第四节　主要经济大国的应对政策

一、美国的应对之策

20世纪70年代的两次石油危机重创了美国经济，美国政府意识到，过度依赖石油是美国经济发展过程中最大的不确定因素，减少经济发展对石油的过度依赖成为美国政府的重要任务之一。美国政府为了应对石油危机和提高石油利用效率，实施了一系列鼓励石油替代和节约的技术，促进替代能源发展的政策和措施。另外，美国经济陷入滞胀泥潭，高利率及其变化无常增加了所有商业银行和金融公司的经营风险，储蓄机构更是雪上加霜，“金融脱媒”危机日益严重。布雷顿森林体系的解体加之国内不合时宜的管制，致使美国金融业丧失了国际领先地位，在激烈的国际竞争中节节败退。为摆脱“内忧外患”的危机，寻求新的获利机会，金融机构开始进行大量金融创新活动以规避政府管制。里根总统执政后，采用货币主义、供给学派的经济主张，进行了以放松管制为主的“保守主义革命”，使美国经济得以摆脱滞胀困境，实现了从1983年到1990年的持续经济增长。

（一）应对石油危机和提高石油利用效率的一系列措施

1.执行汽车燃料经济性标准，减缓交通运输用油的增长

20世纪50年代以后，由于汽车的普及，到70年代初期，美国交通运输部门的年石油消费量已经达到4. 5亿吨，占全国石油消费总量的53%，并保持 6%的年增长速度。与此同时，美国国内油气储、产量在1970年均达到峰值，此后连续几年下降，国内石油消费对进口石油的依赖急剧上升，美国迫切需要新的能源政策来指导能源的生产和消费。1975年9月，美国国会通过了《1975年能源政策与节约法案》，当年12月，总统正式签署了该法案。美国实施该法案的目的是通过价格手段激励国内石油产量增长、建立石油战略储备和提高汽车燃油效率。在提高汽车燃油效率方面，美国制定了《公司平均燃料经济标准》，对汽车燃油效率进行了强制性规定。该标准设置了两个阶段性目标：1978年公司平均燃油效率达到每加仑燃油行驶18英里的目标，1985年达到每加仑燃油行驶27. 5英里的目标。

2.成立能源部，负责综合能源政策制定和能源工业管理

在20世纪70年代前的20多年中，美国能源消费增长速度非常快，能源进口不断增加，因为没有综合性能源管理部门，对危机的应对显得十分迟缓。1971年，尼克松总统警告说，如果这种情况不能得到改善，美国面临的能源挑战可能演变成能源危机。尼克松要求国会授权成立内阁级别的能源和自然资源部，负责能源管理和政策制定以及能源研究和开发工作。但尼克松的呼吁并没有得到国会的积极响应，在尼克松的总统任期内只成立了几个临时性的能源管理机构。1974年福特继任总统后继续推动国家能源管理部门的重组。在1976年美国进行的总统大选中，候选人卡特指责福特政府缺少能源政策，许诺当选后将继续进行联邦政府能源管理部门的重组，并建议成立内阁级别的能源部。卡特当选总统后，向国会提交了国家能源计划，其中包括兑现成立能源部的建议。1977年5月和 6月，美国国会两院一致通过了《1977年能源部组织法案》，8月卡特总统签署了该法案。该法案要求将联邦政府能源相关职责统一到一个单一的、内阁级别的组织中。1977年10月1日美国能源部正式成立。能源部合并了国家能源管理局、能源研究和开发管理局，农业部、商业部、交通部、住宅和城市发展部的相关职能转移到能源部，内政部的电力市场管理职能、国防部的海军石油储备和油页岩储备项目的管理职能也转移到了能源部。能源部初期职责仅限于制定综合能源政策和实施能源开发，随后能源管理成为能源部的主要职责。 目前，美国能源部的职责包括：通过可靠的、可负担的和环境友好的、多元化的能源供应和输送，确保国家能源安全，开发创新性的能源科学和技术，确保核武器库的安全可靠等。

3.通过立法，限制石油消费，鼓励石油替代

20世纪60年代后期，美国国内建设了许多以石油和天然气为燃料的发电厂，石油和天然气在电厂燃料消费中的比例达到35%。电力部门的石油消费从60年代初的1200万吨迅速增长到1973年的7700万吨，几乎占到了当年美国石油消费总量的10%。增长速度之快，威胁到国家的石油安全。1978年11月，美国国会通过了《发电厂和工业燃料使用法案》，目的是限制以石油（包括油品）和天然气为燃料的发电厂的建设，鼓励发电厂使用煤炭和替代燃料。法案实施后，新建发电厂大都以煤炭和核为燃料，原有的以石油和天然气为燃料的发电厂保留为调峰发电厂，发电厂石油消费从1978年高峰时的8700万吨下降到1985年的2390万吨。

4.取消石油价格管制，促进节油

20世纪60年代末和70年代初，由于物资短缺和通货膨胀造成美元贬值，美国经济出现衰退。1970年，美国总统签署了《经济稳定法案》，旨在稳定价格、租金、薪酬、利率、股息等。该法案规定，从1973年8月开始对老油田生产的石油实行价格管制，其他不在管制之列。为了应对阿拉伯国家的石油禁运，1973年12月，《紧急石油分配法案》开始生效，同时根据该法案颁布了联邦能源管理行政法令。该法令对原油产量采取“老油”和“新油”两级价格机制进行管制。1975年，福特总统签署《能源政策与节约法案》，目的是通过价格手段激励国内石油生产、建立战略石油储备和改善汽车燃油效率。法案再次提高了两类油的价格水平，但仍与国际油价每桶有4～5美元的差距。尽管这一价格管制实行了大约10年，但由于美国国内石油价格只相当于国际油价的一半，造成美国国内石油产量持续下降和勘探活动减少。国内的低油价也变相鼓励了石油消费，美国的石油消费量在1978年达到创纪录的水平。1981年1月，里根总统签署了《解除石油价格和分配管制法案》，结束了对油价的控制，使美国国内油价首次与世界市场价格接轨。该法案规定，要分阶段放松对石油产品进口的控制。该法案实施后，由于受高油价的影响，许多老旧、低效的小型炼油厂不再具有竞争力而被迫关闭。从1981年初到1985年，美国炼油厂数减少了101家，炼油能力减少了300万桶/日。由于美国国内油价与国际油价接轨，刺激了石油公司增加在美国国内的油气勘探和生产投资。同时，高油价也促进了阿拉斯加地区的石油勘探开发，提高了该地区的石油产量，极大地减少了美国对进口石油的依赖。

（二）金融监管方面采取的措施

对美国金融业来说，20世纪70、80年代可谓是多事之秋。一方面，持续的高通货膨胀使市场利率上升，而银行受 Q条例的限制无法提高利率，导致大量资金流向金融市场，甚至产生了“脱媒”现象，银行利润急剧下降；另一方面，布雷顿森林体系的解体给美国经济、金融带来了巨大的冲击，美国在国际金融领域的优势地位被打破，面临着银行业的国际化竞争。到 80年代末，世界前10家大银行里没有美国的银行；前50家大银行里仅有2家美国的银行。外国银行自1978年以来开始大量购买美国国内主要的银行或其附属公司。例如，当时的日本已拥有美国加州十大银行中的3家。从1983年到1984年，日本银行用10亿多美元收购了美国 3家著名银行或其附属公司。在“内忧外患”的压力下，美国金融机构开始了声势浩大的金融创新运动，以规避传统的金融管制。大额可转让定期存单、可转让支付命令账户、自动转账服务以及多种衍生金融工具应运而生，司法机关事实上放纵了一系列规避管制的金融创新活动，使政府传统的金融管制手段屡屡陷入被动，改革势在必行。因此，到 20世纪80年代初期，美国一系列金融立法的基本立足点都在放松管制、清除银行业并购障碍、鼓励银行业进行有序的市场竞争。

20世纪80年代美国金融改革的目标是：扩大存款机构的金融业务范围，建立高效的金融体制；实行利率市场化，以刺激储蓄，加速经济发展；阻止“金融脱媒”，稳定金融体系；加强联储的货币控制能力，保持物价稳定。这一时期的立法变化主要在于颁行新法，旧法的废止工作没有全面展开。相关立法措施包括：（1）《1978年充分就业和经济平衡增长法》，主要内容为在立法上规定联储的货币政策是实现美国经济发展目标的重要手段，明确了联储在美国经济调节体系中的法律地位。　（2）《1980年存款机构放松管制和货币控制法》，主要内容为：①放松对存款机构的某些管制，包括取消存款利率限制；取消或修改贷款利率限制；扩大存款机构的资金来源；扩大储贷协会的业务范围；提高联邦存款保险公司对存款保险的限额。②赋予联邦储备委员会更多的权限，提高其货币管理能力。　（3）《1982年高恩—圣杰曼存款机构法》，主要内容为：①进一步取消对存款机构的管制；②加强联邦存款保险公司和联邦储蓄与贷款保险公司应付紧急情况的权力。（4）1982年SEC《415条款》。　（5）《1983年国际贷款监督法》。 （6）《1987年公平竞争银行法》，主要内容为成立金融公司，并授权了一个108亿美元的债券计划以帮助联邦储蓄贷款保险公司，要求联邦住房贷款银行委员会对经济萧条地区处境困难的储蓄机构放松对待。（7）《1987年银行控股公司修正法》。

二、日本的应对之策

（一）经济发展的重点转向知识集约型产业

1973年以前日本经济的高速发展是依靠重工业和化学工业发展起来的，即通常所说的重化学工业，其显著特点是：生产率提高、生产规模扩大。它是一种追求产量规模的产业结构，是一种追求数量的经济。它的另一个显著特点是以消耗大量能源为前提。为适应石油危机后能源供应形势的剧变，日本政府决定重点发展知识集约型产业，促使产业结构向省能型转化。这个战略性转变最早见于文件是在日本产业结构审议会答复通产省咨询的一份报告中，20世纪70年代的通商产业政策中提出的从重化学工业为中心的增长至上路线转向知识集约型产业为中心的灵活增长路线。知识集约型产业包括四个方面的内容。

表2-1　知识集约型产业的内容

知识集约型产业的显著特点是它们所创造的新价值，即附加价值远高于其他产业部门。在重化学工业高速发展的基础上，发展这些部门，相对说来可以进一步节约对原材料和能源的消耗。1973年之前，日本的投资重点是资本集约型产业，其后投资重点逐步转向知识集约型产业。

例如，在1965—1975年间，石油制品的固定资产投资额增加了5.35倍，钢铁业增加了约4倍，这是两个发展最快的部门，它们属于资本集约型产业。而在1975—1979年间钢铁、石油制品、化学等部门的固定资产投资则分别大幅度下降了30%、32%、37%。这就是说，对那些资本集约型、消耗能源多的产业，是抑制其发展。而在同一时期知识集约型的产业，如精密机器、电气机器的投资额则分别增长了1.41倍和1. 81倍，年平均增长率达25%～30%，增长速度是很惊人的。由于投资额不同，生产的增长就发生了差异。例如从1975年至1981年，钢铁、纤维工业、石油制品等部门的生产几乎踏步不前，而属于知识集约型的工业部门，如事务用机器、电子计算机、通信电子、精密机械等，则分别增长了333.4%、162.7%、270.6%、332.0%。(www.daowen.com)

日本有关人士最近也著文指出，支撑日本国民经济增长的主力“正在从消费能源多的原材料型产业向消费能源少的组装加工型产业乃至第三产业转移”。日本投资重点的转变及生产发展的不同状况，明显地表现出此种趋势。

（二）采取技术革新，从“大量生产型革新”转变为“效率型革新”

石油危机后，日本垄断统治集团为了加强商品的国际竞争能力、节省能源，在国民经济各部门大力开展技术革新。其特点是机械技术与电子技术相结合，以集成电路为代表的电子技术在各个领域广泛而深入地应用。这种机械电子技术相结合的技术革新，促进了国民经济各部门劳动生产率的提高。

以数控机械为例，1975年日本拥有的台数仅为世界总台数的8%左右，远低于美国，但到1970年激增至20%左右，超过了美国。数控机械在汽车和一般机械工业中得到广泛普及。1979年国内新设台数约达8300台，比1978年增长1倍。在这些部门中的工作机械的数控化率已接近35%。

尤其应强调指出的是工业机器人在日本的迅速发展。这种装置是20世纪60年代初从美国引进的，但迅速普及是在1977年以后。它是知识集约型产业，尤其是机械与电子技术相结合的典型产品之一。 日本政府1978年将工业机器人指定为“实验性研究促进产品”及“合理化促进产品”，从折旧费、贷款利息等方面均给予优惠待遇，并拨专款实施机器人研究计划。

此种新型的技术革新是日本企业省能、省力化的重要一环。它降低了生产成本，提高了劳动生产率与产品质量，从而大大加强了扩大出口能力。而大力扩大出口正是日本渡过石油危机的又一战略性措施。以汽车为例，美国就不得不承认，工业机器人的使用是日本汽车“比较便宜的主要原因之一”，并认为“这将使美国在轻工业、重工业的国际市场上受到严重影响”。

（三）大力节省能源

在第一次石油危机后，日本朝野上下就提出了一个战略性措施：节约石油、节约能源。其途径是：

（1）在财政金融政策方面采取一系列措施，鼓励企业积极节省能源。如，对节省能源的投资实行减税优待。 日本政府1981年度财政预算中规定，凡以省能为目的的新投资，对投资额的10%实行减税。据估算，仅此项促进节省能源的投资减税额即达2000亿日元。同时，增加对节省能源及代替能源的贷款额。1981年度日本开发银行的此项贷款额增加26.7%，达5416亿日元，但利息率却低于普通贷款。 日本开发银行对促进利用代替能源的贷款，利率只有5.9 %，而通常的贷款利息为9. 5%左右。此外，从1981年度起，建立了利息率为5.5%的超低息财政贷款制度，以鼓励减少火力发电对石油的消耗。

（2）在价格政策方面，注意发挥市场价格机制的作用，促进节约石油，调节石油的供求关系。在第一次石油危机后不久，即1974年3月，日本政府及时地允许石油制品提价62%。这样，由于石油价格上升，也影响到其他产品价格的变动，从而形成了新的价格体系。 日本认为利用提价来减少消费的好处是多方面的。首先，能刺激人们节约用油。其次，比单纯提倡节约更加公平合理。用得多花钱就多，而单纯讲节约，有人自觉，有人不自觉，不利于减少消费。再次，节能的效果比较持久。因为价格上升，给人一种石油资源相对减少的信号，这样节油就不会是一时的行动了。在石油危机后，欧美等国没有及时采取这种做法。如美国，石油危机后国内销售的汽油价格上涨很少，即没有及时在价格上做出反应，1979年6月美国的汽油销售价格仅为日本的38%，这不利于鼓励对石油的节约。

（3）对新的节能设备进行大规模投资，研制新式节能产品。据日本开发银行对设备投资的调查，省能投资的比重从1979年度的2. 6%上升到1980年度的5.2%，投资绝对额约增加2. 5倍，制造业用于节省能源的投资在全部设备投资中的比率，1979年度为7.2%，1980年度上升为12.3%。其中最为积极的是在总成本中能源成本比率较高的产业，它们“似火烧屁股般”地搞省能投资，大力推广省能设备。钢铁业积极采用连续铸造法，比起以往的压延工艺可以大大降低能源消耗；设置能回收利用排出的能量的高炉顶压发电设备等。水泥业中推广NSP化（一种新式烧成法）燃料来源从重油向煤过渡。化学业中建造乙烯成套设备等排热回收工程。其他产业如建筑业中，广泛采用隔热材料、反射玻璃、双层窗户等，并推广利用太阳能的新设备。家用电器行业研制出不少省能效率高的新式电气器具。如东芝公司研制成功一种省电的带有速冻功能的两扇门冰箱。运输业采取种种措施降低油耗。据报道，日本四大钢铁公司的新日铁、日本钢管、川崎制铁、住友金属，1981年度建造了8条共计135万吨的省能船，这些船只的省能效率最高达75%。 日本能源的消费结构以产业部门为主。以1978年的情况为例，产业方面消费的能源，日本占58.7%，而美国为33.6%，西德为41.9%，法国为41.8%，英国为39.9%。因此以产业界为中心的节能投资的增加及节能活动的展开，获得了很好的节能效果。从石油进口量看，日本1980年比1973年减少了15%，而同期的国民收入则增长了32%。这说明日本的节能成就是很显著的。

（4）在民用部门广泛开展节能的宣传活动，并采取具体措施推进节能。例如，限制冷暖气房温度，限制电影上映与商业用霓虹灯的时间，缩短电视广播时间，减少不必要的照明，动员拥有私人汽车的少用车，提倡多人乘一辆车与多利用公共交通工具。

（四）积极开发代替石油的能源

为了减少能源中对石油的依赖，日本政府采取各种措施，鼓励利用能源的多样化，促进开发各种新能源。

1980年5月，日本国会通过了《石油替代能源法》。这个法律肯定了代替能源在日本能源供求中的重要地位，并且建立了积极发展和利用代替能源的体制。

1980年12月政府宣布今后十年内将对石油的依赖率降至50%，大力开发煤能、原子能、地热、太阳能、风力等代替石油的能源。这些大多是以电力的形式供应的。原子能的比重将显著提高。 日本政府计划将1980年度的原子能发电量1570万千瓦（约占能源的5%）增至1990年度的5300万千瓦（约占能源的11%），到1995年度时达到7800万千瓦（约占能源的14%）。 日本制定了取名为“阳光计划”的长期能源开发计划，包括大力开发太阳能、煤炭的气化和液化、地热能、氢能等。

据通产省当时设想，将大力在家庭中安装利用太阳能的设备，预计到1990年达到780万户，1995年达到1000万户。考虑到日本1980年的家庭户数约3400万户，那么到1995年将有30%左右的家庭住宅装上了太阳能设备。

为了支持政府的代替石油的能源对策，在资金方面设立了两个特别会计制度。第一，规定每使用一度电要征收0. 3日元的电源开发促进税。第二，规定征收石油税（相当于使用额的3.5%）和原油、重油关税（1000公升重油征税640日元）。这些款项将分别用作开发新电源的资金及代替性能源对策费等。

（五）增加石油储备量，使能源进口地区多元化

如前所述，日本对进口石油的依赖程度异常高，而进口地区又严重单一化，依赖中东的比例很高。世界形势的变动，特别是中东产油国局势的任何动荡，都将直接影响日本的能源供应。 日本为了确保石油的稳定供应，把增加石油储备量，以及使石油等能源进口地区多元化，作为又一项战略性措施。1974年日本政府就决定各企业应储备够用90天的量，后来拟提高这个标准。同时，对购买储备用原油和修建储备设施提供低利率贷款，在税制方面也予以优待。为了防止地震，还加紧研究地下储油技术。

在谋求能源进口地区多元化方面，除从中东进口石油外，还增加从印尼等国的进口。积极参加在国外的能源勘探和开发。 日本努力发展同亚太地区的关系，试图通过“环太平洋经济图”计划，把亚太地区建成它的能源供应基地之一。1980年日本同澳大利亚达成协议，澳大利亚保证今后优先并最大限度地供应日本煤炭、天然气和铀。