程都明显具有规模经济性和规模成本递减的特征，而企业在追求上述两个目标时必然会逐步走向垄断或寡头垄断，从而最终导致低效率和不公平交易。在此情况下，政府规制可以矫正市场失灵，提高市场效率，特别是政府进入规制可以保证规模经济的有效性，政府价格规制可以抑制企业制定垄断定价，从而保护消费者利益，并改善垄断厂商提供产品和服务的市场行为。

公共利益规制理论建立的基础是认为通过政府规制能够克服市场失灵，于是对这种政府规制效力的实证检验便成为对该理论的试金石。在实践中，这种以维护公共利益良好愿望为出发点的政府规制，由于规制目标与规制结果不相一致，因此“规制失灵”问题越来越受到人们的普遍关注，对公共利益规制理论的批判也随之而起，并成就了以规制俘虏理论和规制经济理论为延展内容的利益集团规制理论。利益集团规制理论始于对公共利益规制理论的质疑和批判，并在“寻求规制政策的政治原因”的研究主题下产生和发展起来[15]，该理论经历了规制俘虏理论和规制经济理论两个发展阶段。

对公共利益规制理论的质疑始于很多学者对规制实践进行了大量实证研究，实证结果表明，公共利益规制理论的目标很难达成，而且这种规制还带来了诸多传统规制本身难以克服的负效应。对于传统规制理论的批判主要表现在以下几个方面：

第一，由于受规制的垄断企业没有外部竞争的压力，造成企业内部低效率，又称之为“X非效率”。美国学者莱本斯坦（Harvey Leibenstein）认为，自然垄断的传统观点假定企业能有效地购买和使用生产要素，垄断的弊病只是价格和产量的扭曲，垄断的福利损失仅限于哈伯格三角形。而实际上，处于垄断状态的企业很难有效地购买和使用生产要素，因为在受规制的垄断市场环境中，垄断企业没有外部竞争和生存压力，上至经营者下至作业者都会形成一种惰性，久而久之，惰性变成惯性，垄断企业内部就产生了“X非效率”[16]。

第二，由于规制者和被规制者之间存在着信息不对称，导致企业产生道德风险和逆向选择的行为。很明显，具备完全信息的规制者在实践中是不存在的，一般情况下受规制企业对成本、市场需求、技术变动、服务质量等具有信息优势，它们会在规制过程中充分利用这些信息优势来增加利润或追求其他管理目标，使得规制者和消费者处于不利地位。以传统的回报率规制为例，它作为政府设计的一种规制合约，其支付原则（或收费原则）仅仅依赖于不变的投资回报率和投资水平，也就是说，无论企业努力与否，政府最终对其的支付水平不能对企业的努力程度产生内在影响，这必然引致道德风险问题的发生；即使是高激励的价格上限规制，在信息不对称条件下，也会导致受规制企业的机会主义行为。一方面，这种规制模式在理论上为企业降低成本提供了最大的激励，在基于价格上限约束的企业价格决策条件下，企业每节约1单位成本就意味着增加1单位净收益，即企业对成本节约拥有完全的剩余索取权，这一事实刺激了企业不断努力降低成本。另一方面，这种规制模式也导致了企业产生隐瞒成本类型的冲动，企业将乐于使规制者确信它们具有比实际水平更高的成本，以便使规制者设定较高的价格上限，这样企业就可以获得更多的攫取利润的空间，当然这是以侵占消费者剩余为前提。当规制者不能分清企业成本类型是高是低时，价格上限规制就存在着一个潜在的逆向选择问题。

第三，由于在政府对自然垄断企业的规制中，大多假设规制者是公众的代言人和国家利益的维护者，因此会导致两方面的问题：一方面，规制者把规制视为一个简单的行政过程，与受规制企业之间形成命令和服从的关系。实质上，这种逻辑忽略了规制的合约性质，忽略了政府与企业之间的委托—代理关系，忽略了受规制企业对政府规制的策略性反应，因此，传统规制的这种逻辑必然会附带出许多政府规制的低效问题，也是使规制目标无法得到真正落实的根本原因。另一方面，在规制实际运作过程中，规制者不仅是公共利益的维护者，也是自身效用最大化的追求者，这种双重身份有可能导致规制者利用自身的权力与受规制企业形成合谋。自然垄断产业具有明显的规模经济性，投资额巨大，回报相当可观，因此，巩固垄断地位成为企业获取利益的重要途径。为此，企业将不惜投入大量资源以促进财富由消费者（通过定价）或政府（通过补贴）向垄断者转移，即通过损害国家或消费者的利益，以达到追求自身效用最大化的目的，这就大大提高了受规制企业向规制者“寻租”的动机。被规制利益集团与政府规制官员之间的“寻租”、“创租”行为一旦出现，将造成社会成本的增加，违背规制的初衷。

在对传统规制理论质疑的过程中，规制研究也有了进一步的拓展，利益集团规制理论和可竞争市场理论就是伴随着对公共利益规制观点的批判而产生的。

“规制俘虏”常用来形容被规制企业控制了规制机构政策过程的这样一种经济现象[17]，它是在与公共利益规制理论的交战中逐步确立起来的。规制俘虏理论（Capture Theory of Regulation）是利益集团规制理论（Interest Group Theory of Regulation）起步期的一种观点，这一理论最早可追溯到马克思关于大企业可以控制政府机构的观点，到20世纪六七十年代，一些具有洞察力的经济学家更为深入地开始研究传统规制的利益受众问题，用经验研究的方法证明了规制的无效性，同时又论证了规制的结果往往有利于受规制企业的利益集团。

例如，对19世纪末美国规制历史特别是对1887年州际商业委员会（ICC）实施的铁路运价规制的实证研究表明，规制并不能很好地解决市场失灵问题，不仅如此，规制非但没有维护公共利益，反倒朝着有利于生产者的方向发展，提高了产业内厂商的利润，如出租车行业中，政府规制阻止了新的进入者，并允许定价高于成本。再如，施蒂格勒（G．J．Stigler）也对1912～1937年美国各州电力公司的收费情况从三个方面进行了分析。从电费水平方面，考察了规制与无规制的两种状态，认为规制的目标应该使电费有所降低；从电费结构方面，考察了用电大户与用电小户电费金额的比率，认为规制的目标应有利于小户；从股东收益方面，考察了不受规制或刚受规制的公司投资者是否比长期以来处于规制之下的公司投资者的收益更高。研究结果发现，受规制的公司与不受规制的公司相比较，其电费水平、电费结构和股东收益都没有很大的区别。由此他得出两方面的解释：一是规制理由——供电企业是垄断企业——或许不成立，动摇了规制的前提；二是规制可能根本没有收到预期的效果（降低电费），规制机构实现规制目标的能力值得怀疑[18]。这些经验研究促成了规制俘虏理论的产生和发展。

与规制公共利益理论完全相反，规制俘虏理论认为，规制的提供正适应产业对规制的需求，不仅立法者能被受规制产业控制，而且规制机构也会逐渐被产业俘获，从这个角度上来看，规制方案的设计也必然受到在位企业的影响，成为其提高自身利益而不是社会福利的工具。

规制俘虏理论在一定程度上解释了长期以来规制目标难以实现，规制结果总是有利于生产者的现象，从而说明了公共利益规制理论的基础是不牢靠的。不过，该理论也因存在明显的缺陷而受到了很多指摘。一是它没有提供规制机构如何被企业收买的科学依据；二是它没有解释清楚在规制过程中，消费者、劳动者组织和厂商都作为利益集团，为什么规制者不受其他利益集团的影响，而总是被受规制产业所左右，而且规制实践中也存在着通过规制使得受规制企业利润降低的例证；三是它不能预测当一个规制机构对几个相互之间具有替代关系的产业进行规制时，会偏向哪一产业。由于对这些方面规制俘虏理论并没有给出一个圆满的回答，因此规制俘虏理论本身缺乏理论内涵和现实解释力，只是在经验研究的基础上证实了公共利益规制理论的目标和结果不相一致的现象。

由于规制俘虏理论有着先天不足，许多经济学者在此基础上又进行了更为深入的探索，规制经济理论（Economic Theory of Regulation）就是在这样的背景下产生的，该理论的发展使利益集团规制理论框架得到进一步拓展和不断完善。我国学者肖兴志对规制经济理论做出了全面概括，总结了生产者总能赢的施蒂格勒理论、生产者和消费者都能赢的佩尔兹曼（Peltzman）理论和利益集团压力竞争的贝克尔（Becker）理论[19]。

（1）施蒂格勒理论

施蒂格勒于1971年发表了《经济规制论》一文，在这篇论文中他依然坚持自己的论点，认为规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为被规制产业的利益服务的。但更重要的是施蒂格勒首次尝试用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的内在机制，开创了规制经济理论。他运用经济学中最常用的标准——供求分析方法分析政府规制问题，将利益集团和政府视为规制的需求方和供给方。一方面，他认为影响一个产业对政府规制需求的主要因素是规制可以提供的多种收益：直接的货币补贴、控制新竞争者进入、干预替代品和补充品生产、实行固定价格等；另一方面，他认为影响政府规制政策决策的主要因素是能否获得稳定其政治地位的支持，即需要被规制产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和获得选票的资源”[20]。施蒂格勒研究的假设前提包括：其一，强制力是政府拥有的根本性资源，利益集团可采取行动使政府利用这种独特的资源来改善该集团的福利；其二，规制机构也是由理性人组成的，其行为选择的指向同样是追求效用最大化；其三，规制机构的规制供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应，通过政府规制行为，规制者和利益集团均可增加其收入。施蒂格勒模型的中心论题是“规制由产业谋取，并主要根据其利益来设计和运作”。通过分析，施蒂格勒认为规制通常使组织良好的利益集团获益，而生产者对立法过程的影响较之消费者而言具有明显的优势，因此立法者常常被产业所俘虏而规制机构也最终会被产业所控制[21]。

（2）佩尔兹曼理论

1976年，佩尔兹曼沿着施蒂格勒的思路，对其理论的内容进行了扩展，并最终形成了佩尔兹曼模型。佩尔兹曼模型是一种规制的政治或立法模型，该模型的关键性假设是：规制者为了维护自身利益，在运用规制权力时会选择使其政治支持达到最大化的政策。佩尔兹曼认为“搭便车效应”使较小的利益集团更容易俘虏规制者。在确定价格规制和进入规制等规制政策时，立法者可通过价格、利润等规制政策来决定受规制利益集团的规模以及企业的受益程度，如哪些消费者获益、哪些消费者蒙受损失以及企业的受益程度[22]。佩尔兹曼模型主要关注哪些行业最有可能受到规制，实践表明，电力、天然气和铁路等垄断行业以及出租车、保险业等相对竞争性行业都倾向于实行经济规制。佩尔兹曼通过研究政治支持函数达到最大支持时的价格问题，证明了最优规制价格处于利润为零的竞争性价格与产业利润最大化的垄断价格之间。生产者和消费者的政治支持都是规制机构获得政治支持的来源，因此规制价格将平衡消费者与生产者的利益。也就是说，立法者或者规制者不会制定使行业利润最大化的价格，而会选择使其政治支持最大化的规制价格。

（3）贝克尔理论

施蒂格勒理论和佩尔兹曼理论虽然有所区别，但其主要观点都表明，立法者可以选择规制政策以获得政治支持最大化。而贝克尔理论对规制研究的切入角度不同，他更强调利益集团之间的竞争，认为规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利[23]。贝克尔认为，在假定其他利益集团行为选择的影响力水平条件下，每个利益集团都会选择使其福利最大化的影响力水平。实质上，这是一种以成本—效益分析为导向的优化问题研究方法。一方面，较大影响力必然耗费集团较多的资源，每个集团都不想提供过多的影响力；另一方面，考虑到运用影响力的收益和成本，每个集团都会选择最佳的反应函数。两个集团相互博弈，当他们都不愿改变其影响力水平时，便形成政治均衡，该政治均衡点是两个集团最佳反应函数的交叉点。也就是说，决定规制政策倾向性的利益集团竞争的结果，这一竞争不仅取决于规制的福利效应，而且也取决于多个利益集团对立法机构或执行机构施加影响力时的相对效率。与施蒂格勒和佩尔兹曼的模型相比，贝克尔模型对公共利益规制理论提供了一定的解释，但他并不认为规制是市场失灵的产物，而认为决定规制活动的是利益集团的相对影响。

总体上，规制经济理论注重了对规制实践中产生的现象的经济学解释，但是由于严格的假设条件，规制经济理论同样受到批评。规制经济理论认为政府只追求自身利益最大化，不关心公共利益，这种绝对化的观点是不完全符合事实的。如果完全从经济人的角度来考察规制行为，势必导致对政府规制存在合理性的彻底否定，因此，与公共利益规制理论一样，规制经济理论也同样存在着进一步探讨的空间。

20世纪80年代，美国著名经济学家鲍莫尔提出了影响深远的可竞争市场理论，在为各国政府放松规制提供了理论依据的同时，也对公共利益规制理论的核心观点提出了进一步的挑战。

可竞争市场理论是于1981年12月29日由美国著名经济学家鲍莫尔在就任美国经济学会主席的演说中首次提出的，1982年鲍莫尔（W．J．Baumol）、威力格（R．D．Willig）以及潘札（J．C．Panzar）共同出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，将可竞争市场理论系统化和正式化，标志着可竞争市场理论的形成，实践表明，该理论对政府规制体制改革产生了相当大的影响。

可竞争市场理论引入了“沉没成本”和“完全可竞争市场”等概念，其基本观点是：市场上的任何产业，即使是自然垄断产业，如果企业退出市场的时候可以不负担沉没成本，潜在的进入压力会约束在位者实行竞争性定价并以零利润下的最低成本进行有效率生产。这种进入、退出完全自由且无成本的市场就是“可竞争市场”[24]。

可竞争市场理论建立在以下几个基本条件之下：一是企业进入和退出市场不存在任何障碍，是完全自由的。相对于在位厂商，潜在进入者不存在任何劣势，他们面临相同的外部环境，拥有相同的生产成本和技术水平并生产同质产品。二是潜在进入者能够根据现有企业的价格水平评价进入市场的盈利性。三是潜在进入者能够采取“打了就跑”（Hit－and－Run）的策略，即潜在进入者对市场价格具有高度的敏感性，具有快速进出市场的能力。具体地，当潜在进入者发现市场上存在超额利润时，就进入市场参与竞争，一旦超额利润消失，价格下降到无利可图时，潜在进入者又选择迅速退出市场。

根据上面假定，可以概括可竞争市场理论的主要内容如下：一是可竞争市场上只能提供正常的利润，超额利润为零。在位厂商为防止潜在进入厂商参与竞争，只能制定超额利润为零的“可维持价格”（Sustainable Price），所以垄断并不能阻碍市场的竞争性。二是可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和X非效率（X－Inefficiency）。因为生产和管理上的低效率都会增加不必要的成本，如同超额利润一样，会吸引效率较高的潜在竞争者进入市场。因此，从长期看，潜在进入者的威胁会迫使在位企业消除生产和管理上的低效率。

可竞争市场理论可以被看成是“完全竞争市场理论”的一种延伸[25]。完全可竞争市场，是指市场内的企业从该市场退出时完全不用负担不可回收的沉淀成本，从而完全自由地进入或退出市场。如果市场是可竞争的，那么潜在进入者就会对在位厂商造成威胁，从而使在位厂商只能获得正常利润而超额利润为零。因此，潜在进入者的威胁是实现资源优化配置的有效机制。即使是在自然垄断行业，只要市场是可竞争的，就可以达到资源的最优配置。所以，规制机构只要降低产业的进入和退出壁垒，创造可竞争的市场环境，就可以实现经济效益最大化。

可竞争市场理论提出以来引起了学术界的广泛争议，受到了两方面的批评：一是可竞争市场理论的沉没成本为零的假设是不符合实际的，总会有一部分固定资产沉淀下来不能完全撤走，并且新企业采取“打了就跑”的战略会引起原来在位厂商的不可维持性（Nonsustainability）。所以，这种战略是一种低效率的进入战略。二是可竞争市场理论对新企业进入后，原在位企业采取的行为的一些假定是不符合实际的。首先，可竞争市场理论假定潜在进入市场无障碍，而事实上，在位厂商为保持垄断地位，会设置一些进入障碍。例如，降低价格或通过品牌战略等来阻碍潜在进入者进入市场。其次，可竞争市场理论假定新企业能够在在位厂商做出降低价格反应前建立自己的业务。

无论怎样，可竞争市场理论对20世纪七八十年代西方国家放松规制产生了重大的影响。可竞争市场理论促使规制机构在实施规制时认识到潜在竞争的重要性，对自然垄断产业放松规制产生了深刻的影响。在民航业中，政府把航运服务和地面机场分为不同的公司，这样就人为地降低了进入航运服务业的难度。因此，原来往返于两城市之间的班机，可以很容易地从该航线中退出而改变飞行航线，在原有航线中并无沉淀成本。尽管民航业具有规模经济的特征，趋向于高集中度的产业结构，但由于这种规制方式增加了航空公司之间的竞争。正是因为潜在竞争压力的存在，民航业不可能存在超额垄断利润，也就是降低了航空服务的价格。可竞争市场理论对通信、铁路等很多自然垄断产业的放松规制改革都起到了直接的作用。

对传统规制理论的批判促进了规制理论的进一步发展，不过，在20世纪80年代以前，这方面的研究是缺乏系统理论的，几乎所有的研究都是经验研究[26]。直到博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入产业经济研究领域，以委托—代理关系研究和激励性机制设计为特征的新规制经济学才应运而生。特别是20世纪80年代以后，垄断行业的技术迅速进步，某些部门和环节的自然垄断性质逐步趋弱，英美等发达国家放松规制的倾向开始显现，也为新规制经济学的创建提供了广泛的实践基础。

在新规制经济学这一崭新的研究领域，拉丰和梯若尔（Laffont and Tirole）以1986年在《政治经济学》期刊发表《运用成本观察来规制企业》这篇经典论文为开端，先后联袂发表了十几篇重要的论文，又在1993年出版了被誉为“规制经济学圣经”的《政府采购与规制中的激励理论》一书，从而奠定了他们的权威地位，成为“新规制经济学”的创始人。不过，新规制经济学整个的理论与方法体系源自于非对称信息经济学和委托—代理模型分析，其研究的基本目标是，在信息不对称条件下，由政府设计出既能够给予企业提高效率的足够激励，又使企业不至于滥用剩余索取权的规制合约。

在自然垄断规制过程中，规制机构与受规制企业之间存在着信息不对称，具体说就是规制机构知道的有关企业的信息要远远少于企业自身所知道的相关信息。因此，非对称信息（Asymmetric Information）就成为激励性规制研究中最重要的假设前提。非对称信息的基本内容可以概括为两点：一是有关交易的信息在交易双方之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息；二是交易双方对于各自在信息占有方面的相对地位都是清楚的。这种对相关信息占有的不对称状况，导致了“逆向选择”和“道德风险”等一系列问题的产生，严重降低了市场运行效率。非对称信息经济学就是试图要解决由信息不对称所引起的相关问题。近年来，诺贝尔经济学奖已两次颁发给在这一领域做出卓越贡献的威廉·维克里（William Vickrey）、詹姆斯·米尔利斯（James A．Mirrlees）、乔治·阿克洛夫（George A．Akerlof）、迈可尔·斯宾塞（A．Michael Spence）和斯蒂格利茨（J．Stiglitz）等经济学家。这些学者的学术思想对新规制经济学的建立奠定了最深厚的基础。

威廉·维克里设计了一种完美的所得税体系[27]，试图通过这种理想体系来达到公平与效率之间的协调。他认为设计税制结构时，政府必须考虑到私人信息的存在与激励机制作用的相容问题，以便在平等与效率这两个彼此冲突的目标之间找到一个最佳的平衡。维克里最富有理论创造性的另一领域是使涉及信息不对称的拍卖理论取得了巨大进展，并创立了第二价格拍卖法（维克里拍卖法）[28]，即通过不公开投标，将物品拍卖给出价最高的投标者，却让他支付次于他投标价格的第二拍卖价格。这样就会诱使个人显示出他愿意支付的真实价格。因而在这种拍卖制度中，真实的出价是一种超优策略。

詹姆斯·米尔利斯探讨了政府在面临信息不对称的情况下如何设计最优税收体制的问题。他阐述了最佳所得税制将受到收入再分配改变国民收入总量大小程度的影响，其边际条件是收入平等化的所得与低效率的损失相抵[29]。此外，他还开创性地建立了委托—代理关系的基本模型，他在20世纪70年代中期先后完成的三篇论文奠定了委托—代理关系的基本模型框架和模型化方法。

乔治·阿克洛夫在哈佛大学期刊上发表的论文中提出“柠檬”（次货或二手车）模型，拉开了信息不对称在商品市场领域应用的序幕，开创了解决逆向选择问题的先河。他从分析旧车市场入手，发现在一个市场中买方如果无法观察到商品的内在质量，卖方就可以掩盖真相，以次充好，使买方处于“不利选择”的地位，这种信息的不对称最终导致高质商品从市场中退出，低质商品充斥市场，造成市场萎缩。从而得出如下结论：经济主体有强烈的激励去抵消非对称信息对市场效率的不利影响，许多市场机构都可以被看成是为了解决不对称信息问题而出现的[30]。

迈克尔·斯宾塞重点研究市场信号传递问题，即具有信息优势的个体为了避免逆向选择等相关问题的发生，如何将信息“信号”有效地传递给处于信息劣势的个体。信号要求经济主体采取观察得到且具有代价的措施，以使其他经济主体相信他们的能力，或相信他们的产品的价值和质量[31]。斯宾塞的贡献在于形成了这一思想并将之形式化，同时还说明和分析了它所产生的影响。斯宾塞的理论不仅奠定了信息经济学的基础，而且引导后来的阿罗（Arrow）、斯蒂格利茨等人在其研究成果的基础上进行了更为完善深入的研究。其中阿罗发表了大量经典论文，对信息的成本、信息的经济价值、信息对经济行为的影响、非对称信息与市场失灵、不完全信息条件下风险转移等热点问题进行了系统研究[32]。

斯蒂格利茨的贡献则主要体现在对不完全信息条件下产品市场、保险市场、信贷市场、金融市场效率和非自愿失业等方面的几篇经典学术论文中。在一篇与麦克尔·罗斯查尔德（Michael Rothschild）合著的经典论文中他指出，保险公司（信息缺乏方）可以通过信息甄别给它的客户（信息优势方）设立有效的激励机制，即通过提供低贴水的与高折扣的契约，并使得两者可自由转换以供客户选择，从而在这些保险客户的不同选择中甄别出他们不同的风险类型[33]。斯蒂格利茨与他的众多合作者反复证明，如果不考虑信息的非对称问题，经济模型会很容易让人误入歧途。而如果考虑非对称信息问题，许多市场就呈现出完全不同的形态。斯蒂格利茨的许多文献已经成为我们进一步研究的重要基石，如他与安德鲁·韦斯（Andrew Weiss）合作的关于信用市场的非对称信息问题研究[34]表明，为了降低坏账造成的损失，银行的最佳选择是实行贷款配给而不是提高贷款利率。由于信用配给制度是如此普遍，因此上述的观点对于我们发展更符合信用市场现实的理论提供了重要的基础。同时，斯蒂格利茨在企业融资、货币理论和宏观经济理论等领域也做出了实质性的贡献，在同桑福德·格罗斯曼（Sanford Grossman）的合作研究中，集中阐述了金融市场的效率问题，提出了著名的“格罗斯曼—斯蒂格利茨”悖论：如果一个市场在信息上是有效率的（比如所有佃农的信息在市场上是公开的），那么将没有单个主体有足够的激励去获取价格赖以形成的信息[35]。

在上述理论研究的同时，近20多年来，委托—代理理论的模型方法发展迅速，这些模型方法可归纳为三种。第一种是由威尔逊（Wilson）[36]、斯宾塞（Spence）、泽克豪森（Zeckhauser）[37]和罗斯（Ross）[38]最初使用的“状态空间模型化方法”（Statespace Formulation），其主要的优点是模型中各种技术关系都很自然地表现出来，但该方法难以得到经济上有信息的解（Informative Solution）；第二种是由莫里斯（Mirrlees）[39]最初使用，霍姆斯特姆（Holmstrom）进一步发展的“分布函数的参数化方法”（Parameterized Distribution Formulation）[40]，这种方法可以说已成为标准化方法；第三种是“一般分布方法”（General Distribution Formulation），这种方法比较抽象，虽然没有很清晰地解释代理人的行动及发生的成本，但能得到非常简练的一般化模型[41]。

应该说，非对称信息理论和委托—代理问题研究为新规制经济学奠定了坚实的基础，而从应用的角度看，新规制经济学的最大的特点是将上述理论与方法引入到规制问题的具体分析中来，将规制研究当做一个最优机制设计的问题，在规制者和受规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，并对规制中的很多问题都尽可能地从本源上内生地加以分析[42]。

在规制经济学发展史上，最先将规制过程看成是委托—代理问题的是勒布与马加特（Loeb and Magat），他们于1979年在《经济法学》杂志上发表了“公共规制的分散化方法”一文，建立了与拍卖理论中的激励相容偏好显示机制及公共品理论相联系的激励契约模型，针对规制过程中的逆向选择问题构建了“说真话机制”（称为L—M机制或L—M模型），即在需求信息对称、成本信息不对称的前提下，规制者允许受规制企业制定能够保持自身经营利润的合意的价格水平（价格决定权的分散化），同时，规制者以激励受规制企业实现社会福利（消费者剩余与生产者剩余之和）最大化为目标，提出政府补贴的支付规则[43]。对该机制拉丰和梯若尔（Laffont and Tirole）提出了自己的看法，认为勒布与马加特通过向企业支付等于其他主体（这里指消费者）净剩余的报酬以达到最优福利水平的方法，没有考虑企业租金的社会成本，其分析结果与人们通常认为留给企业租金是有成本的看法是矛盾的[44]。由于这个原因，拉丰和梯若尔认为真正将机制设计用于规制研究的文献是从巴伦与梅耶森（Baron and Myerson）以及萨平顿（Sappington）的论文开始的。但不可否认的是，勒布与马加特的L—M机制启动了以非对称信息为前提条件来研究政府规制问题的历程，之后很多学者提出的激励性机制都是对L—M机制的不断批判、修正和完善。

由于L—M激励机制具有对企业进行过度补贴的倾向，虽然激励了企业降低成本的积极性，但造成了较大的收入分配的扭曲。为此，沃格尔桑和芬辛格（Vogelsang and Finsinger）仍在规制者不能掌握受规制企业成本函数的条件下，提出了对企业无补贴情况下的激励规制机制，即V—F模型[45]。该模型实质上是对勒布与马加特模型的完善和补充。L—M模型中对企业提供补贴的支付原则在V—F模型中被改进为满足企业利润非负的约束条件，因此，V—F模型实际上是一项考虑了企业预算平衡的次优的激励性规制方案。

巴伦与梅耶森于1982年在对L—M等模型批判的基础上，针对成本信息不对称，提出了符合机制设计贝叶斯方法（即完全信息静态博弈纳什均衡在不完全信息静态博弈中的扩展）的最优激励机制，以克服规制过程中的逆向选择问题。B—M模型考虑了在边际成本、固定成本信息不对称的条件下，如何规制一个垄断性企业的问题。规制者的目标是线性社会福利函数最大化，该函数中包含了消费者剩余和企业利润。其中，价格和政府补贴被设计为企业报告成本的函数，约束条件是企业的非负利润和对成本造假的约束。B—M模型明确地给出了最优机制并对其性质进行了分析[46]。同年，萨平顿提出了线性合约菜单类型中的最优的激励方案，该方案考虑了签约阶段的信息不对称和签约后企业的学习[47]。

此后，巴伦与伯圣科（Baron and Besanko）对B—M机制进行了扩展，将规制者对企业成本的随机审计纳入模型[48]。在该模型中，规制者在事前将按照企业报告的成本对其允诺提供转移支付，在事后将对企业提供成本虚假信息的行为进行惩罚。由于规制者对企业虚报成本的问题格外关注，因此对高成本企业进行的审计将比低成本企业要更加严格。

1986年，拉丰和梯若尔进一步将道德风险问题引入规制模型，建立了逆向选择与道德风险共存于委托—代理关系中的最优激励方案[49]。在该方案中，受规制企业的效率参数、努力程度都是不对称信息，并考虑了企业的参与约束和激励相容约束，从而通过求导社会福利最大化目标函数的最优解形成贝叶斯机制。他们证明当成本可观察时，在合约菜单选择中显示的信息与有效率的事后生产之间存在着一个权衡（Trade—off）；而在成本不确定条件下，最优激励方案应为线性机制。这与L—M方案、B—M方案的非线性定价不同，这些非线性定价模型无一例外地把规制者看做是贝叶斯统计学家，能掌握关于成本和需求条件的先验知识，并能用深奥的激励理论来解决规制中的逆向选择问题，正是由于过于复杂和难以理解，政府部门对于学者们的建议才无法接受。而在拉丰和梯若尔的模型中，可观察成本（Cost Observability）能够帮助规制者解决逆向选择与道德风险问题。1988年，他们又将这一机制从静态分析扩展到一个动态分析的框架下。

增量剩余补贴（The Incremental Surplus Subsidy，ISS）机制是萨平顿和希布里（Sappington and Sibley）于1988年提出的规制模型[50]，该方案假设需求是规制者和受规制企业的共同知识，规制者缺乏企业的技术成本信息，但在每期结束后可以观测到企业的会计成本和利润。在此条件下，规制者允许企业在各个时期按照自己的意愿定价，保持从生产中得到收益，并给予企业一个等于t－1期与t期之间真实的社会剩余增量的补贴，以激励企业站在社会利益的立场上行事。他们的分析得出以下结论：在多时期模型中，通过实施给予企业与各期消费者剩余的增量剩余补贴方案，就能够实现经济福利的最大化。

几乎与ISS方案提出的同时，刘易斯与萨平顿（Lewis and Sappington）通过增加需求信息不对称条件，对B—M方案进行了改进[51]。继一年后，希布利（Sibley）又在萨平顿和希布里（Sappington and Sibley）以及刘易斯与萨平顿两个方案的基础上，对ISS机制进行改进，将需求信息不对称假设条件纳入其中，形成了所谓的ISS—R机制[52]。希布利认为，需求信息不对称主要出于两种原因：其一，企业具有产品质量和可信度的信息优势，而产品质量和可信度是公用事业、交通、通信等产业市场需求的重要决定因素；其二，企业投入大量的资源进行市场分析。进一步，他证明了即使存在需求信息不对称，也能通过引导需求显示（Demand Revelation）使ISS机制得以实现。(www.daowen.com)

20世纪90年代以来，拉丰和梯若尔对激励性规制进行了更系统、全面的阐述，主要分析了信息不对称条件下激励规制机制的设计原理[53]。而且，拉丰和梯若尔还专门分析了规制者与受规制企业进行合谋对价格规制的影响，指出投资回报率和价格上限等规制合约在规制收买问题上各有利弊，低效能的价格规制合约可以减少“寻租”的需求，但为了降低公共会计人员和审计人员被企业收买，又需要选择高效能的价格规制合约。他们认为，利益集团会努力控制政治决策的制定，因为决策影响到产业和消费者的福利，表现的方式包括金钱贿赂，督察员和规制机构员工将来可以在受规制企业或其法律事务所或公共律师事务所谋求职位，私人关系也会使政府官员善待他们的产业伙伴，产业还会迎合规制机构对“风平浪静”的需要而不公开批评规制机构的管理问题，更重要的是产业可以通过对规制机构有影响的重要官员提供竞选的政治献金，从而获得间接的转移支付[54]。这些手段都能切中规制者的个人利益，使其有动机操纵信息以优惠特定的利益集团。由于规制俘虏的可能性已经被客观现实所验证，使得利益集团理论、“寻租”理论成为网络型产业规制研究中的重要内容之一。

1994年，拉丰对新规制经济学进行了全面的阐述。他指出，新规制经济学通过将委托—代理方法应用于规制领域，从而将规制者和受规制企业间的关系合约化。通过对传统规制模式的批判，非对称信息条件下的规制理论得以发展。事实上，新的规制模式特别是线性最优合约菜单已经付诸实施[55]。

表2．1　国外学者对激励性规制机制的系统研究

续表

资料来源：作者根据国外学者相关资料整理。

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