两种民主形式与社会主义民主政治发展论析⁽¹⁾

政治建设的核心是民主制度的构建。在当代中国“四位一体”建设的发展战略中，围绕民主制度的构建不断推进社会主义政治建设，具有深远意义。2006年2月8日，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中，第一次明确地概括了两种民主形式，即“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。2007年11月，中华人民共和国国务院新闻办公室发布《中国的政党制度》白皮书，明确概括了“选举民主”和“协商民主”两种形式，指出:“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，“选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度”。这是对中国社会主义民主制度内涵和特色的清晰概括和明确揭示。深刻认识这两种民主形式对社会主义民主政治发展的重大价值，有助于我们坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终坚持中国特色社会主义理论体系，始终坚持走中国特色社会主义道路，使民主制度的构建富有独创性，从而为人类政治文明增添新经验、新成果。

一　两种民主形式的历史渊源

说到“选举民主”，人们自然联想到西方的议会制度。以选举体现民主，在西方国家已经实施了几百年，确实已经积淀为一种制度化的民主形式。“协商民主”的概念在西方是美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）于1980年在《协商民主:共和政府的多数原则》一书中首次提出的。此后，协商民主问题开始进入西方理论界的视阈，政治学、社会学、哲学等领域的学者乃至一些大师级的思想家对协商民主表现出极大的研究热情，相关学术成果相继问世。国外研究协商民主的路径具有两个明显的特点。从制度路径看，一般将协商民主视为对现实议会民主的“替代”；从理论路径看，一般将协商民主视为对当代自由主义民主思想的“矫正”。

必须指出的是，中国这两种民主形式并非来源于外国（既非西方，也非苏联），而是自己的独特创造。人民代表大会制度的构想形成于新民主主义革命时期。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》一文中谈到“政体”问题时指出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”同年2月，他在一个演说中说:“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西:一件是独立，一件是民主。”关于民主，毛泽东强调:“中国的事情是一定要由中国的大多数人做主，资产阶级一个阶级来包办政治，是断乎不许可的。”⁽²⁾1945年毛泽东又指出:“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”，“使各级人民代表大会有高度的权力”。⁽³⁾这个构想在1949年成为现实，被称为新中国第一部宪章的《共同纲领》明确规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”⁽⁴⁾客观地说，虽然人民代表大会制度的设计在一定程度上借鉴参考了苏联的苏维埃制度，但总体上是中国共产党人在领导民主革命的实践中独立创造的。

多党合作和政治协商制度同样缘起于新民主主义革命实践。近代中国民主的兴起是专制压抑的必然结果，晚清封建朝廷、北洋军阀政权和蒋介石国民党政府的制度变迁，始终没有放弃专制统治的魔杖，因此萌动着近代中国一次次民主思潮和民主斗争的跌宕起伏。多个政党联合进行民主的抗争肇始于抗日战争的中后期。如果说两次国共合作主要还是一种革命战争和民族战争的政党联盟的话，那么，20世纪40年代后中国共产党与各民主党派的合作则已经是一种民主形式的政党联盟了。这样的联盟初始时没有固定的组织形式，主要是在反专制统治的立场、观点和主张上的默契互动和相互支持。1946年和1949年的两次政治协商会议（史称旧、新政治协商会议）期间，民主形式的政党联盟发挥了积极的作用。前一次政治协商会议因执政的国民党干扰破坏，没有取得实质性的结果。后一次政治协商会议则在中国共产党的领导下，孕育诞生了中华人民共和国，民主形式的政党联盟也由此有了固定的组织形式，《共同纲领》规定:“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。”这种以统一战线的形式而创造的协商民主，是中国共产党领导中国人民对人类政治文明作出的重大贡献。

中华人民共和国成立后，两种民主形式依托人民代表大会、多党合作和政治协商成为固定化的政治制度。1954年前，因筹备工作需要时间，在全国人民代表大会召开之前，中国人民政治协商会议代其行使职权，“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”⁽⁵⁾。这样的制度安排在社会主义建设进程中始终没有打乱过，虽然1957年后受“左”倾错误的影响，两项制度受到不同程度的破坏而呈非正常状态，但都被坚持和延续下来。改革开放后，这两项制度得到常态性的恢复并不断得到加强。邓小平指出:“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”⁽⁶⁾江泽民指出:“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。”⁽⁷⁾中国特色社会主义建设新时期，各届党中央高度重视这两项制度建设，分别制定和先后颁布了多个文件，推进它们朝着制度化、规范化和程序化的方向发展。

由上可见，两种民主形式是中国内生的制度资源，“是中国人民长期奋斗的成果，也是中国人民政治经验和智慧的结晶”⁽⁸⁾。在缺乏民主传统的中国，两种民主形式的生成和发育弥足珍贵，应该倍加爱惜和热心呵护。尤其是在新世纪，在执政的中国共产党以科学发展观作指导，领导全国人民为全面建设小康社会而奋斗，为构建社会主义和谐社会而努力，为实现中华民族伟大复兴而前进的形势下，坚持和发展两种民主形式，是顺利完成党的奋斗目标和神圣使命的政治保障。

二　发展两种民主形式是建设社会主义政治文明的途径

马克思主义的理论价值判断告诉我们，社会主义政治的优点在于民主的广泛性、普遍性，广大人民群众行使民主权利的途径是多方面的，而选举民主和协商民主则是当代中国政治制度框架和政治系统构造中体现广大人民群众当家作主的社会主义本质的两种制度化形式。因此，两种民主形式与社会主义政治文明密切相关。

第一，发展两种民主形式是社会主义的内在诉求。没有民主就没有社会主义，这是新时期各届党中央领导集体反复强调的论点。邓小平把建设好民主政治作为社会主义的基本要求，他说:“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”，我们进行社会主义建设的目的是要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。⁽⁹⁾江泽民指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”⁽¹⁰⁾胡锦涛指出:“要继续扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”，“发展基层民主，保证人民依法直接行使民主权利”。⁽¹¹⁾党的十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”社会作为一个共同体，如何使公共利益得以充分体现，是政治发展必须解决的关键问题。社会主义的特点表现为一个多数人的社会实践运动，每个个体不仅要关注自身的利益，而且还必须考虑社会的利益。人民当家作主，不仅要使个体享有主人的权利，更要使人民的整体享有主人的权利。人民整体的民主权利得到保障，个体的民主权利才有施行的基础。社会主义的内在诉求体现的不是局部利益，不是某些群体的偏好，不是少数人的特权。这就要求民主形式能够最广泛地吸纳各种利益诉求，能够最有效地综合绝大多数人的意志，能够最及时地反映公共政策的代表方向。人民代表大会制度以及多党合作和政治协商制度所设置的利益诉求、民意吸纳和决策选择的管道，具有畅通、直接、多层次、广领域、全方位的特点。选举民主使人民通过授权人大代表对立法、行政、司法以及国家重大事项和决策行使权力，协商民主则使人民通过有序的政治参与对经济社会发展中的重大问题提出咨询意见和决策建议，在重大决策之前和决策执行中发挥作用。选举民主和协商民主两种制度化的民主形式体现了与社会主义内在诉求的一致性。

第二，两种民主形式是中国特色社会主义民主政治发展的重要载体。民主是一个系统性的运作，需要通过各种载体来体现。一般而言，运作民主的载体大体有这样三个大类:一是宪法、法律法规等法治保障；二是报纸、广播、电视、网络等媒体渠道；三是组织机构、社团协会等单位实体的实施。选举民主和协商民主两种形式，主要是通过单位实体的载体进行运作和体现的。各级人民代表大会作为权力机关，是广大人民群众当家作主的实践平台，多党合作和政治协商制度是人民群众行使民主权利的又一个重要管道。选举民主和协商民主的有机结合，不仅体现了民主的广泛性，而且也为民主的有效性作出了制度安排，它为人民群众直接参与国家事务管理奠定了基础。西方资本主义国家普遍采取的议会制度，在民主的归类上属于间接民主，他们所实行的大选（无论是选举总统，还是地方长官，或者议员），至多只是解决了人民授权的问题，在权力监督上则通过“三权分立”的另外管道来实施。这样的制度设计是否合理，姑且不论，但人民民主权利的实现则不能不说是处于“半吊子”的水平。我国民主革命的先行者孙中山在决心“以英美为师”的民主实践中，就曾看出了欧美国家民权制度设计上的这个问题，认为在欧美国家的政制下，人民把议员选出来后就再没有监督的权力了，这样的民权不完善。他提出人民应该享有选举权、罢免权、复决权、创制权，通过这人民四权来体现直接民主。中国的人民代表大会在权力性质、职权范围、运行方式上与西方议会有很大的差别，人民的民主远不止履行选举的权力，人民代表大会制度在参与国家治理的广度和深度上，直接体现了人民民主。再加上多党合作和政治协商制度的政治参与管道，使直接民主得到进一步的体现。这种协商民主的范围涉及政党关系、阶层关系、团体关系、民族关系、信仰（宗教）关系、职业界别关系的协调。其作用关系着社会政治诉求表达、群众利益维护、社会资源整合、价值取向形塑，其结果影响着广大人民群众的切身利益。因此，选举民主和协商民主作为中国特色社会主义民主政治发展的载体，具有极其重大的意义。

第三，两种民主形式是社会主义政治发展的中国特色所在。中国民主政治的发展当然要吸取人类政治文明的成果和经验。政治文明是人类的共同财富，凝结着反映政治发展普遍规律的经验理性和实践成果。然而，政治文明具有的社会属性决定了它又不完全等同于只具有自然属性的物质文明。各国的民主运作从来就是千差万别的，有本质相同而形式殊异的，也有形式类似但本质却完全不同的。“任何一种民主的本质、内容和形式，都是由本国的社会制度所决定的，并且都是随着本国经济文化的发展而发展的。”⁽¹²⁾不顾本国国情照搬别国的民主制度或形式，是政治上的幼稚和愚蠢。中国社会主义政治发展有自己的特色，表现在选举民主与协商民主的有机融合。选举也好，协商也好，都是手段意义上的形式，它们只有与民主的本质相联系，才具有实际的价值。就中国而言，人民通过选举、投票行使权利并非仿照西方国家的议会民主，中国的人民代表大会制度与西方的议会制度有着性质上的区别，不可混同。人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，与当代西方学者所提出的协商民主也不完全是一回事情，西方国家在制度层面上并没有我国多党合作和政治协商这样的制度安排。此外，在中国，选举民主与协商民主也不是截然分开的，人大制度中也有协商，多党合作和政治协商制度中也有选举。两种民主形式其实并不存在哪个为主哪个为次的问题，它们的交叉融合才是中国社会主义政治发展的特色所在。

三　以两种民主形式为基础创新社会主义民主新模式

民主是一个古老的话题，人类文明史上，古希腊创造的城邦制浓缩了古代民主的精华；民主也是一个美好的憧憬，许多古代的思想家们对民主进行了理想的阐述和制度的设计。但是，真正将民主作为一种系统的资源开发并进行社会化的实践，则不能不从世界进入近代社会开始算起。西方工业革命催生的资产阶级首创的议会制度，奠定了现代民主政治的基础。

几百年来，欧美国家的议会制度始终被抹上资本主义民主的油彩而受到各色各样的审视。由于“天赋人权”、“自由平等”等一整套思想光环的照耀，议会制度在其诞生后确实度过了一段备受颂扬的黄金时光，它甚至成为整个世界现代化的楷模而被其他国家效仿、复制，至今仍有强大的生命力。不过，批评议会制度的声音也早就有之。概括地说，这样的批评主要来自如下几个方面。一是马克思主义。这是最早对资本主义议会制度持鲜明反对态度的思想。从马克思到列宁，对议会制度都有很多的揭露和批判，他们以阶级分析的方法，指出了议会制度的虚伪性，强调其代表资产阶级的实质，主张以更高形态的社会主义民主取代资本主义民主。二是资产阶级、小资产阶级的革命家和思想家。在近代中国就不乏其人。章太炎曾写有《代议然否论》一文，对西方议会制度予以否定。孙中山虽然不反对议会制度，但他提出的“权能分立”理论表示出对议会制度弊端的不满。李大钊说:“代议政治虽今犹在试验之中，其良其否，难以确知，其存其易，亦未可测。”⁽¹³⁾这些议论无论是否揭示了资本主义民主的本质，都不同程度地看到了议会制度的某些缺陷。三是近现代人文社会科学的学者和理论家。尤其是20世纪90年代以来，像汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）、罗伯特·D.帕特南（Robert D.Putnam）、尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）等著名思想家都意识到选举民主发展面临的困境和危机，认为仅仅有“选举”的民主是“弱民主”，政治议程的设定掌握在政治精英手里，普通公民丧失了固有的参政权利和责任，从而促使公民更加冷漠，导致市民社会的衰落。⁽¹⁴⁾因而提出协商民主加以弥补。中国学者认为，协商民主理论在西方的提出，是“政治学家针对代议制民主政治体制在当代发展过程中的局限，对民主本质进行了深入反思的结果，是对自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等之倾向的一种修正”⁽¹⁵⁾。议会制度受到这些来自各方面的批评，说明它绝非是完美无缺的。

尽管西方国家议会制度的弊端日趋显露，受到诟病的情况也日趋普遍，但是，作为一种制度却决不会因此而动摇和更改，议会民主毕竟有它的合理性。作为一种民主制度形态，议会制度的成熟程度在当今世界还是其他民主形态所难以相比的。马克思主义从理论上论证了无产阶级民主的本质，阐述了关于社会主义民主的一系列思想，并断定它必然要比资本主义民主高出几百倍。然而，社会主义的实践时间不长，其间既有成功的经验，也有曲折的教训。可以说，社会主义民主作为制度形态，其成熟性目前并没有得到世界比较普遍的认同，与议会制度相比，社会主义民主要体现人类政治文明成果的价值，还有相当长的路要走。

同世界上其他社会主义国家一样，中国的社会主义建设也不是一帆风顺。各种复杂的原因加上长期的思想僵化，曾经使我们在较长一段时间里机械地照搬苏联的模式搞建设，以致犯错误，走弯路，受挫折，遭损失。不仅经济发展迟缓停滞，而且政治发展迷茫失序。“左”倾指导的错误不仅使我们不能正确地对待西方国家的民主制度，而且还使我们自己一些良好的制度（包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度）受到冲击和破坏。1978年十一届三中全会为中国社会主义建设树起了新的路标，邓小平设计的新道路不仅为中国注入了经济腾飞的活力，而且也为中国指明了政治建设的方向。

中国政治发展走什么样的路？它关系到社会主义的民主模式问题。综观改革开放以来党中央关于中国政治发展道路的阐述，主要有如下几个重要观点。

第一，“坚定不移地走自己的政治发展道路”⁽¹⁶⁾。改革过程中，政治发展道路受到的干扰不少，既有思想僵化而阻挠政治体制改革的推进，也有主张照搬西方“三权分立”制度的思想误导。克服这两种倾向性的错误，是保障中国政治发展道路沿着正确轨道前进的原则问题，需要认真把握。中国的经济改革促使政治体制改革，但不能背离社会主义的本质属性。“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政。”⁽¹⁷⁾近现代历史实践已经告诉我们，在政治发展道路上，无论是照搬西方模式还是照搬苏联模式，从来就是不成功的。

第二，中国政治发展的目标是建立高度文明、高度民主的政治制度，为实现这个目标，“必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革”⁽¹⁸⁾。民主化和法制化是政治发展的两个轮子，民主水平和法治水平的高低是衡量一个国家政治发展的重要标尺。中国特色社会主义成功的事实展示，不仅要在生产力发展和经济效率提高的比照上，而且更要在政治发展上显示其制度民主、社会公正、国民文明的优越性。

第三，中国政治发展必须坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

第四，改革和完善党的领导方式和执政方式，在中国政治发展中，“具有全局性作用”⁽¹⁹⁾。共产党领导、多党派合作和共产党执政、多党派参政的中国社会主义政党制度，是一种全新的政党格局和政治系统构造，党的领导方式和执政方式能否遵循社会主义建设规律，能否充分体现社会主义本质，是中国政治发展的关键问题。这些重要观点基本上概括了中国政治发展道路的大致轮廓，对建构社会主义民主模式具有现实指导意义。(www.daowen.com)

在受“左”倾错误思想影响的岁月里，我们只是纠缠于社会主义民主比资本主义民主优越的空洞理念上，停留在“人民当家作主”的制度形式上，遗忘和疏忽了民主实践的具体设计，包括民主的机制、规范、形式、路径等制度安排。因此，很长时间里，国家的主人却找不到当家的感觉，只有名分上的权利，缺乏作主的实际。且不说多党合作和政治协商制度的作用有限，即使人民代表大会制度也曾一度被视为“橡皮图章”而受到轻视。这当然有“左”倾错误指导思想影响的因素，但遗忘和疏忽民主实践的具体设计也是重要的原因。可以说，改革开放后的新时期，人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度之所以得到较快的发展，之所以取得明显的效率，之所以获得越来越高的威信，党中央的高度重视当然是一方面的原因，但更主要的是微观层面上许多民主实践的措施逐渐清晰，机制逐渐健全，规范逐渐明确，民主实践的具体设计被提上了重要地位和运行议程。例如，人民代表大会制度中差额选举比例的提高、民主党派和无党派人士参政议政的具体途径、政治协商的方式规定和操作程序等等，正是这些微观层面上的细节问题，使民主落到实处，公民有序政治参与有了制度化的途径。经过将近三十年的发展，中国的民主发展有了长足的进步。尽管还存在这样那样的不足，尽管还有不少的缺憾令人感到不满，但我们完全可以自豪地说，中国政治发展的道路已经基本成熟，以选举民主和协商民主两种形式相结合的社会主义民主模式已经建构起来。今后的努力是要一步步地清除民主发展的障碍，使两种民主形式的效能得到充分的显示，从而创造一种社会主义民主的新模式，为人类和世界贡献政治文明的新成果。

【注释】

(1)本文原发表于《社会科学战线》2008年第4期；中国人民大学书报资料中心:《社会主义论丛》2008年第6全文转载，《高校社会科学文摘》2008年第3期部分转摘。

(2)《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第677、731、732页。

(3)《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第1057页。

(4)《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第4页。

(5)《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第4—5页。

(6)《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第187页。

(7)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第305页。

(8)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第311页。

(9)《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第322页。

(10)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第304页。

(11)《坚定不移走中国特色社会主义伟大道路　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年6月26日。

(12)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第301页。

(13)《李大钊文集》第1卷，人民出版社1999年版，第159页。

(14)郭永秋:《当代三大民主理论》，新星出版社2006年版，第97页。

(15)陈剩勇:《协商民主理论与中国》，《浙江社会科学》2005年第1期。

(16)《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第304页。

(17)《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社1991年版，第35页。

(18)《十四大以来重要文献选编》上，人民出版社1996年版，第28页。

(19)《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年版，第555页。