规制几乎是所有国家政府用来干预经济活动主体行为的重要手段，其最主要的作用表现在克服自然垄断、信息不对称所导致的市场失灵，抑制外部性所导致的不良后果，以及公共物品所导致的供给不足等方面。本章将重点介绍规制的内涵和政府规制的多重目标，其中规制目标将作为本书政府规制改革研究的重要指向。

规制的内涵将回答什么是规制，谁是规制者和被规制者，规制包含哪些类别和内容等问题，通过明确规制的概念、要素、结构和范围，可以使我们对规制系统有一个更清晰的认识。

“规制”一词来源于日本经济学家对英文“Regulation”或“Regulatory Constraint”的翻译。我国学者朱绍文在翻译植草益所著的《微观规制经济学》一书的译后记中对“规制”一词做了详尽的解释，他指出“Regulation”或“Regulatory Constraint”的含义是有规定的管理或有法规条例的制约，若将其翻译成为“管制”、“管理”、“控制”、“制约”、“调整”、“调控”、“规定”等都不符合原意。虽然许多文献在论及计划经济体制时习惯使用“政府管制”，在论及市场经济体制时习惯使用“政府规制”，在论及金融和电力市场时常用作“监管”，在论及电信市场时常用作“规制”，但比较起来，“规制”带有依照规则行事的含义，更接近英文原来的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，比较准确地表达了政府对于市场经济活动的影响力。鉴于“规制”具有政府管理市场经济的一般意义，因此本书将采用“规制”来表明“Regulation”或“Regulatory Constraint”的含义。

对于规制，很多学者都阐述了自己的见解。

日本经济学家植草益认为：规制是在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为[1]，从广义“市场失灵”的角度对规制进行了具体解释。

马基尔（Magill）认为：规制是通过设立政府职能部门来管理经济活动，通过对抗性的立法程序而不是毫无束缚的市场力量来协调产生于现代产业经济中的各种经济冲突。因此，规制这种社会管理方式，存在于政府所有制和自由放任的市场这两个极端的体制之间，产生于当立法者相信存在市场失灵并可通过立法管理形式带来经济和社会合意结果之时。规制反映了在一个“混合经济”中，经济决策一部分是由市场经济主体做出的，另一部分是由公共政府官员做出的[2]，从政府与企业相互作用和公共政策的角度对规制给予了体现混合经济思想的解释。

伯吉斯（Burgess）则从比较狭义的角度对规制的含义进行了描述，他认为政府规制是指政府通过修正或控制生产者或消费者的行为来达到某种特定目的的干预行为，它是衡量政府与市场之间相互作用的一个尺度。政府规制可以决定商品的价格，或者对生产什么及生产多少产生影响。在一些特殊的情况下，政府规制甚至能决定由谁和怎样来生产商品或服务[3]。

维斯库兹（Viscusi）等学者认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源是强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力[4]。

史普博（Spulber）认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为[5]。

梅尔（Meier）认为规制是指政府控制公民、公司或下级政府行为的尝试，在某种意义上，是指政府对社会范围内公民选择的限制[6]。

我国学者王俊豪认为，政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者（机构），依照一定的法规对被规制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为[7]。

我国学者张红凤认为，现代通常意义上的规制是指政府（或规制机构）利用国家强制权依法对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化，即实现“公共利益”，而实证目标则是实现利益集团的利益[8]。

综上所述，本书所研究的政府规制是指社会公共机构（主要指政府）为了实现一定的政策目标，依照一定的规则，通过运用法律、法规、政策、行政等手段，对市场经济主体（主要指企业）的活动进行限制的行为。即规制就是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府根据相应的规则对微观经济主体行为实行的一种直接干预。

规制是由规制机构、消费者和企业三方共同参与的，这三个行为主体相互作用，相互影响。规制的主体是特定的行政机构，规制的客体是微观经济主体，包括企业和消费者，其中企业是被规制的主要对象。

（1）规制的主体

政府对自然垄断企业行为的管理必须由相应的规制主体来实施，根据规制的概念界定，规制主体应是以政府为主要代表的社会公共机构，而实施规制的社会公共机构将涉及行政机关、立法机关和司法机关等多个层面。其中，立法机关主要负责立法，确定是否对某一行业进行规制，并指定规制的实施机构及其职责；司法机关主要负责解决规制实施过程中产生的纠纷；行政机关则主要指具体执行规制的政府部门及下属部门。

1）规制主体的权威性。作为规制实施的主体，规制机构的权威性主要表现在以下几个方面：首先，规制机构有权根据总的规制政策和目标，制定详细规则，行使类似于立法权的权力；其次，规制机构有承担从信息搜集到法律执行的各种行政任务的行政权力；最后，规制机构具有对违法行为进行裁决的权力，这类似于司法权力。如我国的《中华人民共和国证券法》第180条规定，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，证监会可以冻结和查封与被调查事件有关单位、个人资金账户、证券账户和银行账户。这无疑是对证监会这个规制机构的“准司法权”的授予。不过，规制机构作为执行规制的主体，也面临着双重约束：一方面，规制机构的规制必然受到政治力量的控制和利益集团的影响；另一方面，规制目标一般均以公共利益为重进而实现社会福利最大化，所以要求规制机构能尽量减少政治或行政因素的影响，避免政府干扰规制机构依法公正地行使权力。

2）规制主体的独立性。从我国政府规制的具体情况看，具有规制执行职能的机构有两种：一种是国家发展和改革委员会、工商总局、商务部、人民银行总行、环保总局等综合性机构，另一种是银监会、证监会、电监会、民航总局、铁道部、卫生部等部门性机构，即我国的政府规制机构既包括政府宏观调控部门，也包括现存的集规制、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部门。首先，规制主体的独立性要求规制机构在结构上与政府政策部门分离，这种分离并非指“独立”的规制机构可以不受政府政策的约束，而是指它能够独立地执行规制政策而不受利益相关方的干扰，尤其是不受可能作为现有公司利益相关者的政府政策部门的不必要的干涉；其次，规制主体的独立性要求规制机构在结构上与产业主管部门分离，这主要是由于目前我国某些产业政企不分的情况依然严重，产业主管部门充当规制者很可能形成规制机构既是裁判员又是运动员的局面，这将大大降低规制的效能。

随着现代企业制度和国有资产管理体制的建立健全，政企分开、政资分开格局的初步形成，目前政监分开已经进入操作阶段。如先后成立的证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、国家电力监督委员会等机构，其组织形式、职能范围及运行方式都参照发达国家规制机构的模式，并且基于独立性等因素的考虑，这些机构都具有国务院直属事业单位的法律性质[9]。

3）规制主体的专业性。有效规制对政府的管理能力和水平提出了很高的要求，因此，规制机构的任职者应该由特定领域的专家组成，具有职务所需的专门知识和技能。规制机构的职能专业化将有助于提高政府规制的绩效，如在信息获取方面，规制机构所具备的专业化能力可以降低信息搜集成本；专门执行某项特殊规制的职能部门，由于专业化程度不断提高，因此可以节约交易成本。规制机构在行使职能时可以以行政规章的形式建立法律法规与标准，并通过监督与制裁来贯彻执行，这也要求规制机构具有一定的人力资源，从政人员自身必须具备相应的专业素质和社会经验，以便能够灵活、综合地实现规制手段。

总之，未来的规制主体必须是政企、政资分开，宏观政策和微观管理职能分离，规制职能尽量综合或集中，设置灵活，具备充足的可支配行政资源和知识结构完善的，以及与自律性行业组织有机合作的行政组织；它们的规章制定、行政执法和司法性裁决权必须尽可能地排除其他政府部门或相关利益集团的干扰[10]。通过专门立法和行政机构体制改革的有机结合，缔造具备权威性、独立性、专业性且职能分工合理明确的规制主体结构。

（2）规制的客体

规制的客体是以企业和消费者为主要代表的市场经济主体。

1）企业是规制政策的监管对象。由于受到政府规制的各国自然垄断产业在放松规制改革之前大多都是国有企业，放松规制改革后，又大多实现了民营化，因此无论是公有企业还是私人企业，一般应纳入被规制对象这一范畴，只是规制的方式和规制的程度都在发生变化。西方的政府规制，主要是针对自然垄断和外部性问题，而我国除此之外还存在比较明显的行政性垄断问题。在我国的规制实践中，许多自然垄断产业都是以国有企业为主要形式存在的，尽管电信业、电力业、民航业等都先后实行了政企分开和重组改革，但这些产业一般都因具有一定程度的自然垄断性等理由仍受到政府有关部门的规制。

值得关注的是，当政府对企业进行规制时，理论上对被规制企业的资源配置和经济选择增加了外在限制，改变了企业的供给决策，直接影响了市场的资源配置结构，使被规制企业因受到外在强制力量的限制而处于被动地位[11]。但在实际运作中，如果规制机构与企业之间存在政企不分的情况，或者企业通过“寻租”等各种方式收买规制者，则企业将会直接影响甚至左右政府的规制政策。

2）消费者是规制政策的保护对象。消费者在规制中有很特殊的地位。理论上讲，消费者在规制过程中是与企业利益集团相抗衡的另一利益集团，但实际上，消费者利益集团的分散性、弱组织性和信息劣势特点决定了消费者必然成为弱势群体。由于规制政策的后果对每个消费者的影响远不如企业大，因此“搭便车”效应使得消费者个体缺乏为集团利益努力的动机，难以与企业相抗争，所以，消费者有时也会成为规制过程的受损者。以出租车行业的进入规制为例，政府的准入许可加大了出租车的综合成本，而增加的这部分成本将提高出租车的服务价格，从而部分转移到消费者身上。因此在规制的过程中，一方面消费者要通过各种形式（如利用政府举办的价格听证会）维护自身利益，使规制朝着正确的方向进行；另一方面政府在进行规制决策时也必须充分考虑消费者利益，做好消费者的代言人工作。

规制是政府根据相应规则对微观经济主体行为实行的干预，是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分。规制分为私人规制与公共规制，公共规制又分为经济规制和社会规制，本书所研究的规制隶属于公共规制的范畴，通常是指政府对微观经济领域的主体的进入／退出、价格、投资以及涉及安全、环境、质量等方面的一种干预行为。

规制依据不同的属性和分类标准，可以分为不同的类型。

根据规制目的的不同，规制可以分为竞争性规制和保护性规制。竞争性规制是指政府对特许权或者服务权的分配，保护性规制是指通过设立一系列条件以控制私人行为而维护公共利益的规制[12]。

根据规制的干预对象不同，史普博将规制分为直接干预市场配置机制的规制、通过影响消费者决策从而影响市场均衡的规制和通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制[13]。

日本学者植草益也详细归纳了规制的8类政策：①主要以保证分配的公平和经济增长、稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策；②主要为提供公共产品（包括公共设施及公共服务）的政策——公共事业投资、社会公共服务的提供、福利政策等；③主要是处理不完全竞争的政策——反垄断法、商法，依据民法产生的规制企业活动的政策；④主要以处理自然垄断为目的的政策——在公用事业等领域的进入、退出、价格、投资等规制政策；⑤主要以处理非价值性物品和外部不经济为目的的政策——防止和缓解在经济活动中产生的社会问题的规制政策；⑥主要以处理信息不对称为目的的政策——保护消费者利益、公开信息、对广告和说明制约、知识产权的赋予等；⑦与多样化的市场失灵相关的政策——产业政策（新生产业政策、不景气产业的结构调整政策、中小企业政策等）和科学技术振兴政策（包括专利、实用新法、设计、商标和著作权在内的与知识产权相关的政策和标准化政策）；⑧其他政策——特别是劳动政策（与劳动转移、劳动条件、工会、劳动环境等相关的政策），以及与土地、自然资源相关的政策[14]。

规制还可以分为直接规制和间接规制。直接规制是指由政府的行政机关和立法机关直接实施的政府干预，即对特性强烈的公共物品和外部不经济性以及严重影响社会公益活动直接进行约束和规制。直接规制的形式是依据由政府（行政机构）认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策，参与其定价、投资决策、产品销售、原材料选择等经济决策过程。间接规制是指在维护市场经济主体自由决策的前提下，以形成和维持竞争秩序为目的，不直接介入经济主体的决策而只制约某些阻碍市场机制发挥职能的行为。间接规制一般是司法机关为了防止不公平竞争而根据反垄断法、民法、商法等法律制度，对垄断行为、不公平竞争行为以及不公正交易行为等进行的间接制约，如政府实行的反垄断政策、反不正当竞争政策和发布市场信息政策等。直接规制称为狭义的公共规制，直接规制和间接规制总称为广义的公共规制。

由于本书不涉及私人规制问题，以下所论及的规制均指公共规制。依据政府规制特点和内容的不同，本书从经济和社会的两个角度对规制进行研究。经济性规制主要是指价格规制、进入／退出规制、投融资规制以及数量规制；社会性规制主要是指以提供良性的环境、安全和服务质量为目的的政府规制，如制定环境标准与安全标准，要求受规制者提供服务和生产产品必须达到有关标准等。

我国学者于立认为，经济性规制不是针对所有涉及市场失灵的经济活动，而主要是针对自然垄断的。非自然垄断（人为垄断）的规制主要是反垄断法的干预内容；而对于自然垄断，则允许它存在，但要规制垄断者行为[15]。以此为线索，本书所涉及的经济规制主要有价格规制、进入／退出规制、投融资规制以及与产业发展规划密切相关的数量规制等内容。

价格规制主要是指在垄断产业中，规制者从资源有效配置和服务公平供给的观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对自然垄断性产业的产品和服务的价格水平和价格体系进行的规制。其中，价格水平规制主要针对受规制企业和用户之间的风险和利益分配问题，无论是对提供服务的受规制企业而言，还是对接受服务的用户或消费者而言，无疑都有非常重要的影响。因此，政府机构为了确保资源分配效率和分配公平，都将价格水平作为规制的重要内容。具体地讲，价格水平规制是指对单位产品或服务的收费标准所进行的规制，一般考虑正常成本和合理报酬两大因素并以总成本作为计算依据；而价格体系规制（亦称价格结构规制）主要是针对同一产品或服务对不同的消费阶层和不同的需求弹性制定不同的单价[16]。对大多数自然垄断产业而言，它们提供的产品或服务往往面向的是不同类型的用户群，不同类型的用户有不同的需求特点，这种需求差异又会产生成本差异，理论上讲，规制价格应该反映这些差异，但在产品或服务的生产过程中，许多成本又是“共同成本”，即同时提供多种业务而支付的成本，如铁路的路轨和电信业的传输电路、交换设备等，这就要求规制者监督企业如何将许多共同成本合理地分摊到各种产品或服务之中，该类规制就是所谓的价格结构规制，主要解决生产者的资源和不同用户群的利益分配问题。目前对价格体系方面的规制越来越放松，因此本书主要讨论价格水平规制问题。

进入规制是政府通过发放许可证或是制定较高的进入标准，对企业进入某一产业或对产业内竞争者的数量进行规制，这种规制主要是从产业的规模经济性或成本弱增性角度出发，政府仅允许一家或几家企业进入产业而限制其他企业进入的干预行为。进入规制以限制过度竞争为主要目的，在具有自然垄断产业中从确保规模经济和范围经济，以及提高生产效率出发，特许一家企业或极少数几家企业进入，而限制其他企业进入，如我国的铁路业，对企业进入有严格的规制政策。进入规制主要有许可、注册、申报、资格证书等几种方法；退出规制是指对已进入自然垄断产业的企业在退出方面做出某些限制，主要是由于该类产业一般属于基础性产业，提供的产品和服务在很大程度上是生产和生活的必需品，而且往往难以马上找到其他替代品。因此，为了保证供给的稳定性，政府会限制企业任意退出产业，由政府出面干预，要求进入该产业中的企业提供“供给责任”，以保证产品和服务能够满足社会需求。如美国曾经对铁路企业退出客运经营领域有严格的规制，用立法的手段要求企业不仅要从事有利可图的货运业务，还要提供具有社会公益性的客运服务。

投融资规制通过对投资主体、投资资金渠道来源、投资规模、投资方向进行规制与调控，以满足不断增长的产品或服务的需求，又要防止企业间过度竞争、重复建设。对于交通运输产品这样的准公共产品的投资规制问题，不仅需要解决投资主体问题，而且需要建立包括调控管理、协作、竞争及公私投资者有效地融合到一起的复杂的体制。具体来说，投资规制主要解决以下几个方面的问题：投资主体问题主要解决由政府投资还是由社会投资的问题；建立合理的价格形成、收费机制，要吸引多元投资主体进入公共服务领域，必须以一定的价格机制为支撑，形成回报机制；融资渠道问题，投资必须要有一定的投资来源，融资决定于投资，又制约着投资；投资的流向问题，交通运输产业具有时间分布和空间分布的特征，为了保证投资的效率和效益，交通的投融资流向需要遵从该产业的时空要求。

数量规制是指通过控制数量的方法来达到纠正市场失灵目的的各种干预行为。尽管在以往文献中，采用“数量规制”表述的并不多见，但在涉及公共领域的规制实践中，数量规制的应用十分广泛。在公共领域中，单纯由市场机制调节时容易发生公共产品投资不足的问题，而当政府担当起公共产品的提供者时，由于软预算约束的内在缺陷，又容易出现投资过度的问题，这就需要事先通过科学的计算来确定一个有效的数量，并通过规划、法律、政策等形式加以实施。在交通运输领域主要表现在两个方面：一是对交通基础设施有效规模的控制，世界各国在发展交通运输的过程中，都会预先制定一系列中长期规划、发展战略等来指导交通基础设施的建设，测算未来交通运输的合理数量，进而通过政府审批、资金支持等机制使之符合未来的经济社会发展要求。二是对于交通运输行业中经营者数量的管理，以使交通运输市场实现有效竞争，这部分内容与进入／退出规制在方法手段上是基本一致的。

以上几项内容在规制实践中是相互影响、相辅相成的，如进入规制越宽松，市场上企业的数目越多，将会形成企业间的竞争行为，市场机制发挥作用的空间就越大，此时政府对价格的干预行为如果不改革，则放松进入规制的效果将会大大降低；反过来价格规制的放松，需要一定的竞争环境来配合，否则放松价格规制的政策效果也会大打折扣，如我国台湾地区虽然对航空公司实行了价格幅度管理的规制政策，但由于垄断没有被打破，航空公司的票价往往在价格规制的上限附近运行，使得价格规制的下限标准在一定程度上失去了意义。

社会规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。目前的总体趋势是，经济规制越来越放松，社会规制越来越受到政府和学术界的关注。20世纪70年代发达国家对社会规制问题的重视开始显现，如美国在这一时期设立了许多有关健康、安全和环境保护的政府规制机构，包括美国环境保护局、国家高速公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等。20世纪80年代以来，在西方国家不仅社会规制所占的比重不断扩大，而且社会规制也成为规制经济学研究的热点问题。

（1）社会规制的缘由

社会规制主要针对经济活动中外部不经济和信息不对称等问题，用来保护环境以及劳工和消费者的健康、安全和合法权益。前者是指交易双方在市场交易过程中，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本（如环境污染）、自然资源的掠夺性和枯竭性开采等，对此政府必须对交易主体进行设定标准和收费等方面的规制；后者是指交易双方在市场交易过程中，某一方具有信息优势但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担的情况，如假劣药品的制售、对工作场所的安全、卫生隐患不负责任或隐瞒等，对此政府也要实行严格的标准以及信息披露方面的规制。

（2）社会规制的特点

社会规制的特点主要表现在以下几个方面：一是社会规制属于一种具有普遍性质的政府直接规制措施，这种规制措施大多针对具体的行为而很少针对特定的产业；二是社会规制手段较为广泛，它既包括对某些行为的直接禁止或限制，又包括对市场准入、产品或服务质量、特定生产经营行为、生产设备和产量等方面的一系列限制性规定；三是社会性规制通常针对某类特定的行为设有专门的社会规制机构，如美国环保局（EPA）是专门的环境规制机构。当然，也有一些社会规制机构主要是针对某一产业内的某些行为，如由欧盟各成员国代表组成的欧盟民用航空安全管理委员会；四是社会规制的依据既有经济方面的因素，也有政府对一些非经济问题的考虑，如国家安全、意识形态以及文化教育等[17]。

（3）社会规制的重点内容

本书所讨论的社会规制主要包括质量规制、环境规制和安全规制，规制方式主要有设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等。

质量规制是指政府为了避免垄断产业提供的产品或服务质量的下降，以及竞争产业提供低劣产品或服务的行为所采取的监督和管制措施。质量是产品或服务的生命。由于产品质量方面产生的问题可能会给消费者带来灾难性损害，对质量的规制措施应该是全方位的，包括事前规制、事中规制和事后规制。事前规制主要涉及产品市场准入规制、产品质量标准规制、消费者购买和使用行为规制和产品信息强制披露规制；事中规制措施是对企业在销售产品的过程中采取的规制，主要包括广告的规制、品牌的规制；事后规制主要是对产品售后服务的规制。(www.daowen.com)

环境规制是指政府为了保护环境，避免由于环境污染造成的外部不经济，实现保持环境和经济发展相协调的目标，对企业等个体的经济活动所采取的规制政策与措施。具体包括工业污染防治和城市环境保护。环境污染等外部性问题存在的原因在于，产权没有明确界定或虽然产权确定但交易成本太高，导致这种行为的收益和成本不能在市场上被权衡，政府可通过直接干预、征收环境税、明确环境产权并降低交易成本等措施加以解决。但这并不意味着政府规制一定有效率，因为外部性问题的解决从根本上讲还是成本（包含交易成本）与收益的比较，即针对外部性这种行为效应，市场或政府干预是否包含较低的社会成本，以产生较高的社会净收益或较低的净损失。只有当实施环境规制政策获得的社会效益大于由规制所产生的社会成本，才意味着这一规制政策相对市场缺失或市场失灵更有效率，因此，成本—收益分析可作为衡量和评估环境规制政策效率的标准之一。

安全规制是政府为了保证工作场所或公共安全对直接或间接影响到公民的生命财产安全和身体健康的社会经济活动所进行的规制管理行为。安全规制的涵盖范围相当广泛，所有和安全相关的活动都可以纳入安全规制的范畴。安全规制普遍存在于食品和药品、环境、作业场所安全与健康、道路、汽车、核电厂等领域。例如，由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的规制。

以美国规制的审批过程为例。首先，规制机构关于联邦规制的新提议必须得到执行机构——美国白宫管理与预算办公室（OMB）的批准；其次，在新提议得到批准之前，OMB的下属单位——信息和规章事务办公室（OIRA）对提议进行成本—收益分析；再次，OIRA会与相关机构商议对提议的修改或完全不改变；最后，这些修改一旦获得批准，将在《联邦纪事》（Federal Register）上正式公布。

值得关注的是，在规制的审批过程中，政府要对即将实施的规制进行社会成本—效益分析，如果规制的社会效益大于社会成本，规制计划才可能得到批准，反之，规制计划将会遭到否决，这不仅体现了规制制定的规范性，也对政府的规制能力提出了很高的要求。在这些方面，我国政府规制的科学性尚待提高。

表1．1　美国社会规制总的年收益与成本估计值（对比1996年与2000年）

资料来源：OMB，OIRA．Making Sense of Regulations：2001Report to Congress on the Costs and Benefits of Regulations and Unfunded Mandates on State，Local and Tribal Entities．http://www.whitehouse.gownmb/inforeg/costbenefitreport,2001

政府规制的目标依据性质的不同可以分为经济规制目标和社会规制目标。其中，经济规制的目标主要包括公平目标、效率目标和财务目标，从西方国家政府规制机制研究的发展过程看，所有机制设计的目标函数几乎都是社会福利最大化，追求的是公平目标，而激励相容约束和参与约束则不同程度地反映了效率目标和财务目标；社会规制的目标主要包括可持续发展目标、安全性目标和服务质量目标等，一般是为了避免由于外部性、信息不对称所引发的各种问题，如环境污染、自然灾害、各种事故造成的健康和安全问题，企业的趋利行为而产生的低质产品对安全和健康的损害等。

成功的经济规制应该能够模拟市场竞争的结果，使得公平目标、效率目标和财务目标能够在一定程度上得以兼顾。

（1）确保公平的利益分配

垄断使得市场机制不能充分发挥作用，会扭曲社会的利益分配。因此，对自然垄断产业的经济规制一般需要考虑两个方面的公平问题。

1）运营商和用户之间的公平。运营商和用户之间的公平是指用户和运营商之间要公平地分配利益，或者说社会总剩余中生产者剩余和消费者剩余之间的合理权衡。一般认为，允许垄断运营商长期获取高额利润而不要求其改进业务水平是不公平的，因此公平的目标就是致力于消除这部分经济租金，同时还要确保在运营商和用户之间公平分配因技术进步、管理水平提高而产生的成本降低的利益。

2）用户和用户之间的公平。用户和用户之间的公平是指在不同的用户群体之间分配利益。如自然垄断产业惯用的交叉补贴机制，就会导致这种不公平的产生。一方面提供补贴的业务价格远远高于成本因而压制消费，另一方面接受补贴的业务价格大大低于成本有可能出现过度消费。如常见的以长途和国际电话补贴本地业务的情况，相当于向需求价格弹性高的业务收税，用来补贴需求价格弹性低的业务，这导致了价格体系与拉姆齐定价原则的偏离和福利损失，政府规制应该有效地控制这种行为。但是如果涉及普遍服务问题，则应该另当别论。大多数自然垄断产业提供的产品和服务是公众的基本生活所需，普遍服务就是要求自然垄断企业以绝大多数人承担得起的价格提供基本服务，服务质量要一视同仁，资费标准要统一，如村通工程、农村公路、电信地区包干等。虽然人人都有获得交通服务、电信服务的权利，但是从企业的角度因为没有利润可图，不是市场机制所致，因此需要政府对提供普遍服务而产生的企业亏损进行不同形式的补贴。

（2）激励企业提高效率

由于自然垄断产业的垄断经营，企业所受到的竞争压力比较低，在这种情况下，如果不加规制，企业提高内部效率的积极性就会大大降低，因此，无论是进入规制还是价格规制改革，都应以提高这方面的效率为重要目标之一。一般认为，规制应该促进产业提高各种效率，主要包括配置效率、生产效率、动态效率和规模效率等。

1）配置效率。在完全竞争市场中，市场机制会形成一个合理的价格水平，实现资源的高效配置。但是在自然垄断领域，几乎不存在竞争或竞争很弱，垄断的市场结构使市场机制很难发挥作用，如果不进行规制，垄断企业可能会滥用市场支配力。所谓市场支配力，是指垄断价格的确定和价格差别对顾客有差别地提供服务。将价格确定在边际成本水平之上的这种垄断价格，会影响实现帕累托效率的资源配置，也就是造成资源配置的低效率和社会福利的损失。因此，政府要进行规制来限制垄断价格决策，实现资源的有效配置。

2）生产效率。生产效率亦称资源运用效率，是指企业如何组织并运用自己可支配的稀缺资源，使之发挥出最大的作用，从而避免浪费现象，用既定的生产要素生产出最大量的产品。生产效率又分为生产的技术效率与生产的经济效率，包括两个相互关联的方面：一方面是在一定产出水平下最具效率的投入组合（资本、劳动力等），另一方面是在一定的成本水平下获得最优的收益。具体地，在现有可以利用的技术条件下，实现投入物的最优组合所带来的效率；以最优的生产规模进行生产所产生的效率；以最优配送系统进行发送所带来的配送效率；实现尽可能高的设备负荷率所带来的设备利用效率都属于生产效率的内容。如目前各国自然垄断产业普遍采用的价格上限规制，就比较充分地体现了提高企业生产效率、技术进步效率和管理效率的目标，其内在驱动机制就是对企业效率增长率有明确的要求。以美国电信业为例，联邦通信委员会认为，随着时间的推移，企业的生产效率、管理水平必然要提高，生产单位产出的成本必然下降，为了使消费者也能够享受到生产率增长带来的好处，必须在价格规制调整时考虑到生产率增长的因素。经过广泛的研究，联邦通信委员会最终将生产率调整因素确定在3%，即价格规制对企业生产效率的提高提出具体的要求。

3）动态效率。动态效率指创新效率，创新能推动技术进步，技术进步则改变了企业生产经营的外部条件，使得生产成本大大降低。技术进步是动态的，不同的市场结构类型对技术进步的影响是不一样的。自然垄断产业存在行业的弱竞争性，垄断的市场结构导致市场信息不对称，阻碍了创新，政府必须对此做出反应，通过建立类似于创新环境的激励性规制，使其有利于促进技术创新。

4）规模效率。自然垄断产业具有成本弱增性，由一家或少数几家企业提供产品和服务，通常比多家企业提供相同数量的产品和服务具有较高的规模效率。规模不经济的状况下的竞争是一种低水平的竞争，而低水平的竞争意味着要以更多的资源投入才能得到一定量的产出，表现为经济效率低下。因此，政府规制也要考虑规模效率目标，阻止低效率的非规模经济企业进入自然垄断产业，保证产业的有效规模。

（3）维持企业的财务平衡

规制的财务目标是指政府规制政策在确保社会公平和内部效率的同时，还要顾及产业的持续发展能力。自然垄断产业具有投资额大、投资回收期长的特点，而且，随着国民经济的发展，对自然垄断产业的需求具有一种加速增长的趋势。为了适应这种大规模、不断增长的需求，就需要自然垄断产业不断进行大规模投资，以提高市场供给能力[18]。否则，如果企业不具备自我积累、良性发展的能力，这些产业便可能成为制约整个国民经济发展的“瓶颈”，从我国目前的发展阶段看，这个问题尤为突出。所以，政府在规制时要使企业有发展潜力，保证企业维持简单再生产和扩大再生产，除了补偿企业生产成本这个维持企业简单再生产的基本条件外，还要保障企业的合理利润水平，使企业有一定的自我积累、扩大再生产的能力。如我国的电网建设投资额大，投资回收期长，如果企业不具有一定的自我积累能力，输配电业务便可能成为制约电力产业甚至整个国民经济发展的“瓶颈”。因此，通过政府规制确保受规制企业能够获得足够的收入来维持运营并进行将来的投资，便构成政府制定规制政策的第三个目标，这也是在自然垄断产业中通常采用平均成本定价方式的重要理由之一。

综上所述，公平目标、效率目标、财务目标是政府经济规制必须要考虑的三项内容，它是政府制定相应政策的主要经济依据，也是进行规制政策分析的重要工具。这三项内容既包含从社会层面考察的社会目标，也有从企业层面考察的企业目标。这就要求政府在进行经济规制时，既要考虑社会利益，又要兼顾企业利益，协调好各目标之间的关系。

社会规制主要是为了规避由于外部性和信息不对称所引发的各种问题，以便实现保护环境，防治公害，防止产业灾害，保障国民安全、健康、卫生以及提高产品或服务质量等目标，从根本上增进社会福利。

（1）克服外部不经济

外部不经济是指生产或消费给其他人造成损失而其他人却不能得到补偿的情况。如交通运输过程中产生的空气污染和噪音污染就是一种外部不经济，排污企业在为自己创造财富的同时，给周边其他单位和个人造成了损害，产生了“外部成本”，而一直以来，这种“外部成本”并没有计算到企业的生产成本中。造成这种现象的根源在于环境资源的不可分割性，使其产权界定成本非常高或根本就难以界定，环境资源全部或部分公共性又使得人们可以互不排斥地共同使用，而不考虑其公正性和整个社会的意愿。由于外部不经济性问题很难依靠市场机制和个人行为来解决，需由政府的公共规制来实现，因此，社会性规制的重要目标之一就是采用准入、标准以及信息披露等方面的监管措施，控制“外部不经济”（External Diseconomy）情况的产生。

（2）保护信息劣势方权益

在社会经济活动中，市场交易双方往往处于信息不对称状态，即在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担，导致安全风险、健康风险、质量风险等问题。因此，各国都将保护信息劣势方权益作为社会规制的重要目标，以便提高社会安全度、健康水平和服务水平。这种社会规制一般采用立法的形式，如规定交通运输安全条例、广告质量的优良度、社会产品或服务的质量、从业人员的职业标准以及劳动安全标准等，力求保障信息劣势群体的权益。

政府规制虽然致力于实现多重目标，但这些目标之间呈现出相互影响、相互制约甚至相互冲突的关系，政府规制不得不在多重目标之间寻找均衡区域并确定比较合理的均衡点，导致各种规制在目标的实现上呈现出有限性和次优的特点。例如，规制的政策导向应该是在维护社会公共利益的前提下，对企业生产效率产生刺激，同时还要鼓励企业进行必要的投资，这两个基本目标之间就会产生相互影响。自然垄断企业由于缺乏市场竞争压力或内在激励，因而缺乏成本最小化的动力，在资源运用上导致X非效率，为了解决这方面的问题，规制的设计应该考虑让市场机制发挥更多的作用。一个众所周知的方法就是利用边际成本定价。运用边际成本来获得生产效率，对于任何一个试图最有效率地利用其资源的社会或组织来说都是适用的。但对于自然垄断产业，边际成本定价虽然能有效地刺激生产效率，但难以解决产业的投资回收问题，甚至造成企业的生存危机。因此，为了保证产品或服务的有效供给，又必须使价格回归至平均成本附近，吸引更多的要素流向该产业，以维持供需均衡。值得注意的是，这种投资的刺激如果把握不好尺度，企业又会产生一种盲目地扩大资本基数的冲动，通过运用过多的资本投资来替代其他投入品，以期获取较多的绝对利润，这种A—J效应将会进一步造成生产低效率。由此可见，政府规制的目标导向是模式选择的重要影响因素，即不同政府规制方式只能实现有限目标。

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