政治协商制度的中国特色论⁽¹⁾

以中国人民政治协商会议为载体的政治协商制度，在中国特色社会主义民主政治生长中发挥着不可替代的作用。政治协商制度是在中华大地上土生土长起来的民主制度，具有鲜明和浓厚的中国特色。认真研究政治协商制度的中国特色，对于坚定不移地走中国特色社会主义民主政治的发展道路有着极其重要的意义。

一　政治协商制度的中国特色在于民主之原创性

政治制度构成一个国家政治运行的主体框架，它规定着国家政治生活中的一些根本原则、价值取向和操作规范，并由此形成各种政治关系处置的基本特点。因此，政治制度建构具有极其重大的意义，它与实现国家政治生活中的民主直接相关。胡锦涛指出:“衡量一个政治制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障”⁽²⁾，我国政治协商制度所体现的民主在保证人民当家作主的权利上具有自身的特色。

当代中国政治制度随着中国共产党执政实践的发展已经成型，最先确立的主要是三项，一是人民代表大会制度，二是多党合作和政治协商制度，三是民族区域自治制度。2007年9月中共十七大将基层群众自治制度与这三项制度相并列，构成四项政治制度的主体框架。这四项政治制度的确立，使中国社会中一些重大政治关系的处置得到保障。人民代表大会制度涉及人民与国家权力的关系，多党合作和政治协商制度涉及政党之间的关系以及执政党与社会各种群体、阶层之间的关系，民族区域自治制度涉及民族之间的关系，基层群众自治制度涉及基层政府权力与自治团体的关系。这四种关系可以说涵盖了政治生活中政党、国家、社会关系的主要方面，我国政治是否有序和社会是否稳定，与正确和妥善处置好这些关系密切相关。

当代中国的四项政治制度都是中国共产党领导人民坚持将马克思主义与中国实际相结合，在长期的实践中创造形成起来的，因而都具有中国特色。我国的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，集中体现了社会主义民主的本质特征，凝聚着党和人民群众勇于创新和善于创新的政治智慧。在这四项政治制度中，政治协商制度的原创性更具有典型意义。其他三项制度虽然也都富有鲜明的中国特色，但从世界政治发展经验中都可以找到相应的范本。例如，我国的人民代表大会制度无疑从根本上不同于西方的议会制，但从以选举为本体的代议制度形式看，民主类型上的区别不大。再如我国民族区域自治制度是从自己的国情出发而设立的，中国特色毋庸置疑，但世界上不少国家处理民族关系都有相应的制度安排，所不同的只是具体规定而已。至于基层群众自治，我国的实践时间较短，制度特色尚不显著，国外的一些先进经验更值得我们学习和借鉴。而政治协商制度在世界上则是“人无我有”的“中国制造”，为中国政治之独创。邓颖超在任全国政协主席时曾说:“政治协商会议是在中国革命的实践中产生的。别的共产党领导的国家或者别的党派领导的国家都没有这样一个组织，有的国家虽然有类似的组织，但与我们也不完全相同。”⁽³⁾可以说，我国政治协商的独特制度是中国特色社会主义民主政治的标志性特色。

政治协商制度的民主原创性表现在:首先，它以平等协商的方式创造了解决意见分歧的有效路径。1957年毛泽东提出正确处理人民内部矛盾将成为国内政治生活的主题这个深刻论断，这就意味着发扬民主具有头等重要的地位。社会主义社会主要矛盾决定了发扬民主的主要形式是协商。人民内部不同意见只有通过平等协商达到求同存异，政治协商制度使多数人与少数人的意见分歧经过协商而加以解决，有助于规避分歧冲突的发生。其次，它以兼顾各方利益的机制创造了协调社会矛盾的合理办法。社会主义社会也存在利益差异。改革开放之前有城乡二元体制下的工农利益差异，有地区发展不平衡的利益差异，有中央与地方的利益差异，有国家、集体、个人之间的利益差异，等等。改革开放之后，除了这些传统利益差异外，又出现了阶层差异、群体差异、贫富差异，等等。政治协商制度搭建了各种利益诉求表达的平台，成为协调社会矛盾的民主机制。第三，它以广泛政治参与的渠道创造了行使人民权利的实现方式。政治制度的民主化很重要的一点是公民政治参与的制度化，能否激发公民的政治参与热情以及政治参与渠道是否畅通，对于民主政治建设至关重要。政治协商制度设立的渠道，既鼓励多数人的意见表达，反映普遍性的问题，同时也尊重少数人的意见反映，包容特殊性的观点，创造了畅所欲言的公民政治参与环境。

认识中国特色社会主义民主政治不可离开政治协商制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对于保障人民当家作主具有实质意义。然而，认识人民当家作主的社会主义本质，只讲人民代表大会制度是不完整的。中国特色社会主义民主政治发展有两种重要形式构成。江泽民指出:“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民群众当家作主的权利。”⁽⁴⁾2007年11月15日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，首次正式将中国两种重要的民主形式概括为“选举民主”和“协商民主”。应该说，两种民主形式反映了我国民主政治的全貌，而政治协商制度的民主原创性则是中国特色的重要体现。

二　政治协商制度的中国特色在于协商之制度性

我国政治协商制度的历史缘起于民主革命时期的政党合作，是中国共产党与各民主党派和无党派民主人士在反对封建专制统治斗争中结成统一战线的时代产物，最后以1949年9月中国人民政治协商会议召开而成为固定的制度构造。由此，政治协商制度成为我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中特有的一种协商形式。

政治协商制度的核心在协商，没有协商也就没有这项制度。从世界范围看，党派竞争和政党轮替是普遍现象，因此有研究者将它归纳为竞争型政党制度。有的国家实行政党联盟的执政体制，其实并没有脱离竞争型政党制度的范围，也没有摆脱两党制或多党制固有的政党隔阂、扯皮、争斗的格局。这种政党联盟其实是不同政党利益均衡的妥协，竞争依然是它的本质。我国的政党制度从本质上不同于西方的多党制和两党制，主要的区别就在于协商成为党际关系的准则。政治协商制度的设立，从制度界面上规范了执政党与参政党的角色，明确了各自在国家政治生活中的地位和作用，从而保障了政治有序和社会稳定。

值得指出的是，我国的政治协商制度不仅将协商用于处置政党关系，而且还广泛地用于处理界别关系、阶层关系、民族关系、宗教关系等各个方面。这样一种广泛的协商，通过政治协商制度而得到制度保障，显示了中国特色社会主义民主的巨大优势。它为我国政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐奠定了基础。因此，加强政治协商的制度化建设，成为党中央高度关注的问题。政治协商制度化的价值在于它对党和国家重大决策的作用。2005年2月，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确指出:“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”⁽⁵⁾这个重要原则在2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》里又一次加以强调。两个文件中所说的“决策程序”是一个全过程，既包括决策之前，也包括决策执行之中。从决策过程看，采取政治协商的方式，采集方方面面的信息，倾听各个社会阶层和利益群体的诉求，集中广泛意见和普遍意志，可以加强决策的科学性，兼顾决策的协调性，提高决策的社会认同度和支持率。决策的主体是掌握权力的机构，担负各种职能的政府部门既是决策的制定者，又是执行主体，能否自觉地将民意的吸纳贯穿于决策的全过程，不仅取决于民主的意识，更需要有一定的机制性约束。政治协商制度为党和国家的科学决策、民主决策提供了可靠的制度资源。

人类历史发展的经验表明，政治生活中的协商是常事，通过协商解决各种争端的事例也很普遍。然而，协商作为一种制度化的规范，世界上实属罕见。我国政治协商制度的特色之处就是它将协商纳入制度化的轨道。从制度界面上考察政治协商制度，其协商的特点主要体现在三个方面:第一，它是制度化的协商形式，是中国政治制度框架和政治系统的有机组成部分。协商作为发扬民主的体现，在社会中出现的频率很高，覆盖的范围很广泛，例如像听证会、咨询会、恳谈会、社区协调会等，都可以视为一般意义上的协商民主。但是，这里所说的协商，是经过政治协商的制度性安排，构成公民有序政治参与的固定渠道。这样一种制度化的协商在我国民主形式构架中具有较高的层次和重要的地位。第二，它是制度化的决策程序，为科学决策和民主决策所不可缺少。胡锦涛指出:“政治协商是发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府广集民智、实行科学民主决策的重要环节。”⁽⁶⁾政治协商制度不担当决策的职能，但却是决策过程中的一个环节。从我国决策形成的主体框架看，执政党的路线方针对于决策形成具有指导意义，党的意志必须通过法律的程序上升为国家意志，人民代表大会作为权力机构，是行使决策权的实体。在这样一个决策框架中，政治协商制度发挥着中间环节的作用，即在党的意志上升为国家意志的过程中努力促成人民群众对党的意志的认同，使决策成为民意的总合。协商的目的是寻求共同目标，达成共识。任何决策缺乏共识就失去了合理和合法性的来源。政治协商制度担当着向政治系统和决策部门输送信息、表达诉求、提供咨询等责任，提供了决策程序上的制度保障。第三，它是制度化的集中方法，在协商的主题、内容和范围上具有针对性。从制度层面看政治协商制度，协商主题十分明确。它涉及的不是泛化意义上的问题协商，而是国家经济和社会发展中的重大问题，事关党和国家大政方针的制定。这样的协商主题决定了协商的高质量、高层次、高效能。协商内容规定清楚，是有关社会经济、政治、文化和社会发展中的重大决策，聚焦点在民生。协商范围包容广泛，涉及人民内部各个方面，以统一人民的意愿为目的。政治协商制度使协商构成集中民意的制度化方法。第四，它是制度化的公民政治参与渠道。社会主义民主的本质决定了其形式是多样和丰富的。协商民主只是众多民主形式中的一种，体现协商民主的政治协商制度搭建的是公民政治参与有序化的渠道和平台。从形式上看，这样的协商民主与选举民主的区别主要是权利性质上的不同，而不在于到底是协商还是选举的形式上。人民代表大会制度的运作中也有协商，政治协商制度的运作中也有选举，两者的区别在于，选举民主体现的是公共权力行使的结果，而协商民主体现的是公共权力行使的过程。这里，有序的公民政治参与构成公共权力行使过程的实际内容，离开公民广泛的政治参与，就无法展现公共权力的行使过程。政治协商制度为公民有序政治参与提供了制度化的渠道。

三　政治协商制度的中国特色在于民意之广泛性

民意表达是通过民主机制来实现的，有序的民意表达形成民主机制设置的社会需求，健全的民主机制设置有助于保障民意的有序表达。民主机制的有效性取决于它是否能最大限度地吸纳民意。我国政治协商制度作为一种民主机制的设置，其特色是通过它的广泛包容性来体现的。

在党的历史上，坚持群众路线是在民主革命时期就形成和树立起来的传统，紧密地联系人民群众，成为克敌制胜的强大武器。1956年中共八大时，邓小平在重申中共七大详细概括群众路线思想的基础上，突出强调了执政条件下坚持群众路线的特殊意义。对于中国共产党来说，执政前和执政后坚持群众路线的宗旨、原则、方法和内容具有很多相同的地方，有着继承性，但也有不同之处。最大的不同在于，执政条件下坚持群众路线的主要着眼点是如何更广泛地代表人民群众的意愿。因为掌好权、用好权的决定性因素是决策过程中的民意体现程度。从机制上看，党联系人民群众的管道多途、机制叠加、机构交错。纵向构成的是党的各级组织，担负着联系人民群众职责，这可以视为执政党联系人民群众的内机制。横向构成的是各级党委领导下的各种团体，如工会、妇联、共青团以及其他组织，是受党的委托担负联系人民群众的职责，这可以视为执政党联系人民群众的外机制。政治协商制度也是这种外机制的制度安排，实施这一制度的机构就是各级中国人民政治协商会议（简称“人民政协”）。⁽⁷⁾通过人民政协来联系人民群众，体现着政治协商制度广泛代表民意的中国特色。

政治协商制度体现的民意之广泛性首先是由人民政协的组织构造所决定的。1949年人民政协成立时其组织性质就十分明确，“是中国人民民主统一战线的组织形式，是全国人民实行革命大团结的一种最重要的具体方式”⁽⁸⁾。这样性质的组织体现了其构造的广泛包容性。在《共同纲领》的规定中，人民政协包括了“中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们”⁽⁹⁾。人民政协的组织构造在新中国成立六十年的发展中发生了一些变化，但人民大团结的基本精神没有改变。改革开放之初，邓小平明确指出:“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”⁽¹⁰⁾，并赋予统一战线以爱国主义的时代新内涵。江泽民、胡锦涛领导的党中央进一步强调人民政协大联盟的组织构造，指出:人民政协是大团结的象征，人民政协作为爱国统一战线组织，实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针，人民政协的这种组织构成，是中华民族具有强大凝聚力的重要体现。政治协商制度正是以人民政协大联盟大团结的组织构造为基础，显示了广泛代表民意的鲜明特征。

人民政协的职能规定也反映了政治协商制度的民意广泛性。人民政协的主要工作就是履行职能。政治协商制度的功能具体表现为人民政协政治协商、民主监督、参政议政的三项主要职能。这三项职能的履行代表着人民群众在国家政治生活中当家作主的地位，必须以充分反映民意为基础。人民政协进行政治协商，是党和政府广集民智、实行科学民主决策的重要环节；人民政协的民主监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分；人民政协的参政议政，是党和政府经常听取人民意见和建议、了解民情、把握民意的重要渠道。对人民政协三项职能作这样的定位，显示了党中央对政治协商制度广泛代表民意的深刻认识。它表明，在社会主义民主政治发展中，人民当家作主渠道和方式的多样性是与代表民意的广泛性相一致的，既有重大问题的协商，又有权利保障的监督，还有国事政事的参与，丰富多样的渠道和形式使政治协商制度的民意广泛性得到充分的体现。

政治协商制度的民意广泛性还体现在人民政协工作的特点上。与执政党联系人民群众的其他外机制不同，人民政协的工作特点在于以有序政治参与的方式使国家重大决策的过程充分反映民意。党联系人民群众的各种机制在功能上有所区别，有的是以解决人民群众具体问题和实际困难为主，有的是以维护人民群众权益为主，有的是以帮助人民群众提高和发展为主，一般都以特定的社会群体为针对的对象，如工会、妇联、共青团等工作机制。人民政协工作对象也有相对明确的范围，如民主党派、界别等，但它的涵盖面很宽。不仅如此，人民政协不是以思想政治工作的方式，而是以表达社情民意的方式与人民群众相联系。这就更需要人民政协在开展工作中将充分反映社情民意，广泛吸纳人民群众的利益诉求作为出发点，以广泛代表民意的政治优势担当起促进党实现好、维护好、发展好人民利益的职责。

四　政治协商制度的中国特色在于模式之适合性

政治协商的制度化功能主要是两大利益诉求的协调，一是政党诉求的协调，二是界别诉求的协调。任何社会和任何制度下，政党诉求和界别诉求的多样化都是不可否认的事实。采取什么样的模式协调政党诉求和界别诉求，取决于历史传统、国家制度、政治取向等构成的国情。不同国家不同社会制度协调这两大利益诉求的模式必然有着差异。(www.daowen.com)

胡锦涛指出:“一个国家实行什么样的政治制度，必须与这个国家的国情和性质相适应。中国的社会主义民主政治，之所以是最适合中国国情的民主政治，是最能够把中国十三亿人民的意志和力量凝聚起来共同奋斗的民主政治，关键在于它植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土，产生于中国共产党和中国人民为争取民族独立和国家富强而进行的伟大实践。”⁽¹¹⁾政治协商制度产生于半殖民地半封建的国情环境，发展于中国特色社会主义建设的社会现实，它的强大生命力在于历史与现实的连贯性，在于时代与国情的适应性，在于改革与发展的必要性。

政治协商制度是中国特色社会主义民主政治发展模式的重要构成。江泽民指出:“发展中国家不可能重复西方发展道路，搞西方那一套民主，整日处于动乱之中，是绝不能把国家建设好的。”⁽¹²⁾在世界现代化的潮流下，民主政治成为普适性的要求，它的重要性也被充分认识。然而，迄今为止民主政治千篇一律的模式从来就没有过，今后也绝不可能有。任何将民主政治模式普世化的企图都不可能实现。近现代中国历史演变中，曾经搬用过西方民主政治的模式，曾经不同程度地实行过苏联民主政治的模式，最终结果都是不成功的。

政治协商制度与中国特色社会主义政党制度密切相关。世界各国政党制度五花八门，政党的价值取向差别很大。不同的政党制度构成相应的政党模式。中国的政党从历史演变到今天，发展轨迹有其自身的特点。在民主革命时期，不同党派之间虽然存在激烈的斗争，但斗争的焦点是在如何实现国家统一和民族独立，权力之争不构成政党关系的内容。1927年后蒋介石国民党执掌政权，但是其专制统治的客观事实使中国始终没有形成过执政党与在野党的政党竞争格局。在国民党政权统治下，中国共产党长期处于“非法”的地位，根本没有“合法竞争”的环境，各民主党派同样处于这样的境遇。中国共产党领导人民推翻蒋介石国民党的统治，形式上虽然也表现为夺取政权的斗争，但始终与权力的角逐无关，因为它不是简单地以执政为最终目标的，中国共产党领导人民革命目的是将国家引上民主、富强、繁荣的发展道路。这就表明，像西方那种政党制度在中国历史上从来就没有出现过。在反对专制独裁、争取民主的斗争中，中国共产党与各民主党派结成的统一战线构成中国近现代政党关系的主流。这样一个历史基础奠定了我国政党模式的基础。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的架构，加上“长期共存、互相监督、荣辱与共、肝胆相照”的方针，铸成中国特色社会主义政党制度的基本内涵和制度特征。政治协商制度所体现的合作共事、和谐相处、平等协商等精神，与这一政党制度的基本内涵和制度特征完全相一致。

从界别诉求的协调看，政治协商制度的独特设计同样表现了明显的中国特色。在我国政治制度中，人民政协是唯一一个以界别设置的政治机构。界别是构成人民政协的基本单元，是人民政协产生、存在和发展的组织基础，是人民政协性质的集中体现，履行职能的有效途径和重要载体。人民政协现包括了34个界别。从界别设置的总体情况看可以分为四个部分:党派界别、人民团体界别、社会方面界别和特邀界别。他们分别联系不同阶层、不同职业的人民，代表界别的政协委员在政治协商制度的运作中发挥着主体作用。1956年当我国生产资料所有制的社会主义改造完成以后，随着资产阶级的消灭，人民内部的阶层构造就成为一个新的问题。由于长期“左”倾错误的影响，在没有资产阶级的情况下仍然继续强调“以阶级斗争为纲”，造成的结果是敌我边界不清和极大的思想混乱。先是大量知识分子被打成右派划到敌我矛盾的范围，后是一大批党和国家领导干部被戴上“走资本主义道路的当权派”划出人民的范围，教训十分深刻。在“以阶级斗争为纲”的年代，人民群众的诉求表达因政治空气的紧张而受到严重的压抑，社会群体的利益要求因极左路线的泛滥而受到排斥。改革开放后，人民内部的阶层构造随着社会的深刻变化而逐渐清晰起来，诉求表达和利益要求也日益强烈，界别问题的重要性也由此凸显出来。界别的特点主要是由职业性质、工作领域和身份因素构成，界别之间的差异是客观现实。如何使界别差异导致的诉求差异趋于平衡，就需要设计有效的协调模式。以界别设置为特点的人民政协，适合了这样的需要，政治协商制度以其鲜明的特色铸造了符合国情和适应现实的制度模式，并在界别诉求的协调中发挥了重要的作用。

完善和发展政治协商制度是党领导人民走社会主义政治发展道路的主要任务。党的十七大指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”⁽¹³⁾在当代中国，发展民主政治离不开中国共产党的引领。中国特色社会主义政治发展道路的“三位一体”中，党的领导是原则，人民当家作主是本质，依法治国是路径。政治协商制度贯彻党的领导，体现人民当家作主，实践依法治国，是我国政治发展中具有中国特色的制度模式。

政治协商制度适应了改革开放的发展战略。新中国成立六十余年来，政治协商制度与共和国共命运，虽然也经历了曲折，但满足国家发展和社会建设需要的适应性一面不容否认。尤其是党的十一届三中全会后，改革开放实践的深入发展，促进了政治协商制度不断改进和完善。作为我国政治体制运行中的一项重要制度，它在国家政治生活中的地位显著提高，作用愈益增强。改革开放激活了中国社会的活力，受社会主义建设传统模式束缚的政治资源能量得到空前释放。人民群众的民主意识得到大幅度提升，政治参与的主动性和积极性不断增强。全球化、多极化和科学技术革命浪潮迅猛发展的时代环境，使改革开放的中国与世界的融合度进一步加深，人们需要更大的政治空间使自己的意愿得到更好的实现，使自己的民主权利得到有效的保障。同时，改革开放作为一项前无古人的艰巨事业，发展中的困难和风险不可避免。适应改革开放向纵深推进的新形势新情况新要求，既必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，不断壮大国家的物质基础，又必须坚定不移地推进政治体制改革，强固有利于经济建设的制度保障。改革开放的发展战略需要政治协商制度沿着健康的轨道不断发展。

【注释】

(1)本文原发表于《江西师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第3期。

(2)《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第228页。

(3)《人民政协重要文献选编》中，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第449页。

(4)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第347页。

(5)《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第675页。

(6)《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第344页。

(7)关于“委托”的说法依据是江泽民曾指出:“各级人民政协中的党组织和共产党员是受党委派，同各民主党派和各界人士合作共事的。”参见《人民政协重要文献选编》中，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第567页。

(8)《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第432页。

(9)《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第1页。

(10)《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第187页。

(11)《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第231页。

(12)《人民政协重要文献选编》中，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第507页。

(13)《十七大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2009年版，第22页。