二、后方医疗救护的政策与体系

在战争阴霾笼罩下，大后方各地方政府在中央相关机构的悉心指导和大力支持下，加速展开现代医疗卫生事业的建设：各地纷纷成立各级医疗卫生行政部门，领导医疗卫生事业建设；颁布相应的法律法规，为医疗机构的建设和运行提供政策保障；兴建大批医院或卫生所等医疗机构，为落实医疗救护政策提供物质基础；整合内迁医护学校，培养急需的医护人才；建立和逐步完善医疗体系，为医疗救护政策的运行提供组织保障。

（一）基础医疗卫生设施的完善

1938年7月，国民政府内政部卫生署迁至巴县新桥，直接指导和帮助重庆医疗卫生事业建设。11月16日，以医学博士梅贻琳为局长的重庆市卫生局成立。该局隶属重庆市政府，主管重庆市环境卫生、医疗防疫、医药管理、救护训练、检验保健、卫生教育等事项；下设三科九股一室，“第一科掌医政，第二科掌药政，第三科负责防疫公共卫生设施，开始进行现代医疗卫生建设”^[18]。此后，重庆成为大后方医疗卫生事业建设中心，带动整个大后方医疗卫生事业建设。重庆市卫生局几经变革，到1946年10月内部调整为3科5室2队。第一科专掌医政，第二科专掌药政，第三科专掌防疫。5室为秘书室、人事室、会计室、统计室、护士室。2队为卫生稽查队、灭鼠工程队^[19]。卫生局的建立，结束了重庆市长期以来的无特设卫生行政组织的状态，使得卫生工作有系统、有计划地全面展开。卫生局作为一个相对专业化的职能部门，需要具有专业知识的专门人才处理相关事务，重庆这时开始拥有了具有医学专业知识背景的管理者从事专门的卫生管理工作。

重庆市卫生局成立以后，便积极建设市立医院系统。它首先接办平民医院。此后，大规模的医疗基础设施建设走上了高速发展时期。自1892年始至1936年止，重庆共有15所私立医院，且绝大部分规模较小、设施落后。到1948年重庆市区就有包括军、警所辖医院在内的43所规模大、设备先进、科类齐全的公立、私立医院，以及覆盖城区的由诊疗所、卫生所、医社等组成的基层医疗机构体系和众多民间慈善团体所办医疗卫生机构。此构成了重庆较为完善的基层医疗体系。如表8-1至8-5。

表8-1　1936年重庆市区所有医院一览表

续表

注：当时重庆市区范围：巴县旧城区和新城区，江北县以及南岸五渡区。资料来源：重庆市秘书处编：《重庆市一览》，1936年，第49～50页。

表8-2　重庆市区公、私立医院一览表（1892—1949）

续表

续表

资料来源：重庆市渝中区卫生志编委办公室编：《重庆市市中区卫生志》，第37页。

表8-3　重庆市慈善团体三十三年度认定工作项目登记表

资料来源：重庆市档案馆：0061-16-3368。

表8-4　重庆市区主要医疗卫生机构数（1892—1949）(www.daowen.com)

注：市区指市、郊各区（不含县）。

资料来源：重庆市卫生志编委办公室编：《重庆市卫生志》，第8页。

医疗体系中，重庆市卫生局还设立特种医院应对特殊疾病，设立覆盖整个社区的卫生所解决居民日常疾病治疗和群体卫生保健，以及建立现代医学研究专门机构来进行病理、药学检验。如重庆设立市肺病、传染病及产科三种特种医院；根据《地方自治法》，每区设卫生所1所，共有14所，负责保健、防疫、预防、接种、防痨、家庭卫生、学校卫生、环境卫生；为便于卫生局、各区医院及卫生所实行各种试验及研究，特设卫生试验所负责病理检验、法医检验、药品检验、食物及饮水检验、营养研究以及其他有关卫生之研究事项^[20]。

表8-5　重庆市卫生局附属机关分布表（1945年3月）

资料来源：《陪都建设十年计划草案》，重庆市档案馆：0075-1-123，第202～203页。

（二）规范医疗卫生事业发展的政策

面对快速发展的医疗卫生事业，重庆市卫生局为规范、保障众多医疗机构健康发展，相继颁布了一系列法规、规章等，这些法规、规章不断建立与完善，使卫生事业管理日趋制度化，法制化。如表8-6。

表8-6　卫生局现行法规清单

资料来源：《规章制度政策法令（二）》，重庆市档案馆：0066-1-57/2，第41页。

从上表我们可以看出，抗战时期重庆卫生法规建设得到了较大的发展，在1939年和1940年出台的相关法规条文相当密集。这些法规主要涉及以下几个方面：一是对医药从业人员的管理，如对医师、护士、助产士、药师、牙医师、中医、中西药商等执业规则的管理，为整顿和规范重庆的医政、药政和对医疗从业人员专业技能、资格的认定提供了首批政策依据。二是对卫生相关机构的管理，主要体现在制定了一系列的组织规程，例如：《重庆市卫生局清洁队组织规程》、《重庆市卫生教育委员会组织规程》、《重庆市中医审查委员会章程》、《重庆市卫生局管理医院暂行规则》等。三是有关医疗救济方面的规定，如制定了《平民免费住院办法》、《非常时期重庆市市区各医院收容病人办法》。这些法规的制定在规范医药市场、预防传染病以及救济贫病等方面取得了一定的效果。

尽管在战争时期建设医疗机构相当困难，但重庆市卫生局还是较为严格地执行了法律法规，对从业机构和人员进行资质认定。当时重庆的医疗从业人员主要包括西医师、中医师、药剂师、药剂生、护士、助产士、镶牙生、药商。卫生局通过资格认定、注册登记和发给执照的方式对他们进行管理。关于申请中医证书的，其资历有疑问者，一律通知参加中医笔试考核，才发给证书。1939年全市核发医药业开业执照共338件，1940年916件，1941年790件，1942年748件，1943年399件，1944年203件。1942年10月9日，重庆市卫生局对重庆市博爱医院进行资质考核，认定其设备不合规定，医务人员配备不全，经卫生局与警察局商定予以取缔。^[21]

重庆市卫生局在完善医疗救护政策的同时，相关的业务督导和考核制度也建立起来，保证医院业务与技术的推行。1944年制定了《本市公私立医院业务督导及考核办法》。该办法规定：“各医院应于每年度开始前一月，拟具工作计划，每三个月造具工作进度检讨表及治疗病人月报表，按期（月三、六、九、十二等月的月底）呈报重庆市卫生局核转卫生署查核。”“卫生局依据各医院报告随时派员视察督导其业务并严予考核，拟具奖惩意见，呈报卫生署复核呈报行政院核办。”督导及考核的内容有：医疗部分包括医疗技术、医事人员服务精神及工作态度、急症及传染病人的处理；护理部分包括病人饮食、衣被用具等的管理清洁及护病情形^[22]。

需要说明的是，抗战时期大后方得到相当发展的医疗卫生机构，具有明显的战时特征。在各地遭受敌机轰炸的情况下，为保障各医疗机构协调运转，最大限度发挥医疗救护职能，各级政府、卫生行政部门和防空机构也相继颁布了诸如《地方自治法》、《空袭紧急救济办法》、《重庆市空袭期间人民或团体办理急救奖励及抚恤办法草案》、《重庆市各部队机关参加空袭紧急工作员兵抚恤暂行办法草案》等一批法律法规，规定医疗卫生机构的发展规模、医疗救护职责。《救护工作规程》则明确了救护工作的具体步骤，规范了医疗救护人员从出发、登记、救治、报告、整理五步骤的具体程序。《重庆市疏散善后办法大纲》要求城内医院定期外迁；要求开业医师到疏散区义务为市民诊疗；要求卫生医疗机构在疏散区内组织流动医疗队、诊疗所。《非常时期医院收容病人之办法》规定市内各医院无条件预备床位应对随时被难同胞治疗所需，并对市区内各医院收留住院病人的疾病种类、人数，以及住院病人的防空、转移等内容作了具体规定。陪都空袭救护委员会还制定《自办重伤医院收治贫病难胞办法》，对空袭期间收治医疗被炸难民、难民住院期间的生活，以及难民出院后的生计等问题都作了详细规定。

（三）战时医疗机构体系

战时的重庆医疗救护机构体系分为政府机关、社会团体和国际组织三类：第一类是医疗救护工作的政府机关。参加重庆大轰炸紧急医疗救护工作的组织主要是防护团救护大队，重庆空袭服务救济联合办事处医护委员会，重庆市卫生局救护队等。第二类是医疗救护工作的社会团体。各机关、团体、工厂、学校纷纷组织救护队参加救护工作。第三类是国际友人和宗教界人士。另一方面，作为战时最高军事医疗机构——军政部军医署则领导各大战区、军以上单位的卫生处以及各地驻军的卫生所和野战医院。值得注意的是看似独立的医疗机构体系，却能紧密协作，有效运转。

在战争中，地方医疗机构同军事医疗机构协作紧密。如在各地遭受日机轰炸时，地方医疗基础设施和医疗人员无条件地投入到医疗救护工作；在地方爆发大规模疫情时，各级军事医疗机构协助地方部门监控疫情和参与防疫工作。如1945年6月上旬至10月，重庆霍乱大流行，市政府成立了霍乱防治委员会。重庆市长贺耀祖任主任委员，内政部卫生署长金宝善、军政部军医署长林可胜任副主任委员。防治委员会下设检疫、防疫、医疗、清洁、消毒、总务6个组，开设临时霍乱病医院21所。各单位紧密协作，共同努力，到10月份，这场抗战以来重庆市最大规模的传染疫情基本得到控制^[23]。更为重要的是为了满足有效救助迁往大后方的难民、监控和防止从战区传入疫病等的需要，军事单位往往和地方相关部门进行单位内合作，联合在主要公路和港口设置公路卫生站、卫生所，或港口防疫检验所等机构。如在滇缅公路、渝湘公路、渝黔公路等交通要道沿途设置卫生站（所），并在重庆朝天门设立汉宜渝检验检疫总所。