民主执政的理论视角⁽¹⁾

中国共产党十六届四中全会提出“民主执政”的新概念，是党深化执政规律认识的体现。将民主与执政相联系，既是历史上全心全意为人民服务的宗旨、密切联系群众的路线等共产党人思想资源在执政观上的运用，又是现代世界潮流和价值理念对共产党执政的客观要求。“民主执政”是中国共产党执政实践的新话语系统中一个崭新的概念，蕴涵着极其深刻的含义。

一

关于民主，历来就有各种各样的解释和理解。有的认为民主是一种制度或规则，有的将它视为一种理念或精神，有的则理解为一种程序或方法。这些从不同层面对民主的释义其实并不矛盾，也都可以成立。笔者以为，民主就是一种众意的汇集，民主的实质就是体现众意。按照广大人民群众的意志和要求治国理政的理念、制度、程序就是民主。民主是个历史的概念，近代意义上的民主建立在以人为本的价值理念基础上，与人类初始阶段的原始民主有本质的差别。

在中国，民主是一个被搅得很混乱的问题。传统文化中，“民贵君轻”、“民本君末”之类的观点虽然隐含着重视民意的思想因子，但实质却是与“溥天之下莫非王土”的观念相契合，只是维护封建专制主义的另一种说法而已。封建专制下，“民贵君轻”、“民本君末”观点的积极意义，充其量就是规劝帝王和官吏“爱民惜民”、“为民做主”，与近代民主的含义根本是两码事。两千多年封建专制社会的历史及由此积淀而成的思想文化传统，对中国吸纳近代意义上的民主来说是一个沉重的包袱。1840年鸦片战争后，受世界现代化潮流冲击的中国有识之士为寻求民主之路，历经探索，但却始终找不到一个正确的价值定位。从19世纪末资产阶级改良派人士呼吁设议会、定宪法开始，到20世纪初资产阶级民主派倡民主、建共和，再到1915年陈独秀提出以“人权”为核心的民主口号，先进的中国人竭力想把近代西方的民主思想和制度移用到中国。但是，在相当长时间里，舶来的民主总是水土不服，无论是在意识观念上还是在制度机制上，民主都难以在中国生根落户。袁世凯把中华民国变为“名为共和，实为专制”，蒋介石又把南京国民政府变成一党独裁专制，都极度扭曲了民主的面貌。在近代中国艰难的发展进程中，民主几乎成了欲求难得的奢侈品。

中国共产党代表着争取民主和实现民主的主流力量，在近现代中国发挥了极其重要的作用。在领导新民主主义革命的实践中，中国共产党对民主的探索表现在很多方面。首先，它在广大农村进行建立革命根据地的实践，唤醒了大片沉睡的土地，将长期束缚于土地的农民从封建统治下解放出来，以强大的政治动员力量推动农民融入现代斗争的潮流。这是中国共产党争取民主的最大功劳之一。其次，中国共产党始终坚持与蒋介石国民党的独裁专制主义作斗争，并团结各民主党派和民主人士，以各种方式争取民主权利，为建立民主国家而奋斗。第三，中国共产党建立的社会主义制度，实现了人民当家作主的要求，使广大人民群众在政治、经济、文化教育和社会生活中的民主权利得到制度的保障。此外，中国共产党努力开展党内民主建设，健全民主集中制，树立党员的民主意识，显示了先进性的本质。这些都表明，近代中国历史上追求民主的主流，在中国共产党的实践中得到延续和光大。

从历史事实来看，中国共产党执政以后，人民当家作主的社会主义制度为民主的发展奠定了广阔而深厚的政治基础。在党的领导下，建立起人民代表大会制度、政治协商和多党合作制度、民族区域自治制度等一系列制度，民主集中制作为党的组织原则和工作方法，也得到继续和发扬，民主建设取得不可否定的成绩。然而，中国共产党在探索民主的道路上也不是一帆风顺的。实事求是地说，在民主建设的探索中，我们经历的曲折、留下的教训十分沉痛和深刻，对民主的认识也远没有达到十分清晰和准确的地步。在相当长时间里，我们在民主的认识上甚至可以说是很混乱的。主要表现为:第一，机械和片面地理解民主的内涵，过分强调民主的阶级实质，而忽视民主作为人类政治文明重要组成部分而具有的普遍意义。第二，沿袭革命斗争时代的思维定势，错误运用所谓的“大民主”方式来解决党内的矛盾和问题，以致在“文革”时期造成失序的无政府状态，民主甚至演变为“无法无天”。第三，长期以来，民主被理解为方法层面上的手段，缺乏对民主价值的本质探究和目的追求。因此，民主就常常显出可有可无、时有时无的尴尬，随意性很大。这些认识上的混乱，造成的危害十分严重。随着党内骄傲自满情绪的滋长，民主集中制度逐渐削弱和遭到破坏，对民主的认识也出现偏差，以致家长制、一言堂的作风相当严重。改革开放后，民主问题又成为社会发展中的一个大问题。少数人受西方思潮的影响，不加辨析地搬用国外的理论学说，以争取民主为借口，挑起风潮，将中国共产党的领导与民主截然对立起来，造成很大的思想混乱。由此而言，关于民主的认识确实需要加以认真的辨析，作出深刻的理论阐述。

二

改革开放后，民主建设受到党中央的高度重视。邓小平强调:没有民主就没有社会主义。在1982年中国共产党十二大上，邓小平提出党的奋斗目标，其中就明确揭示:要把我国建设成为现代化的，高度文明、高度民主的社会主义国家。社会主义民主建设在整个中国特色社会主义建设的事业中占有重要的位置。在民主的认识上，邓小平提出了很多极其重要的观点。第一，总结历史教训，指出:“在民主的实践方面，我们过去作得不够，并且犯过错误”，“我们过去对民主宣传得不够，实行得不够，制度上有许多不完善。”第二，提出民主建设必须坚持社会主义方向，强调“一定要把社会主义民主同资产阶级民主、个人主义民主严格地区分开来”，决不能照搬西方的制度和资产阶级宣扬的民主原则。但国外好的经验也可以借鉴。第三，提出民主和法制两手抓的观点，阐明社会主义民主必须建立在法制的基础上，没有法制作保障，民主就难以体现。第四，阐述社会主义民主是广泛的民主，不仅体现在代表广大人民群众的数量意义上，而且也体现在国家生活的方方面面。邓小平的讲话中，提到很多民主的概念，如“军队民主”、“经济民主”、“社会生活的民主化”、“党的生活民主化”、“国家的政治生活民主化”，等等。第五，民主建设一定要有序地进行，要在党的领导下，稳步地向前推进。第六，指出“发扬民主可以经过很多渠道来实现”，包括健全和完善民主集中制、坚持党的群众路线、加强党内监督、加强民主党派和人民群众的监督，等等。邓小平的这些思想，对于深刻认识社会主义民主有着重大指导意义。

随着改革开放的深入发展，关于民主的认识也不断深化。以江泽民为核心的党的第三代领导集体将民主建设提高到更加突出的位置上加以强调，形成了许多崭新的认识。第一，将发展社会主义民主与政治体制改革紧密相结合，明确地确定:“实行人民民主，充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政权建设和政治体制改革的出发点和归宿。”第二，从社会主义民主的本质与共产党执政的使命相统一的角度，阐述民主建设的任务“就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保护人民”。由此，党的十六大明确地对发展社会主义民主政治作出了“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”三位一体的概括。第三，将民主建设上升到政治文明建设的高度加以强调，进一步突出了发展社会主义民主政治的战略意义。从政治文明的角度认识社会主义民主政治，既坚持了民主建设的社会主义方向，又揭示了借鉴国外政治文明有益成果的必要性，是民主认识上的一大突破。第四，提出加强制度建设，阐述制度建设对保障民主权利和推进民主建设的重要意义。第三代党中央领导集体以邓小平理论为指导，突出强调了制度建设是根本的观点，并通过制定一系列制度法规，加快了民主建设的步伐。

三

对民主执政的概括，是建立在邓小平、江泽民两代党中央领导集体探索民主建设的理论和实践基础之上，是党的十一届三中全会以来党对社会主义民主政治认识的新发展。这个概括的重要意义在于，它在党的历史上第一次将民主的形态与共产党执政的方式紧密相结合，从而在执政方略上揭示了共产党执政能力建设的新目标。民主执政是一个先进的时代理念。党的十六届四中全会通过的决定中，“民主执政”在两个层面上都形成了规定性的概括。一个是总结五十五年来党执政的主要经验的层面，一个是党的执政能力建设的总体目标的层面。这就是说，坚持民主执政，既是经验性的认识，又是今后努力的方向。必须指出，中国社会现实的政治生态距离民主执政还有相当大的距离。虽然中国共产党执政五十五年来，已经创造了社会主义民主建设丰富的经验，但由于各种因素的影响，要真正做到民主执政，还面临很多问题。

第一，两千多年封建专制主义的历史遗毒，不仅在思想上难以排除，而且在体制上也有所反映。家长制、一言堂的现象不能说已经消除，体制上还未完全摆脱官本位的特征。人们对只对上负责而不对下负责的现实状况已经见怪不怪。(www.daowen.com)

第二，中国社会的民主化程度本身就不高，在一百多年的半殖民地半封建社会里，民主与专制的博弈并未使广大民众经受程序化和连贯性的民主训练，思想的启蒙和行为的改造程度都相当有限。社会主义民主建设面临底子薄、水平低的现实基础。

第三，长期以来“左”倾思想的影响和社会主义建设经历的曲折，使党在执政过程中推进民主建设的进程常被干扰和打断。在相当长一段时间里，中国社会滑离了社会主义民主的轨道，广大民众得到的不是现代民主思想的熏陶，而是困惑于封建主义遗毒泛滥的迷茫。

第四，制度建设的缺失，造成执政中的人治现象在一些地方还十分严重，公共权力的运用缺乏有效的监督，权力制衡上出现的不少真空成为滋生腐败的温床。这些历史和现实的因素，既给中国政治生态带来先天的基因缺陷，又形成后天的供给不足。就党的民主执政要求而言，改造中国的政治生态还需要克服许多障碍。

民主执政是一种执政的方略。将民主与执政联系在一起，意味着对公共权力的一种价值认定。执政就代表着掌握社会的公共权力。一个政党为什么要执政，执政了以后如何运用权力，是在其价值理念中需要解决的首要问题。具体来说，这个价值理念必须回答为谁执政，怎样执政和靠什么执政的问题。中国共产党是无产阶级的先进政党，其价值理念和政治追求决定了实行民主执政方略的逻辑必然性。在人类历史上，共产党领导的政权第一次实现了统治权力与人民利益的高度统一，这是民主执政的政治基础。立党为公，执政为民，是中国共产党从宗旨上确立的执政价值理念。这一理念突出的是社会公共权力与人民利益的一体化，“为公”、“为民”，显示了共产党对“公利”和“民意”的无私态度。毛泽东曾说过，共产党除了人民的利益之外决无自己的一党私利。邓小平也提出了“三个有利于”作为衡量党的路线、方针、政策的标准。这些都是中国共产党价值理念的核心原则。如果说，在民主革命的条件下，领导人民推翻帝国主义、封建主义统治的革命斗争，体现了中国共产党价值理念与人民利益的一致性；那么，在成为执政党以后，代表、依靠人民运用好社会公共权力，就是中国共产党价值理念与人民利益一致性的必然要求。

从民主执政要求上说，中国共产党是主体。作为社会公共权力的组织和实施力量，其扮演着主动者的社会角色。因此，树立民主执政的意识和增强民主执政的能力，十分重要。但从政治运作的程序上看，民主执政实际是一种授权与被授权的双向互动关系。就授权关系而言，人民又是主体。作为出让权力的一方，人民保留着对社会公共权力归属上不可侵犯的权利。必须明确，在这样的授权与被授权的关系中，执政者扮演的不是“为民作主”的社会角色，而要发挥“让民作主”的执政功能。在社会公共权力的运用上，执政模式的取向不是我说你做，而是我按你说的去做。这就是说，必须正确解决执政主体与授权主体之间的关系。由此而言，民主执政既需要执政党的努力，也需要人民的参与。执政党需要有“掌权”的民主意识，人民需要有“维权”的民主意识。一方面，执政党需要创设各种健全和有效的利益诉求渠道，形成人民意愿充分表达的机制，实现社会公共权力的运用与人民利益的一致性目标。另一方面，人民需要焕发政治参与的主动性和积极性，密切关注社会公共权力运用的“公利”和“民意”原则，维护授权主体的权益不受损害和侵犯。民主执政的关键是需要有制度保障。民主执政首先是个制度落实问题。民主的执政理念、民主的执政作风以及民主的执政方式，都必须通过制度来体现。创新制度和改革机制，是加强党的民主执政能力建设的实践要求。认真地研究目前制度和机制层面上存在哪些不符合民主执政要求的问题，是切实开展加强党的民主执政能力建设的重要任务。近年来，党和政府在加强民主执政方面进行了许多可贵的探索，比如，质询制、问责制、罢免制、听政制、巡视制、述职述廉制、审计制以及领导干部思想行为规范的一系列约束制度等，都有了较大的进展，对推进民主执政具有重要意义。但是，仍然有许多问题需要继续努力加以解决。

第一，完善公开选拔领导干部的制度，进一步增强选拔过程的透明性，保证群众的知情权，扩大直接选举范围，提高民意推荐人的当选率。

第二，确立基层领导干部对上负责和对下负责相一致的责任机制，增强领导干部的执政服务意识。目前许多基层领导班子组成后，往往有与上级领导签订责任协议书的做法，但却没有与服务对象签订责任协议书的要求。这是明显的只对上负责而不对下负责的表现，需要加以改变。

第三，进一步健全和创新群众监督机制，构建有利于人民群众参政议政的制度框架。在以协商为特征的中国基本政治制度下，人民参政议政的程度深浅与对执政权力监督的效能强弱成正比。我国制度安排上，人民代表大会、政治协商会议以及民主党派的制度功能设计，提供了人民群众参政议政的制度化途径，十分必要，并发挥着重大作用。但渠道还比较单一，需要更广泛地扩充。媒体、社团乃至公民个体都应该拥有畅通的参政议政渠道。

第四，整合制度资源，形成机制上的配套和联结。要努力丰富民主形式，使民主运用于选举、决策、管理、监督等各个环节之中。从现实状况看，这些环节上都有一些相应的制度化民主规范，但内在的关联度不够，有的还存在相互脱节的情况，一定程度上还有“制度虚置”、“制度空转”的现象。这些方面的问题表明，无论是制度上还是机制上，发挥民主的空间还很广阔。提高党的民主执政能力必须针对存在的问题，从中国的实际出发，立足于社会主义政治制度的现有基础，以改革的精神推动政治文明建设，从而实现高度民主、高度文明的国家建设目标。

【注释】

(1)本文原发表于《探索与争鸣》2005年第2期。