第三节 罗斯福“新政”的内容及政策效果

1933年3月4日，富兰克林·罗斯福总统临危受命，继任美国第32届总统。此时，正值经济大萧条的风暴席卷美国，到处是失业、破产、倒闭，到处是恐惧和绝望，美国经济处于最艰难的时候。罗斯福总统一上台即要求国会授予政府整顿金融、调整经济的权力，大刀阔斧推行“新政”运动。罗斯福“新政”具体而言分为两个阶段，包括“复兴”、“改革”和“救济”三方面。第一阶段自1933年起至1934年，主要是恢复公众对美国银行业的信心，恢复经济，救助失业和困难群体。第二阶段自1935年初至1939年，侧重社会、经济改革。

一、罗斯福“新政”的内容

（一）挽救银行信贷体系

1.整顿银行业

1933年3月，美国银行体系已经几乎瘫痪，金融体系的自我修复能力已经丧失。金融是经济的核心，经济复兴的关键在于恢复公众对银行、抵押贷款公司和证券交易的信心。罗斯福从整顿金融业入手，由政府主导金融系统的重建，理顺债权人和债务人的关系，同时为发生财务危机的企业和个人提供贷款，解决流动性枯竭问题。罗斯福上台后的次日，即命令全国银行业“歇业”四天，避免了美国银行系统因挤兑破产而崩溃。1933年 3月8日星期三，美联储宣布：凡2月1日以后向银行提取过黄金，而到下周一为限还不退回储存的，银行便公布他们的姓名。通过宣传方式，鼓励企业和私人把提取的黄金和现金存回银行。3月9日，国会通过了《紧急银行法》，决定对银行实行个别审查颁发许可证制度，对有偿付能力的银行，允许尽快复业。不到一周，13500家银行（占全国总数的四分之三）恢复营业，公众挤兑恐慌得到制止，银行信用得以恢复，交易所又重新响起了电锣声，纽约股票价格猛涨15%。

此后，美国国会颁布1933年《格拉斯·斯蒂格尔银行法》，将商业银行与投资银行分开管理，参加联邦储备系统的各银行不得从事支持股票市场投机的信贷业务，私人银行必须接受联邦储备局的监督。又成立联邦存款保险公司（FDIC）和一整套存款保险系统，对5000美元（后逐步增加为2万美元）以下存款，由政府保证其安全，而且规定联邦系统的会员银行必须加入FDIC，非会员银行鼓励参加。FDIC的建立有效地防止了公众的进一步挤兑，降低了银行倒闭的风险。同时，通过复兴金融公司向银行业追加投入资本、收购银行股权的方式，共计扶助了6800个大大小小的银行机构，获得了控股权，又提高了银行的偿债能力。从1934年4月开始，银行倒闭事件逐渐减少，最后几乎没有了。1935年《银行法》则进一步把权力集中于联邦储备体系管理委员会，由该委员会对各联邦储备体系的贴现率、利率、兑换率、法定准备金以及公开市场活动进行直接监管。从此，政府对金融业的控制加强了，为政府实行宏观货币政策调控做了制度上的准备。

2.管制证券业

1933年《证券法》和1934年《证券交易法》授权美国证券交易委员会（SEC）行使对公开发行证券的公司信息披露的监管职权，将证券发行和交易纳入联邦政府的管制之下，消除了证券市场中的欺诈、操纵及其他舞弊行为，同时限制了信贷资金大量转移到证券交易中去，减少了大规模投机。这两部法律连同随后的1935年《公共事业控股公司法》、1940年《投资公司法》和1940年《投资顾问法》构成了美国证券监管制度的基本框架。美国证券监管始终以“披露至上”为监管原则，遵循市场交易自主原则，保护交易信息对称。根据市场中买方处于信息弱势地位的特点，要求卖者必须为其出售的证券按照法定的要求向买方或市场作出披露，否则要承担相应的法律责任。美国证券交易委员会仅在法律授权范围内，通过颁布法规、法令或登记的方式，就买卖的双方如何进行信息披露提出要求，来实现保证市场公平与合理的监管目标，在交易的实体或程序方面并无过多的要求，只是忠实地充当保障市场信息得到有效披露的“看门狗”。

3.调节货币供应

1933年美国放弃了金本位制，使联邦政府能够根据政策需要调节货币供给，采取货币扩张政策，向银行发放贷款，先后颁布《房产主贷款法》、《紧急农场抵押法》，规定抵押的农场和住宅不被取消赎回权，降低对房屋和农场抵押品的利息；同时，通过复兴金融公司直接向社会发放了大量工商业贷款、不动产抵押贷款，增加企业和私人资金流动性，扩大了货币供应量，促进了消费和私人投资的增加。1934年，采取让美元贬值 41%的措施，提高美国商品的出口竞争力。

（二）扩张财政政策刺激经济复苏

大萧条期间，联邦政府成立救济机构，向失业人员发放救济款，保障低收入人群的基本生活；同时，联邦政府成立公共工程局，实行“以工代赈”计划，大规模举办公共工程，如修路，改善城市给排水系统，修建公共建筑、学校、机场、医院等。政府成立民间自然资源保护队，组织25万青年负责修筑堤坝、种植树木、兴建旅游设施。二战前先后有150万青年参加了该组织，开辟了 740多万英亩国有林区和近 20万英亩国有公园。值得一提的是田纳西流域治理工程，1933年设立田纳西流域管理局（TVA），授权行使管理美国第五大河流—田纳西河及其支流的联邦权限，包括灌溉、减少洪水危险、提供买得起的和可靠的电力，以及创造就业机会、供水、促进可持续的经济发展。管理局先后修建了31座水利工程、34个电站，改善了航运，减少了洪水灾难，使该流域内300万英亩土地变成了旱涝保收的良田，促进了工农业生产，有效地保护了生态环境。

从1935年到1941年，美国政府用于各项公共工程的资金共达140亿美元，主办了约25万个工程项目。仅在1938年，公共工程计划就为359万人提供了就业机会，占全国失业人数的三分之一。应该说，罗斯福财政扩张措施对拉动需求、减少失业、缓解危机有着明显的积极作用，这些工程项目为美国经济的长远发展以及二战赢得胜利做出了巨大贡献。(www.daowen.com)

（三）复兴工农业生产

为提高农业收入，减少剩余农产品，罗斯福政府出台了《农业调整法案》，政府将对自愿减少耕地的农民给予补贴，对与政府合作的农业生产者给予贷款，通过减耕限产来提高农产品价格。根据该项法案，联邦政府1933年对棉花、小麦、玉米、生猪和烟草的产量进行削减，基本解决了农产品相对过剩的危机，提高了农民的收入，增强了农村的购买力，有效促进了经济的复兴。

为挽救工业危机，罗斯福政府通过了《全国工业复兴法》，要求各行业可以在政府的同意下组建同业工会，制定公平竞争准则，以保证企业获得合理利润，劳工获得合理工资，为更多人创造就业机会，以刺激社会投资和消费。在政府的督促下，该项法律相继得到了大小企业的支持，劳资关系得到了缓和，不正当竞争得到抑制，现有工业生产力得以充分利用。

（四）建立社会保障体系

“新政”以前，由州政府和地方政府承担提供基础教育及实施社会救济的责任，1935年《社会保障法》则明确由联邦政府建立社会保障机构，提供养老金、失业保险、老年保险及为盲人、需抚养的儿童和其他不幸者提供保险或公共补助，从而奠定了美国现代福利社会的基础，提高了低收入人群的收入，最终实现了消费可持续性发展，增强了下层民众抵御经济危机的能力。

二、罗斯福“新政”政策效果

大萧条以前，美国政府以市场经济为圭臬，认为市场机制就像一架灵巧的机器，可以自动均衡供给与需求，政府不需要也不应该有任何行动干预经济运行，因此，面对危机，胡佛政府无所作为，或经济决策发生失误，结果使危机进一步恶化，经济自由主义濒临崩溃。胡佛反危机的失败，说明自由放任的市场经济理论已不能满足经济发展的需要。罗斯福则通过加强政府对经济直接或间接干预的方式，运用积极的财政政策与扩张性的货币政策，在金融业、农业、工业、社会保障方面，充分发挥政府组织社会各方面力量抗击危机的作用，把美国从经济崩溃的边缘拯救回来，大大缓解了大萧条所带来的经济危机与社会矛盾，取得了举世瞩目的成绩。

经过几年的“新政”，美国基本上恢复了银行信贷体系，稳定了金融秩序，工业生产止跌回升，农民收入有所增加，大批困难民众得到救济，几百万人重新获得工作，消费、投资和出口在增长，社会保障体系初步建立，社会生产力得到恢复。不仅避免了经济危机可能带来的全面社会危机，而且通过系统的制度建设，修正了自由放任市场经济的种种弊端，维护了政治稳定，避免了政局动荡，为美国后半个世纪经济的持续增长和社会稳定奠定了基础。

罗斯福“新政”是一场资本主义的体制改良运动，罗斯福政府在反危机的过程中，大力发展国家垄断资本主义，在财产占有形式、生产调节方式、生产管理体制等方面向更高的层次调整，为生产力的进一步发展开拓了较大的空间。政府在经济危机时期通过系统地、大规模地实施积极的财政政策和货币政策，增加社会的有效需求，达到并保持充分就业的案例，为凯恩斯主义国家干预理论的系统化和完整化提供了宝贵经验。

综上所述，1929年经济危机的传导机制与罗斯福“新政”的治理路径见图1-2。

图1-2　经济危机传导机制与罗斯福“新政”