第三节　拉美国家采取的政策措施及效果

20世纪80年代，由于拉美地区经济发展战略不当，导致出现诸多社会和经济问题。这些不当和失误导致的消极后果日益明显，而世界范围内的经济衰退对其更是雪上加霜，使拉美的进口替代战略走进了死胡同。 自1982年起，拉美爆发了债务危机和经济危机，使80年代成为拉美“失去的十年”。面对这种困难局面，拉美各国政府和经济学家开始寻求使其经济实现转型的新轨道，开始由进口替代工业化战略转向出口导向战略（即新自由主义发展战略）。为了应对债务危机，20世纪80年代的拉美经济改革经历了稳定性调整的应急性改革和结构性调整的结构性改革两个阶段。

一、稳定性调整

债务危机爆发后，IMF和债权国要求拉美国家进行稳定性调整，即改善国际收支、削减财政支出和保持债务清偿能力，恢复宏观经济稳定。其政策内容主要包括：

（一）货币紧缩

基于货币主义的观点，新自由主义者认为通货膨胀本质上就是一个货币问题，只要减少货币发行的规模，特别是削减财政赤字的货币化，通货膨胀就能得到控制。

（二）财政紧缩

为了抑制通货膨胀，筹集偿还外债所需的资金，拉美国家改革税收制度，提高税收征缴能力，同时调整公共部门的价格，增加财政收入和削减各种补贴。

（三）价格自由化

在新自由主义的稳定计划中，快速解除对国内价格的控制，确立价格信号在资源配置方面的主导作用，奠定市场经济的制度基础。

（四）贸易自由化

由于价格自由化可能导致物价上涨，特别是在市场供给不足的情况下更是如此，因此实现贸易自由化，就初期而言，有助于增加国内市场供给，抑制通货膨胀。

（五）削减实际工资

新自由主义学派认为过高的实际购买力是造成通货膨胀的一个重要因素，因此在一定时间内冻结工资，有助于降低社会需求，抑制通货膨胀。

（六）货币贬值

贬值有助于增加出口、抑制进口，抵消贸易自由化带来的外部失衡，获取偿还外债所需的硬通货。

自20世纪80年代债务危机之后，与国际金融机构谈判延期偿还债务并且接受了“稳定计划”的拉美国家，普遍降低了财政赤字占GDP的比重，一些国家还一度出现了经常项目的盈余，外债偿还能力大大提高。但是与提高偿债能力方面所取得的成效相比，稳定计划在控制通胀方面的效果并不确定。为了控制通货膨胀，一些拉美国家在 90年代后期开始把“美元化”或者某种“汇率盯住机制”作为控制通胀的一个政策选择。阿根廷1991年的货币兑换计划，巴西1994年的“雷亚尔计划”在控制通货膨胀方面均取得了良好的效果。

二、结构性调整

20世纪80年代后期开始，新自由主义改革的第二波浪潮在拉美地区迅速传播和扩散，并成为90年代拉美国家经济改革的主要内容。在“华盛顿共识”的影响下，改革的重点在于削弱国家在经济中的地位，赋予市场在资源配置和收入分配中的决定性地位。拉美国家的经济改革主要集中在下列几个方面：

（一）贸易自由化

20世纪80年代末，拉美国家为了走出经济衰退困境，融入经济全球化的发展步伐，开始实施“贸易自由化”战略，包括解除商品贸易的限制和实行外汇市场自由化。就整个拉美地区而言，平均关税从改革前的40%以上下降到改革后的10%左右。此外，拉美国家还降低了非关税壁垒，基本上取消了用行政手段控制进口的做法。

（二）私有化

为了扭转国有企业长期亏损和效益低下的局面，同时也为了使政府不再直接干预和参与生产性活动，拉美国家普遍对国有企业实施了私有化。私有化的方式主要有：直接拍卖，即采用竞争性的招标程序，把企业直接出卖给私人投资者；出售控股权，即将政府原先控制的企业股份拍卖给私人资本，通过控股权的转移实行企业的私有化管理；转让或租赁国有企业的经营权，即私人公司通过竞标，出资购买或租赁国有企业（一般是国有铁路、港口、公路）的经营权，经营权通常为15～30年。 20世纪90年代中期，拉美各国的私有化全面展开，到90年代后期，主要国家的大规模私有化基本结束。

（三）金融改革

实施利率市场化和国有银行私有化改革，加强中央银行的独立性，弱化对金融机构的监督和管理。拉美主要国家的金融自由化始于20世纪80年代末和90年代初。在此之前，智利已经在 70年代至80年代初完成了金融自由化的大部分工作。1989年墨西哥改革之后，拉美国家的金融改革主要集中在减少或取消定向的信贷计划、放开利率、降低存款准备金率等几项具体措施。到1992年多数国家已经完成金融自由化改革，虽然在资本账户自由化中并未达成共识，但是在90年代末的拉美改革中，主要国家几乎全面放开了对资本市场的管制，主要的目的在于吸引外部资金，平衡经常项目逆差。与此同时，金融系统开展了大规模的私有化，国有银行被出售给私人或者跨国集团。金融自由化和私有化增强了金融系统的活力，金融中介空前发展，随着大量外国证券投资的涌入，拉美国家的金融市场空前繁荣。

（四）税制改革

简化税制，削减贸易税，扩大增值税。拉美各国的税收改革从 20世纪80年代中期开始，一直延续到90年代中期。税收改革分为综合性调整、局部性调整和增量调整几种形式。综合性调整着眼于建立公平的、外向型的税收体制；局部性调整的做法是设立或者重构税种、税率，以调整税收结构；增量调整是在税制基本确定的情况下完善税率和税基。拉美国家的税制改革多限于第三种，主要目的在于增加公共部门收入。

（五）其他方面的改革(www.daowen.com)

如劳工制度改革旨在减少解雇雇员的成本和简化招聘程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。社会保障改革则把传统的现收现付制改成基金制，发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维持社会保障基金的平衡创造了条件。

三、拉美国家应对措施的效果分析

（一）拉美国家应对措施的正面影响

1.经济发展模式实现了内向型发展向开放型发展的转变

经过结构性改革，拉美国家传统的进口替代工业发展模式发生了根本性改变，经济发展模式实现了内向型发展向开放型发展的转变。拉美国家不再刻意寻求发展模式和道路的一致性，而是以更加务实和灵活的态度决定各自的发展模式，并积极融入经济全球化的浪潮中，加强与世界经济的紧密联系。在改革后的十年时间里，对外贸易在拉美经济活动中的比重大大增加，从1980年到1996年，拉美地区进口占GDP的比重由14.9%上升到22.9%，拉美各国在自身发展的基础上，依靠自身的经济实力主动参与经济全球化进程。

2.拉美国家的产业结构发生了明显改变

拉美国家在经济对外开放的进程中，从经济全球化的需要出发，积极发展本国具有比较优势的资源出口产业。一些国家按照新的发展模式对国家资源进行了重新配置，出现了非工业化趋势。另外一些国家在削弱传统进口替代性工业的同时，加快了面向出口的工业部门的发展。以智利为例，冶金机械在制造业中的比重由1970年的22.6%下降到1993年的14.3%，而同期食品加工业的比重由25%上升到36%，以自然资源为原料的加工业也由 18%上升到24.5%。在巴西制造业的变化中，传统工业由1980年的32. 9%下降到1994年的26.5%，而以自然资源为原料的加工业所占比重由21. 2%上升到25.7%。拉美各国开始改变原先单一行业独大的局面，朝着多样化的产业结构发展。

3.市场机制在社会经济发展中的地位得以确立

随着自由化和私有化的不断深入，拉美各国政府在经济中的调控作用不断弱化，政府对经济进行调控的方式也发生了根本性的变化。特别是在金融领域中，拉美国家进行的一系列改革基本确立了市场在这个领域的调控机制，国家不再通过利率和汇率的行政管制对经济进行干预。如果说20世纪80年代以来拉美国家主要是通过实现一系列的经济调整和改革措施改变经济运行方向的话，那么随着自由化的进程不断加深和政府职能的不断转变，拉美经济的发展主要取决于政府管理经济的能力和市场成长、发育的程度。拉美私有化使得政府从生产者、经营者和管理者等多种身份中解放了出来，政府通过制定和实施一系列的法律法规，对经济进行宏观管理，规范市场行为，为市场的良性循环和经济的健康发展创造了较为宽松的环境。

（二）拉美国家应对措施的负面影响

1.经济上的过度开放压缩了民族工业的生存空间

在新自由主义发展战略下，出口成为推动经济发展的主要动力，但也反映出拉美国家越来越依赖于出口，依赖于出口产品的外部市场环境，容易受国际市场价格及需求的影响，经济上依然存在脆弱性，民族工业在强大的外资冲击下面临巨大压力，不仅无力与发达国家的产品竞争，而且由于其成本较高，也无力与其他发展中国家竞争，许多中小企业纷纷倒闭。

2.政府宏观调控的能力进一步减弱

全面私有化和国家放弃对经济生活的干预使政府在宏观调控方面，如制定和调整产业政策、控制和制止金融风险、加强对外资的管理等方面显得力不从心。20世纪80年代，美国对拉美债务国家提出了推行新自由主义的“贝克计划”，要求南美各债务国实施开放市场、推进国企私有化，减少政府干预，实行金融自由化和贸易自由化，改革税收体系和劳动力市场等措施。拉美国家为了获得更多的国外投资，大多接受了“贝克计划”。新自由主义改变了拉美“进口替代”的工业化模式，在政策实施的初期确实为拉美国家经济的发展带来了一定动力。但是，这种新自由主义将市场的作用理想化，片面强调开放市场，否定国家在经济生活中的作用，通过各种渠道使国家丧失财政能力，从而逐渐失去生产性投资和社会投资的功能。一些国家通过私有化几乎把所有的国有企业都卖给了外国跨国公司，使得外国跨国公司控制了金融、能源、服务、通信等重要经济部门，丧失了经济主权。制造业严重依赖于国外资本，在经济动荡中由于外资撤退遭受巨大打击，各类企业大批倒闭，许多国家应有的宏观调控作用大大削弱，或被外国资本或者私人资本以及社会势力取代，社会效益和社会发展被严重忽视。

3.收入分配不公和贫困问题得不到解决

在很多拉美国家，经济改革之后，社会贫困人口不断增加，贫富不均和两极分化不断加剧。拉美在新自由主义的经济模式下，加快了对外开放的力度和私有化进程；但同时在社会领域中出现了分配收入两极分化进一步扩大，失业人口大量增加，贫困化程度加剧的问题。面对日益突出的社会矛盾，拉美各国政府在强调经济改革的同时，忽视了经济改革对社会产生的负面影响，忽视了社会利益的公平、公正，也忽视了对社会弱势群体的有效保护。在经济改革过程中，一方面是金融垄断资本，少数大企业集团和上层官僚成为主要受益者，而政府又过分容忍这些少数人聚敛财富；另一方面是广大的劳动者和中小企业主，他们在严厉的工资和税汇政策下，工资增长受到限制，大批中小企业主破产，失业加剧，贫困人口增多。这样使得两极分化的趋势更加扩大，拉美成为当今世界上贫富差距最悬殊的地区，而各国政府对此又未能采取有效的措施予以解决，结果导致社会矛盾日趋尖锐，国家失去社会矛盾解压阀的作用，遇到经济风波无法阻止其激化、爆发，从而造成社会不稳和动乱。这些是拉美现象产生的重要原因。

4.金融自由化导致监管乏力

世界金融市场朝着全球一体化的方向发展是大势所趋，这种趋势给正在开放的拉美国家带来好处的同时也带来了巨大的风险。 20世纪最后 20年间，拉美各国为了吸引外资，加大了金融领域的一系列改革：放开利率，取消政府对利率、汇率的管制，实行自由利率政策；国有银行私有化；减少存款准备金；开放资本市场等。由于在推行金融改革进程的时间安排上太仓促，时序上把实行金融自由化的具体措施放在前，而将金融监管立法工作放在后，结果造成实现了自由化的金融体系而没有相应的约束监管机制。由于在实行金融改革之前没有足够的监管措施，在实行改革的14个主要国家中，爆发了4次严重的金融危机。发生危机国家的共同点是，它们都实行了大规模的金融改革，但在改革前，这些国家的金融监管很薄弱，而在改革中也没有得到加强。一旦利率或其他宏观经济条件发生变化，就会发生大规模的挤兑现象，导致银行破产。许多学者认为，完善银行的监督管理机制是实行金融改革的前提。因此，在金融改革过程中，如何处理好开放与管制的问题是金融改革成败的关键。况且在流入拉美的国际流动资本中，又是以投机为主要目的的短期游资所占比重较高，一旦国际经济有点风吹草动，短期游资迅速撤离，便对拉美经济形成釜底抽薪之势，引发金融震荡，乃至经济危机，缺乏金融监管下的自由化改革难以维持拉美经济的稳健发展。

5.私有化并非解决社会效率问题的灵丹妙药

拉美改革方案中对于国有企业的私有化动作并没有达到提高社会效率的目的，反而使得国家财富落入特权阶级或者国有投机者的手中，甚至导致了更严重的社会危机。以墨西哥银行业的私有化为例，墨西哥银行私有化以后，银行的利润大幅度上升。但由于对银行业务缺乏管理，这些银行六年内贷款量迅速扩大，增长了230%，而这些贷款有很大部分无法偿还。如果严格按国际标准计算，墨西哥银行系统的坏账占贷款总额的47%。政府为挽救这些银行，不得不接管这些银行的过期贷款，墨西哥的一些银行就是如此。1991年，墨西哥政府对 18家州立银行实行了私有化，获得了135亿美元。但在数年以后，这些银行中的至少一半因经营不善而行将倒闭，政府不得不在资金上予以扶持。到1995年下半年，政府提供给这些银行的援助已高达70亿美元，显然已大大超过了当年的私有化收入。

综上所述，这些年来拉美的经济改革是以市场化、自由化和私有化为目标，但政府的改革举措在强化市场作用的同时，却极大地弱化了政府的作用，结果导致政府在推进经济社会协调发展方面难有作为。新旧世纪之交，拉美国家又经历了“失去的五年”，许多重要的经济社会指标都有所恶化。这表明，在市场竞争机制的作用下，单靠市场的力量难以解决拉美长期以来形成的经济社会发展失衡的痼疾，只有政府才能承担起经济社会协调发展的重任，构建起稳定的、能够缓解社会矛盾的社会保障机制。

（三）结论

综观拉美国家社会经济发展经验，一个国家要想从中等收入国家迈向高收入国家行列，应从多方面进行调整。一是政治层面，政府的宏观管理模式要及时进行调整，既要维护本国的经济安全，保障经济增长，也应兼顾社会公平，支持民生；二是经济层面，在进入中等收入国家后，产业结构要从劳动、资本密集型的工业结构转向知识和技术密集型的产业结构，经济增长必须从投资带动及时转向消费带动，为从“生产型社会”转向“消费型社会”创造条件。同时注意城市化进程跟本国经济发展阶段的匹配，以技术创新为动力，推动整体经济结构的调整。我国虽然不存在“中等收入陷阱”，但突破中等收入增长的束缚，保持人均GDP和经济的不断增长，必须重视和解决妨碍经济可持续增长的各种制约因素，从体制上、机制上、政策上克服各种负面因素的影响，使我国在已达中等收入的基础上更上一层楼，早日迈进高等收入国家行列。

综上所述，拉美金融危机及“中等收入陷阱”的表现形式、成因、应对政策、效果评价与对中国的启示如图5-2所示：

图5-2　拉美金融危机及“中等收入陷阱”的表现、成因、对策、效果及启示