论党的领导与多元社会治理结构⁽¹⁾

加强社会管理是最近几年党中央高度重视的问题。在提高社会管理科学化水平的现实要求下，认真研究坚持党的领导与完善社会治理结构的关系，具有重要的理论意义和实践价值。党的领导是当代中国政治发展的重大问题，也是党的独特优势。充分发挥党在完善多元社会治理结构中的作用，既要遵循执政规律，又要符合社会自身的规律。提高社会管理科学化水平与提高党的建设科学化水平紧密相联系。

一　中国共产党在社会治理中的角色

20世纪80年代末期西方国家兴起的治理理论，成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。治理理论涉及政府与市场、政府与社会、政府与公民之间相互关系的探讨，并未包括与执政党的关系。将社会治理与执政党相联系，是中国国情的一个特色话题。中国社会主义制度下，政党、政府、社会具有利益高度一致的同质性，社会治理离不开执政党的作用发挥。

在中国，社会治理之所以与政党紧密相联系，是因为中国共产党不仅是执政党，而且是领导党。集执政与领导于一体，是中国社会主义政党制度以及政治运作的特色。这样的特色是历史形成的。实践表明，中国共产党领导地位的确立从时间上看要早于执政党地位的确立。新民主主义时期，中共突出强调革命领导权问题。抗日战争胜利后，在联合各民主党派和民主人士建立新中国的过程中，中共的领导地位事实上已经形成。中华人民共和国成立时，以联合政府形式建立的新政权，中共占据着领导地位。从历史文献看，新中国成立初期相当长一段时间里，中共领导人报告和党的文件中对党的定位使用的是“领导党”提法，基本不用“执政党”提法。明确提出和正式使用“执政党”提法是在1956年的中共八大会议上。⁽²⁾中国政治发展的这样一条特殊轨迹，突出了核心政党在国家建立和社会重建中的显著作用。1954年9月毛泽东在第一届全国人大第一次会议的开幕词中指出:“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”⁽³⁾这就向全国传递了一个重要讯息:中国共产党居于社会的领导地位。

集领导党与执政党于一体的政治制度具有优势，它使中国共产党在社会治理中扮演着重要的角色。从革命到建设，伴随着社会的重建和秩序的再造，中共在革命中树立起来的权威使它获得了“领导党”的民众认同，并由此确立了执政党、国家、社会的利益连为一体的制度基础。社会主义制度下，国家政权中的执政与社会发展中的领导相统一，既有利于保持政治稳定，也有助于避免利益纷争。中华人民共和国建立以后，中共影响力的社会效果（包括取得成绩的正效果和导致曲折的负效果）与其说是决定于它的执政党地位，毋宁说是决定于它的领导党地位。无论是成功的经验还是不成功的教训都告诉我们，社会的治理离不开居于领导地位的中国共产党。领导正确，社会就得到健康发展，领导错误，社会就遭遇曲折和失败。

充分发挥中国政治制度的特色优势，必须科学处置党的领导与社会治理的关系。党的领导是历史形成的中国国情，是体现社会主义国家性质的内在要求，也是坚持走中国特色政治发展道路的制度安排。始终坚持党的领导被提到事关国家命运和民族前途的高度加以强调，有其内在的道理。然而，社会治理有着自身的规律，有效的社会治理建立在遵循客观规律的基础上。集领导党与执政党于一身的中国共产党，只有切实按照规律办事，科学配置资源，健全完善结构和机制，才能发挥好社会治理中的核心作用。

二　社会多元发展与党的执政环境的变化

党的十六大以来，胡锦涛在阐述执政理论体系思想时，提出要研究“执政环境”，这个概念很重要。执政环境就是执政党身处的政治生态，中共十一届三中全会选择走一条新的道路，政治生态的变化就是不以人的意志为转移的事情。

改革开放带给中国最大的变化就是社会的多元发展。所有制形式、分配方式、就业渠道、社会阶层、利益群体以及生活方式，都在社会转型中呈现多样化的发展态势，变动的中国以多元发展显现了活力。“人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强”，“社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和社会管理面临诸多新课题”。⁽⁴⁾这样一种多元发展，要求党在执政实践中寻求和探索社会治理的新思路。

社会多元发展是促使党执政环境发生重大变化的主要原因。当前党的建设面临的许多问题，都与社会发展的多样化、多元化、多层化有关。比如，经济上有发挥公有制主体作用与多种所有制共同发展的关系，文化上有弘扬主旋律与发展多样性的关系，政治上有坚持指导思想主导地位与选择自主性的关系，思想上有引领社会思潮与价值取向多元的关系，等等。正确对待和处理这些关系，从根本上看，都涉及党的领导与社会多元治理结构的问题。

党的执政由于社会多元发展发生了哪些政治生态的变化？第一，社会阶层和利益群体的多样化使党的利益代表性变得复杂化了。“两个先锋队组织”的党建定位决定了中国共产党始终代表最广大人民根本利益的价值诉求。但人民是整体概念，根本利益是笼统概念，各个时期现实的利益实现不是整体和笼统的概念可以满足的。党如何在执政实践中代表好人民的根本利益，面临着多元社会阶层和多种利益群体差异显著的矛盾。第二，随着经济结构和社会结构的转型，党组织类型多样化使自身的系统发生了变化。除传统的党组织类型外，非公经济企业、个体经济、社会中介组织等新领域建立的党组织大量涌现。党的执政因组织类型不同而发生了党的活动方式、工作对象以及发展条件等多方面的变化。第三，社会资源配置的内涵、方式、路径变化使党的执政资源出现分流、重组和整合的事实。改革开放前统揽一切的全能型模式使社会资源高度集中于执政党手中，任何个人不管是党员还是普通群众，也不管是工作范围还是私人范围的事宜，有问题都找党组织，从工作安排、职务晋升、同事关系，到邻居纠纷、个人婚姻、家庭矛盾，甚至每个人出生领证、死亡开具证明，离开党组织一切都寸步难行。这种超强的统摄力已经因社会资源配置的多元化而改变。第四，社会多元发展加剧了理想与现实的冲突张力，传统的理想追求受到社会世俗化的挑战。理想更多体现精神追求，世俗更多体现物质追求。党的执政既要树立精神层面的理想追求，又要满足物质层面的世俗要求。如何缓解理想与现实的冲突张力，是党在新的政治生态下面临的难题。

以上几个方面党的执政环境的变化，直接关系到社会治理问题。当代中国一方面发展迅速，另一方面问题成堆；一方面成绩显著，另一方面焦虑增长；一方面前景光明，另一方面困难很大。党中央指出，中国社会出现的问题是发展中的问题，必须通过发展来解决问题。发展是硬道理，这是实践检验的真理。然而，发展也是一把双刃剑，不发展是一条死路，但解决不好发展中的问题，也不是一条好路。发展引发的问题包括很多方面，有资源、环境、经济结构、发展方式等方面的问题，还有思想道德、人与人的关系、精神文明、社会风气等方面的问题。从当前情况看，前一方面的问题固然十分突出，但引发大量社会矛盾和冲突的根子集中在后一方面的问题上。解决前一方面的难题，需要加强社会管理，解决后一方面的问题，更需要社会治理结构的完善。

三　党的领导方式科学化是完善多元社会治理结构的内在要求

认识党的领导与多元社会治理结构的关系，首先需要科学理解政党与社会的关系，解决好党的领导方式科学化问题。江泽民在阐述党的建设问题时提出必须改进党的领导方式和执政方式。这样提出问题，给我们的启发是要思考应该怎样区分“领导”与“执政”两个概念的不同。两者既有联系，又有区别。党的领导体现在执政上，党通过执政实现领导。但领导不等于执政，执政也不能简单地等同于领导。“领导党”与“执政党”两个概念的涵义完全不同。“领导党”反映的是社会范围内政党与国家的关系，即国家建设中政党如何融入社会，而“执政党”反映的是政权架构内政党地位的问题，即权力关系上各政党如何定位。

从历史经验看，我国对待和处理领导党与执政党的关系有过不成功的教训。在强调党的一元化领导时期，党成为包揽一切的全能型政党，由此形成的社会治理结构是不科学的，它能够维持的只是一种低水平的而且也只是暂时性的社会稳定，不具有长期性和可持续性。改革开放后，邓小平首先提出党政分开的问题。接着，江泽民提出改进党的领导方式和执政方式问题，胡锦涛提出提高党的建设科学化水平的问题，都表明需要科学地厘清党的执政与社会运作的关系。(www.daowen.com)

关于党的领导与社会治理的关系，党中央有几个基本观点:第一，要确保党始终站在时代的前列不断引领社会发展进步，成为“全国人民的主心骨”，成为“坚强的领导核心”。第二，强调要“实现党组织和党的工作全社会覆盖”。⁽⁵⁾第三，提出必须不断提高社会管理的科学化水平，创新社会管理的体制机制。第四，要求全党通过加强先进性和纯洁性建设，赢得民心。认真贯彻落实这些思想，在完善社会治理结构中具有重要的意义。然而，坚持党的领导并不意味着社会治理过程中的直接介入。在多元发展的社会，虽然领导党的角色担当使它承担着社会一切问题的责任，但执政党理论上不应该并且事实上也不可能包揽一切。这是一个突出的矛盾，建构完善的社会治理结构有助于矛盾的化解。

有一个相关的现象值得思考。国外多党制或两党制下，执政党与社会的关系从表现形式上看主要体现在党魁以及骨干成员的权力操作上，一般很难体现整个执政党与社会的关系。党魁以及骨干成员出了问题，可能导致执政党地位的丧失，但这并不影响这个党重新推出新的党魁继续参与竞选。从国外境外政党政治运作中可以看到，政党中的个人与政党的关系不是直接挂钩的。执政党某个领导人出现丑闻或腐败之类的问题，虽然会对该党产生一些不利影响，但并不会从根本上影响到对政党整体的评价。曾是中国台湾地区领导人的陈水扁贪污受贿案败露，对民进党当然影响很大，但民进党使用的一个办法叫做“切割”，就是将陈水扁与民进党区分开来。中国社会主义政治中很难做这样的切割，不管是哪个层级的官员出了问题，也不管是什么性质什么程度的问题，都与执政党相挂钩。我们可以用总体和个别加以说明、用少数腐败分子不能代表党等做出解释，但事实上效果是很有限的。这背后反映的问题就是政党行为、权力操作和社会运行完全捆绑在一起，没有清晰明确的边界。政府的问题算到执政党的账上，社会问题也归结为执政党的问题。从一定意义上说，这种不科学的政治现象与社会治理结构不完善有很大的关系。正确处理党的领导与社会治理结构的关系，关键是党的领导方式必须科学化。

四　完善多元社会治理结构必须大力培育社会力量

多元社会治理结构是个现代理念。有的学者曾对社会管理与社会治理的涵义区别作过阐述，认为从管理到治理是观念上的进步。一般而言，管理的意思侧重管制，而治理的意思侧重自治。一字之差包含的意思不同。传统理念上，管制更多地融入了权力干预的涵义，而现代理念上的自治则更突出了非权力干预的自主涵义。其实，自治与管制并不是截然对立的，从广义上说，自治与管制可以是社会管理的两条实现路径，具有殊途同归的意义。

权力干预的管制无疑与党的领导直接关联。非权力干预的自治与党的领导也有关联。如果我们从结构的角度谈社会治理，理论上就涉及党的领导问题。结构其实就是一种层次构造。20世纪下半叶形成的结构主义作为一种研究方法，核心就是通过许多不同方法的概括来揭示结构层次之间的关系。由此而言，结构学可简言之关系学，建构结构就是建构关系。因此，研究社会治理结构，就是揭示社会管理中的各种关系，其中党的领导与社会管理是一种什么关系就值得认真研究。改革开放以来，党中央在不断加深认识和把握执政党建设规律的过程中，曾对党的领导进行了思考，明确指出:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”⁽⁶⁾这个认识涵义清晰，框定了党的领导职责和权力边界。它表明，党的领导主要是政治方向的把舵、干部的输送以及思想宣传的实施。从大的说，这是为构建优质的社会治理结构创造外围环境。从小的说，它提供了社会治理运行过程中制度规范、行动目标、组织架构等内部要素的保障。显然，构建优质的社会治理结构不能脱离党的领导，但党的领导与社会治理毕竟是性质不同的两件事情，混淆它们的界限，既不符合党的执政规律，也不符合社会治理的规律。

在多元发展的现实条件下完善社会治理结构，党的领导有效性必须从大力培育社会力量入手。这里，有一个问题值得提出来加以思想上的澄清，即党的领导与社会力量究竟是对立的还是统一的？长期以来我国行政主导型的体制造成对权力的高度依赖，“大政府小社会”的格局限制了社会的自我成熟。传统的思维定势也对培育社会力量存在各种疑虑，潜意识里总是以为培育和发展社会力量就会影响甚至冲击党的领导。不从这样的认识误区走出来，社会治理结构就很难科学地建构和完善起来。中共十六大以来，党中央在提出加强社会管理以及创新社会管理体制机制的过程中，已经很明确地表达了积极培育社会力量的思想。2010年的中共十七届五中全会通过的决议中关于加强和创新社会管理的部署，明确指出“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。2011年3月制定的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，以突出的位置提出要“加强社会组织建设”。近年来尽管社会组织的成长还存在不少问题，但它的迅速发展则是不争的事实。据民政局公布的数据，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比2010年增长3.7%，全国共有社会服务业机构129.8万个，比2010年增长2.3%。这说明，推动社会组织发展，培育社会力量与党的领导不是相矛盾的。就党的领导与社会多元治理结构而言，党的领导必须始终坚持，其任务是从制度层面形成与社会治理相对应的规范，同时必须大力培育社会力量，使社会治理结构中群众自治的要素得到充分的发挥。学者俞可平指出:“党和政府要进一步完善法规，依法对社会组织进行管理；要加快放松对社会组织的管制，更多地给予培育和扶持。各级政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。”⁽⁷⁾管理与自治相结合、政府主导与社会参与相结合，是提高社会管理科学化水平的正确路径。党的领导有效性的表现是最大限度地调动各方面的积极性，通过大力培育社会力量来激发社会活力，实现多元社会治理结构的完善。基于社会治理侧重自治的认识，可以说社会层面的力量强弱决定着社会治理结构的完善程度。

【注释】

(1)本文原发表于《探索与争鸣》2012年第12期。

(2)“执政党”是政党政治使用的概念，与反对党（或在野党）相对称。由于受“左”倾错误影响和僵化思想的束缚，政党政治范畴里的一些概念和术语，长期被视为西方资产阶级的东西而加以排斥。另外，中共也从来不把民主党派视为反对党，也就淡化执政党的概念。因此，虽然中共八大正式使用了“执政党”的提法，但后来党的文献资料中几乎不见这个提法的使用。直至改革开放尤其是1989年以后才突出使用执政党的概念，该年底制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中，创造性地对我国民主党派以“参政党”进行定位，与中共执政党相对应。此后，强调执政党建设成为突出的议题进入当代中国政治的范畴。

(3)《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第350页。

(4)《十七大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2009年版，第11页。

(5)《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2009年版，第25页。

(6)《十六大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2005年版，第26页。

(7)俞可平:《走向官民共治的社会治理》，《南方都市报》2011年5月8日。