构建党的执政能力运作机制刍议⁽¹⁾

执政党的执政能力建设作为一项重要的制度建设，应该建立能力运作机制。能力运作机制包括评估、培育、弥补和监督等机制的有机组成。同时，也要充分利用和开发执政党的政治资源，配合能力运作机制，形成执政能力提升的有效力量。

一　机制构建在制度建设中的重要性

强调机制建设重要性之前，首先必须弄清制度和机制的概念。制度就是指在社会生态系统的特定范围和一定的条件下要求人们共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。机制则是指某一事物、现象及与其相关的基本准则、相应制度及决定其行为的各种内外因素、相互关系的总称。机制中应该有制度的因素，而制度则不包含机制的内容。制度是静态的，机制是动态的，制度通过机制显示功能，机制因为有制度的内容存在而发生作用。由此看出，制度和机制都是系统内部的构造，制度是静态的结构因素，机制是动态的有机联结，二者的有机结合共同发挥作用。光有制度而没有机制，制度因没有联接力量变得孤立而不能发挥自身作用；仅有机制而没有制度，机制因没有结构要素而失去运作功能。好的机制也要有好的制度作保证，同样，好的制度要有好的机制运作和维系。建立起机制，就能够保证好的制度贯彻执行，避免因外在因素变化而变动，这就是所谓的建立长效机制的重要性。

机制和制度这种动、静结合而又相互联系的有机系统，要求我们制定制度的同时，不能忽视机制的建构和搭配；在制度创新的同时，更要注重机制创新。就党的制度而言，党的根本政治制度、领导制度和组织制度，党的基本的政治制度和组织制度，党的具体的工作制度、工作条例、议事规则和议事程序等，都必须得有相应的制约机制、监督机制、培育机制、评估机制等的有机配合，“制度建设的关键，主要不在于有更多的关于根本制度、基本制度的阐述和具体条例的规定，而主要在于体制和机制的健全和完善。”因为“体制和机制强调构成党的制度的各个要素，更强调这些要素之间的联系”。⁽²⁾

在党的建设中，强调机制构建的重要性在于:一是机制构建是制度建设的“链条”。制度的要素和内容通过机制“链条”的传送，带动组织，产生效能，发挥作用。离开机制这个“链条”，再好的制度也是孤立的要素。我们党的各项制度不能说不好，也不能说制定得不够多，机制没有很好发挥作用，原因就在此。二是机制构建是制度建设的内在要求。事实上，党的每一项制度的出台，都要求有与之相关的要素相配合，不管我们主观上愿意不愿意。例如，对党的干部廉洁自律的制度，要求必须有相应的法纪为根本，思想教育为基础，权力监督作保障等，实际上就是要求机制建设。三是机制构建可以带来制度创新。由于机制体现为系统的“结构”和“功能”的有效联接和运作，那么，为着建立科学的系统运行机制，通过研究党的建设系统内部的结构和功能，从而补充新的制度要素。这样，就实现了制度创新。

党的十六届四中全会提出的加强党的执政能力建设，分别从执政任务、执政本质、执政导向、执政基础等五个方面提出了党建工作的新要求，是理论创新，也是制度要求。理论创新或制度要求只有贯彻到执政党的政治实践中去才能发挥作用。但是，如果缺乏相应机制的有力保障，执政能力的制度建设不会自动实现，执政能力建设这个党建工程中的重点工程，也将会缺少持久有效的推动力量。

二　党的执政能力运作机制构建的框架设计

1.建立执政能力的评估机制

执政党能力评估包括四个方面的内容:一是执政能力评估的目标。就是考察执政党的执政能力所达到的要求及由此产生的对社会的影响。如果执政党没有把自己提高到所规定的能力水平，不能产生社会认同感，换言之，不能产生广泛的良好的社会效应，表明执政党的执政能力没有达到预期目标。二是执政能力评估的手段。就是对执政党能力评估的方式方法。执政能力的高低与强弱是客观的，是可以测量和认定的。如对执政党构建和谐社会能力的评估，通过调查问卷的方式考察干群关系，通过比较方式对比社会发展的各项指标差异，通过群众信访的几率衡量社会存在的矛盾和稳定程度等，利用这些方式方法可以客观、科学、全面地评估执政党构建和谐社会的能力。三是执政能力评估的标准。衡量党执政能力的标准应分为具体标准和总体标准，具体标准体现在三个方面:一是政局是否稳定。稳定是党谋求社会发展和实现党的政治目标的前提。二是人民的物质生活和精神文化生活水平、民主意识是否在不断提高。执政党一切工作的出发点和落脚点不仅在于实现广大人民的物质文化生活需要，还要帮助人民实现自己的民主权利。三是社会和自然的发展是否和谐。追求和谐有序的政治生态、社会生态和自然生态是执政党谋求发展的正确道路。总体标准即考量执政党执政能力的标准只有一个，就是人民对当今社会和生活的满意程度。四是执政能力评估的主体。即关于谁来评估党的执政能力的问题。既然执政党是代表人民利益的，执政党的各项能力的提升是以人民的利益为出发点的，因此执政能力表现的好坏老百姓最有发言权，执政党的公信力来源于人民群众的认同度，民众是评估执政能力的主体。因此，评价执政党的执政能力除了执政党自己之外，更重要的是包括各民主党派、社会各阶层、团体和群众组织在内的广大人民。

与以上能力评估的内容相对应，建立执政能力评估机制。首先，应建立专门的评估机构。这个专门机构应由党内和党外两部分评估组织构成，运用党内党外评估组织相互配合，取长补短，可以有效地发挥执政能力的评估功能。其次，需要畅通各种渠道，建立起由政党、政府、社会团体、各种群众自治组织以及大众传媒等为主导的社会舆论表达、分析、整合机制，为执政能力的评估营造环境。

2.建立执政能力的培育机制

执政党是一个具有政治生命的有机体，其领导国家和社会的能力在于其自身功能的充分发挥。如何使执政党利益表达的渠道畅通，使利益综合功能体现科学化和民主化，使政治录用功能真正按照德才兼备原则和体现人民意愿与要求，使政治社会化功能达到满意的效果。这些都是关涉执政党执政能力的培育与生长的问题，也是执政党执政能力提升的内在机理。

从政党的利益表达和综合功能来讲，执政党的执政能力不是自然形成的，而是依赖两个方面的共同努力。一方面要求执政党必须具备经常积极主动的自我弥补和调整、自我修正和完善的内部机制，另一方面要求建立执政党能力培育和生长的外部机制，而后者则是关键因素。建立执政能力外部培育机制，就是要营造一个促使执政党能力不断提升的有效环境，而这种环境是政党、政府和社会共同参与的结果。因此，各级党委应建立领导能力责任机制；各级政府和国家机关应建立依法行政、执政责任机制；社会各界应形成积极关注和投身现代化事业的协同责任机制；每一个公民应形成民主决策、管理、参与、监督的参与责任机制。通过各级党委、政府、社会各界及广大公民的协同作用，确保党的执政能力始终处于优化状态。

从政党的政治社会化功能来讲，培育执政党执政能力，关键是要培育公民的政治参与能力。因为公民政治参与意识的提高，可以为执政党能力的培育提供基础条件。通过激活公民与社会组织参与公共事务的动力和责任感，统筹各种社会资源，从而提升执政能力。这就需要执政党的社会化功能得到充分发挥，即向全体公民普及政治常识，使广大公民了解政治运作的一般程序，激励公民参与社会、参与政治的热情，形成公民的人民主权观念和政治责任。执政党只有更多地吸收广大公民这一广泛的执政基础的智慧，才得以巩固执政地位，获得执政能力的源泉。

从政党的政治精英录用和输送的功能来讲，实现执政党政治录用功能，需要执政党具备组织外的吸纳能力和组织内的推荐能力。这两种能力的有效发挥不仅充分体现政党的政治录用功能，而且提升了执政党的执政能力，是培育执政能力的核心内容。前者要求执政党善于把社会上的优秀分子吸引到组织中来，广纳贤才，扩大群众基础，增强党的战斗能力；同时避免良莠不辨，使一些平庸之辈混入组织，侵蚀党的肌体，削弱党的战斗力。后者要求执政党把组织内更优秀的分子再推荐给民众，由代表民意的权力机构即各级人民代表大会实行政治“录用”。把好三个关口:一是基层党组织认真把好入党关；二是各级党委要把好选人用人关；三是各级人民代表大会把好重要人事干部任免关。形成真正的人才“筛选过滤”机制，造成党的执政能力提升的体制基础。

3.建立执政能力的弥补机制

西方两党制从机制运作而言，就是一种相互补充和纠偏的制度。拿英国来说，“尽管英国轮流执政的两大政党的社会基础不同，但是英国的两党制从根本上说不是敌对性的政治制度，而是一种竞争性的，在一定程度上可以说是相互补充和相互纠偏的制度。”⁽³⁾这种适应社会发展要求而作出经常不断的政策调整，对于始终处于执政地位的共产党而言尤为重要。这种弥补机制应体现在两个层面。一是顺应时代潮流的变化，党的执政方式、执政行为等应作即时的调整，党的中央组织、地方组织、基层党组织应具有快速反映时代变化的能力，要求各级党组织应对时代变化时思想上的开放性、决策上的科学性和行动上的协调性。二是执政能力的内容要不断补充和更新。如适应社会多元化的利益和政治诉求，执政党提出了构建和谐社会的能力。

适应上面两个层面的变化，建立执政党能力弥补机制。首先，需要执政党自身理论建设的与时俱进即理论创新。理论创新能力是执政能力的内容不断补充、完善的思想保证，是执政能力不断提升的灵魂，只有理论创新，才能实现实践创新。其次，要求执政党自身具备政策的自动纠错、自动调整和自我完善功能。这种功能的取得需要执政党利益综合功能和政治沟通功能的充分发挥。因此，执政党通过建立专门的民意调查机关把各种民间利益和要求收集上来，实现利益整合。与民意调查机关相配套的是要求执政党要有专门的思想库，使他们发挥执政党的“外脑”作用。在这方面，应充分发挥民主党派的作用，使民主党派发挥比西方在野党更好的功能。同时，也应建立由各级党组织和党务工作者组成的政策和民情传输的信息通道或沟通管道，实现政治沟通的上情下达和下情上达，确保政策执行的效果和民意信息的及时反馈效应。通过上述民意机关、思想库、各党派和政治沟通管道的建立，确保执政党执政过程中方方面面及时有效地修正和弥补，进而提升执政能力。(www.daowen.com)

4.建立执政能力的监督机制

政党作为一个政治性组织，从它产生之日起就受到来自社会各方的考验、制约和监督。很显然，对于执政党而言，这种监督就是针对其有没有执政能力而进行的。西方国家主要是通过建立竞争性政党制度这样一种监督性的制度设计。实际上，西方政党制度形成以来，一直在不断演绎着谁有能力谁就获得选民的信任，谁就上台执政的历史过程。在我国，虽然不存在如西方政党轮流执政的局面，没有“反对党”对执政党“唱对台戏”的监督机制，但中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情的政党制度，多党合作制度有其独特的有效发展空间，那就是造成了有利于中国共产党科学执政和民主执政的良好态势。因为来自各民主党派、各阶层人民、社会舆论等各方面的监督，可以起到西方“在野党”或“反对党”不可比拟的作用。对中国执政党而言，通常意义上的监督是对执政党的工作作风、生活作风、民主作风的监督，但这只是对执政党监督的表现形式，而监督的实质则在于监督共产党作为执政党有没有执政能力和领导水平。

因此，建立执政党执政能力的监督机制必须寻求党内党外各种途径。首先，在党内一方面着重从党的干部路线的程序和用人原则作为突破口，党推荐干部要坚决打破“一把手”定夺的惯性模式，建立和完善党代表大会和党委对干部运用的集体决策机制。另一方面，执政党应制定对干部个人能力评估监督、考核监督条例，激励个人能力的充分发挥，全面推行公示制和干部交流政策，杜绝干部不正当行为的发生，强化执政能力。其次，在党外应主要寻求人大这个权力机关的监督保障。应该把人大作为提升执政能力的一个重要政治资源来利用。最后，要保证专门监督机构的独立地位。如提升大众媒体的“监护人”功能，以聚焦社会问题和不足，赋予各级纪律检查委员会独立工作职能，使之享有与同级党委相同的地位等。

三　党的执政能力运作机制的资源利用

运作机制是系统结构内部各要素的有机组成和功能发挥。构建能力运作机制作为执政党的政治行为，借助和利用当前政治生态环境中的其他各种政治资源，才能推动所构建的机制发挥长效作用。

1.政党资源

在中国，共产党和八个民主党派构成了中国特色政党制度的主体。因此，国家的一切政治活动都不外乎共产党和民主党派的政治参与。提升党的执政能力是中国共产党依据世情、国情和党情的当代特征而作出的符合人民意愿的重大举措，是执政党不断追求的政治目标，并在能力构建中起主导作用。但是，民主党派作为重要的政党资源，在提升执政党能力建设的重大活动中，决不是袖手旁观，而是应该发挥最为关键的作用。原因在于:一是政治基础和目标追求的一致性决定了共产党执政能力的提升不是一党一派的事情，民主党派有义不容辞的责任；二是当代中国政党制度的性质决定了民主党派是体制内亲密友党，不是反对党，提升执政能力是共同的光荣而艰巨的任务；三是中国特色政党制度的特点决定了民主党派的主要功能是参政议政、民主协商和政治监督。这三个方面的功能也都是执政的共产党可望提升自身能力的可靠渠道。为着发挥民主党派这个政党资源的重要作用，一方面要进一步完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，营造宽松稳定、团结和谐的政治环境，确保民主党派自身功能的充分发挥；另一方面是在构建执政党能力运作机制中，民主党派要成为评估机制的主体、监督机制的主体。

2.社会资源

从有利于执政党建设的角度来讲，可利用的社会资源可分为人民群众的政治参与和新闻媒体监督两大类。人民群众的政治参与应从当今中国的实际出发，主要是借助于公民团体的力量。中国的公民团体可分为两大类:一类是在执政党和政府支持下建立起来的组织性公民团体，如中华全国总工会、中华全国妇女联合会、文联、宗教界组织等八种；一类是自发性公民团体包括各种学会性质的学术组织、技术研究会性质的服务组织及各种联谊组织等三类⁽⁴⁾。另外，已经兴起的群众性自治组织也是人民群众政治参与的一支重要力量。为着提升执政能力的政治目的，一方面执政党要正确引导、培育和发展这些社会组织的发展方向，拓展其发展空间；另一方面，要让各种团体、民间自治组织参与到执政能力运作机制的系统中来，充分发挥其政策供给、咨询、评估、监督等功能。关于新闻媒体，执政党一贯将其作为重要的政治舆论资源。邓小平曾指出:“报纸上的正确批评的作用应该肯定。”党的十三大、十四大、十五大、十六大都重申了“发挥舆论监督的作用”。执政能力建设是实实在在的工程，驾驭市场经济、构建和谐社会、实现民主政治、营建执政环境等都需要舆论监督的全力配合，构建能力运作机制更需要各种舆论资源提供舆论环境。

3.根本政治制度资源

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家和地方的各级权力机关。人大的立法权、决定权、人事任免权和最高监督权是任何政党组织、社会团体和国家机关所不可取代的。加强党的执政能力建设虽然是党的代表大会的精神要求和党内决议，但社会主义制度的性质决定了它同人民代表大会的价值取向是一致的。如构建和谐社会的能力、驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力等，其涉及的社会道德规范、法律体系构建、大政方针议定及政府工作人员的行为等，都是各级人大工作的内容。加强人大权力的目标指向就在于提高党的执政能力。人大作为最高国家权力机关，对执政党实施宪法和法律监督，对由其产生的“一府两院”实施法律监督和工作监督，对国家机关尤其是党的干部的腐败行为、决策失误行为、渎职行为等除党规党纪制裁外，同样以相应的国家法律法规惩处，这些都是关系到执政党执政能力提升的关键内容和保障性机制。利用人民代表大会这一根本制度资源，发挥加强党执政能力建设的作用，我们面临的另一方面的任务是要进一步完善根本制度建设，使这一制度在理论和实践上趋向一致。尽管中西政党制度明显不同的一点是中国执政党是领导一切的，然而这种领导是在宪法和法律范围内的领导。因此，人大作为最高的权力机关对执政党的监督必须强化，不能弱化。否则，执政党就有可能超越法律界限。正如有的学者指出，目前人大地位仅从宪法中体现，还缺少制度安排，因此，制定《监督法》已显必要。⁽⁵⁾

【注释】

(1)本文原发表于《理论导刊》2006年第2期。

(2)王长江:《政党现代化论》，江苏人民出版社2004年版，第339—340页。

(3)刘建飞等:《英国议会》，华夏出版社2002年版，第193页。

(4)陶东明、陈明明:《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第248页。

(5)张建德:《中国共产党执政方略研究》，山东人民出版社2003年版，第179页。