改革旧军从60年代开始已经由一些具有维新思想的知识分子提出，如郑观应就曾在所著《练兵》一文中介绍西方编练水陆军的情况，要求中国实行军事改革[33]。不仅如此，满洲亲贵也已看到这一点，如恭亲王奕在同治三年四月所上奏折中，就提到自强练兵的问题。他说：“治国之道，在于自强，而审时度势，则自强以练兵为要。”[34]

当甲午战争尚在进行中，清政府已见到旧军之腐败而谋有所改进，于是在光绪二十年九月二十五日(1894年10月23日)将参与黄海之战的德国陆军军官汉纳根(Von Hanneken)召京，备总理衙门咨询[35]。九月三十日(10月28日)汉纳根在与翁同龢、李鸿藻诸人相见时，提出三点建议，其中之一即用洋人西械加练新军10万，全以新法教练[36]。十月初四日(11月1日)再次会谈具体办法，次日即上奏慈禧太后，并成立督办军务处，以恭亲王奕为首，庆亲王奕劻为会办，李鸿藻、翁同龢、荣禄、长麟会同办理，负责整顿京畿旧军和改练新军，推动实施。十月十八日(11月12日)清政府谕令立即开办编军之事，并命胡燏棻会同办理[37]。所以，清末编练新军之议，汉纳根应是始创议者。但是，汉纳根练军10万的建议遭到李鸿章、胡燏棻等人的反对，主要的理由是：一则需巨款；二则一支强大军队一旦由外国人掌握，恐难以控制；三则自镇压太平军后，军权一直操在汉族地方官吏手中，如建成十万现代中央军队，定会削弱汉族地方官吏实力。胡燏棻就是这部分人的典型代表。他多次上疏反对汉纳根的建议并例举唐代安史之乱，借回纥兵平定叛乱，导致回纥轻视唐朝，后又联兵侵唐一事，以为清廷借鉴。又以李鸿章借洋将华尔剿太平军得胜后桀骜不驯，赶紧遣散为证。清政府接受了这些意见，汉纳根的建议被否定，而由胡燏棻自行试办，光绪二十年十二月下旬，即在马厂编练定武军。

清政府在甲午战争中的失败，更明显地暴露了旧军已不堪一用的地步，于是朝野上下无不大声疾呼编练新军，一时形成“内外交章，争献练兵之策”的风气[38]。朝廷大臣也多认为：“现欲讲求自强之道，固必首重练兵，而欲迅期兵力之强，尤必更革旧制”[39]。当时的重臣、署两江总督张之洞即主张用西法练新军，他“愤兵事之不振，由固习之太深，非认真仿照西法，急练劲旅，不足以为御侮之资”[40]。清朝统治者也对“西法用兵实胜中法”[41]的观点深信不疑。一些帝国主义分子也别有用心地竭力鼓吹西法练兵。清政府的外交顾问福士达(John.W.Foster)就写了一份《整顿中国条陈》，开宗明义第一条就提出“中国目前急务，须先整顿陆军”，又说：“陆军未成，则不能使人遵守国家纪律”[42]，赤裸裸地表述了练新军的政治目的。同时，英国驻华公使欧格纳(N.R.Oconer)也建议清政府选用“忠廉有才略大臣”，“练一支劲兵”[43]。于是，清政府为求维护与延续其统治，于光绪二十一年四月十四日，针对张之洞对战局分析的长篇奏议而下“自强诏”，诏中有云：

嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊。于练兵、筹饷两大端，实力研求，亟筹兴革。毋生懈意，毋鹜虚名，毋忽远图，毋沿积习。务期事事核实，以收自强之效。[44](www.daowen.com)

隔了两天，光绪再一次下诏罪己，并重提了练兵、筹饷二事，期望认真施行说：

惟望京外文武大小各员，自今以后，深省愆尤，痛除积弊，咸知练兵、筹饷为今日当务之急。切实振兴，一新气象，不可因循废弛，再蹈前辙。[45]