二、基于旅游发展可持续性评价的国家公园旅游管理优化策略

（一）对两地旅游发展可持续性评价结论的分析与探讨

表5-16是两地旅游可持续发展各评价指标因子的指标值、权值及其表现计算结果。表中注＊号处的四个指标（噪声质量、水体质量、大气质量及居民旅游社会影响感知）均为负向指标，属于指标值越小越优的指标类型，与其他评价指标的指针作用刚好相反；所以，在进行评价值计算时，将其作为1的余数进行转换，并将转余后的数值作为指标值纳入加权求和总评价模型中进行计算。

表5-16　两国家公园旅游发展可持续性评价计算结果表

（续表）

（续表）

由表5-16可知，在NF旅游可持续发展的三个准则层中，表现最好的是旅游经济发展可持续性（46.8%），其次社会文化发展可持续性（40.6%）和自然环境发展可持续性（30.2%）；说明NF国家公园的设立及旅游开发最大的收益主要是旅游经济发展和社会文化可持续发展，而自然环境则在旅游发展中面临较大的压力，并直接影响到NF的旅游可持续发展。在24个评价指标因子中，NF表现较差的指标因子包括噪声质量、水体质量、居民旅游规划决策参与率、居民的旅游环境影响感知、保护区旅游发展增长率、居民自然保护意愿、生物多样性指数、居民旅游发展支持度、大气质量指数及居民对旅游发展的整体感知等。也就是说，对NF可持续旅游发展影响最大的或者问题最集中的，主要在于保护区自然环境质量水平面临着娱乐旅游所带来的巨大压力以及居民因为旅游决策参与情况和整体感知情况较差而造成的，对NF保护区自然保护与旅游支持的意愿不强烈。NF国家公园旅游发展可持续性情况表现最好则分别是保护区植被覆盖率（81.2%）、传统文化的保持意愿（79.5%）、游客满意率（79%）、政府对国家公园管理的财政资助（77.0%）、居民旅游社会影响感知（72.8%）、居民旅游经济影响感知（56.8%）、保护区域面积比例（56%）等。表明NF旅游可持续发展的最主要优势因素在于其保护区的自然属性、政府财政支持及居民的旅游经济获益感知。

对九寨沟而言，其社会文化发展的可持续性情况最好（77.3%），其次是自然环境发展的可持续性（66%）和旅游经济发展的可持续性（44.6%）。表明在九寨沟保护区，旅游发展的社会文化影响比较好，居民获益感知良好，并对保护区旅游发展持积极的支持态度。伴随旅游发展的同时，九寨沟的自然环境质量状况保持良好，自然保护工作成效较好。但是其旅游经济发展的可持续性情况相对较弱。在影响九寨沟旅游发展可持续性的24个评价指标因子中，表现较差的因子主要有政府财政资助、噪声质量指数、居民旅游规划决策参与率、自然保护投入比例、水体质量指数、保护区旅游发展增长率、居民的旅游环境影响感知、居民旅游文化影响感知、居民旅游社会影响感知和游客满意率。这就说明，对于九寨沟而言，其可持续旅游发展的主要劣势在于缺乏政府财政资助、居民的旅游社会、文化和环境影响感知。另外，有待提高的游客满意率也是九寨沟游客旅游可持续发展的影响因素。九寨沟旅游可持续发展最大的优势，就在于因为其普遍的旅游受益而得到居民对于当地旅游发展与生态环境系统保护的积极态度和意愿以及目前质量水平尚佳的自然生态系统质量。

（二）基于旅游发展可持续性评价的两国家公园保护区管理策略优化分析

基于对九寨沟和NF国家公园旅游发展可持续评价分析结果，可以从宏观和微观角度提出对两保护区自然旅游规划管理的优化策略如下：

1.宏观视角下的国家公园自然旅游可持续发展规划管理优化策略

宏观上的国家公园自然旅游规划管理优化策略主要表现为国家公园管理制度的创新与改革，即要根据本国国情及旅游发展的规律，因地制宜地构建合适的国家公园管理体制及良性循环的自然旅游发展机制。当然，对两国国家公园来说，不管如何进行发展机制改革和管理制度创新，其根本目标和衡量的标准始终应该是：能否有利于国家公园自然与文化遗产的保护保存，能否实现国家公园娱乐旅游机会提供的公益性和福利性；能否满足公园旅游利益相关者尤其是社区居民和游客的需求。

1）培养良性循环的发展机制，实现国家公园娱乐旅游的公益性供给

良性循环的发展机制是国家公园持续存在和国家公园自然旅游持续发展的重要保证。其中，必要的经费投入是物质基础；科学的管理制度则是其制度基础。以美国为例，美国国家公园发展机制主要表现为：①国家公园旅游是美国社会福利的重要组成部分，国家公园管理机构履行政府职责，不以赢利为目的，不直接从事旅游经营活动，而是以保护生态环境及其野生动植物为其最高宗旨；②对国家公园实行财政的收支两条线管理。国家公园管理经费全部由中央财政统一支付，其工作人员均为公务员，全部纳入政府公务员管理序列。同时，国家公园的所有收入要上缴财政，对国家公园实行严格的财务监督制度。经营收入多少不与管理机构人员的个人收入直接挂钩，这样可以确保工作人员尽职尽责保护环境，保护野生动植物及其文化自然遗迹；③国家公园全部对社会开放，通过实行许可制度实现了旅游开发模式的创新。旅游公司购买国家公园的特许经营许可权，从事旅游经营活动，同时又严格遵守国家公园的规定，接受国家公园管理机构的监督；④为增强国家公园的自我发展能力，在财政拨款不变的情况下，对国家公园游客的象征性地收取进入费用，并将国家公园收入的一部分（50%～80%）返回国家公园，支持有关设施的维修保养（官卫华，姚士谋，2007）。

在我国，国家财政投入不够、保护经费不足是九寨沟及其他国家级风景区普遍面临的难题；管理者破解难题的唯一现实可行的办法就是大规模地发展旅游业，通过旅游收入（主要是门票收入）实现保护区管理的自我维持和运营管理。而这一方面造成我国国家公园这样一个攸关整个民族及子孙后代持续生存发展能力的保护事业存在着过于功利化、短视化的旅游经济开发，同时也抹杀或者损害了国家公园娱乐旅游的公益服务性质。所以，寻求国家级风景名胜区旅游开发与自然与文化遗产保护之间的平衡，追求国家公园旅游收费与公益服务之间的均衡，构建和培养良性循环的发展机制与管理体制，将是国家公园尤其是中国国家级风景区包括管理策略优化和努力的方向。张金玲（2009）主张我国遗产管理实行非营利制度（见表5-17）。非营利制度在欧美市场经济国家遗产管理中普遍推行，是一种介于政府管制与市场机制之间的制度形式。当然，这种“非营利性”并不意味着遗产管理经营不能“营利”，而是主要表现在这一营利的目的、方式和分配上（徐嵩龄，2005；张金玲，2009）。

表5-17　所有权与经营权分离制度和非营利制度比较

（续表）

资料来源：张金玲，2009。有改动。

对于我国国家级风景名胜区而言，政府尤其是中央政府应该从财政与人事上加强对国家级风景名胜区的管理，建构起具有绝对权威的中央地方垂直一体化的国家公园管理，以确保整个国家和国家公园长远利益的保证和公园自然资源和生态环境系统的持续存在和旅游娱乐机会的公益性持续供给。因此，就要重构中央地方垂直一体化的国家公园管理，理清权责、理顺管理关系；在加大政府财政投入国家风景区自然保护的同时，实行严格控制下的特许经营，严格门票管理，降低门票价格，鼓励社会捐献，使各收益真正用于风景区的管理与保护；促进国家公园的自然保护与风景资源的娱乐旅游开发利用的有效平衡结合；确保这一国家瑰宝的生态系统服务和文化娱乐价值得以公益性、持续性地保持和发展。且旅游门票收入应严格由政府来约束其使用和管理，使其主要用于进行自然生态系统保护和社区经济社会福利的改善和提高。

对于英国国家公园管理体制而言，则应在继续保持其多方利益相关者参与的程序公平的基础上，适度加大政府机构权威管理，实现由程序公平与结果公平的结合、由决策民主向民主与效率兼顾的方向转变。毕竟，民主和自由都只是相对的，不能因为为了保证这一代人或者当地人欣赏国家公园的自由和决策民主，就因此损害了子孙后代和其他区域公民欣赏国家公园的自由和民主权利。为避免“公地悲剧”，在基于公园土地产权私有与公园生态系统服务和娱乐服务公益之间难以取得平衡、公园区自然生态环境系统面临威胁的情况下，进行政府干预将是一种必要的管理制度选择。也就是说，对于英国或者其他资本主义私有化国家来说，必须在尊重公园区土地和资源产权私有制的前提下，通过进一步强化国家公园管理机构的规划控制手段和规划管理权力，将土地私有与服务公益之间结合起来；按照国家公园的三大管理目标，严格对国家公园区内的各种土地利用与建设行为进行规划管理控制。

总之，不管如何进行国家公园管理制度改革，一个国家的公园保护区制度要求不应该自相矛盾相互冲突，体制也不应该鼓励和刺激对国家公园保护区资源的误用和滥用。(www.daowen.com)

2）加强公众参与和社区在国家级风景名胜区保护管理中的作用，实现公园社区的普遍获益

国家公园是一个面向公众开放的场所，也是一个对公众进行爱国教育和生态保护知识教育的基地。公众参与是国家公园的社会基础。国家公园管理必须注重公众参与，尤其是社区居民参与。

国家公园自然保护和旅游规划管理的公众参与有多种形式：一是基于公众参与的志愿者组织服务和管理，这将是国家公园及其旅游可持续存在和发展的重要力量。比如，国家公园可以发动公众，特别是青少年学生通过义务劳动的形式支持国家公园建设，如清除垃圾，从事一些有意义的建设活动等；同时，公园也向广大青少年学生提供开放的生态环境教育机会。二是由具有各种专业知识的科学家提供无偿的技术咨询服务，为国家公园保护、建设和旅游开发管理出谋划策；使国家公园的管理规划活动具有科学性和可持续性；三是非政府组织（NGO）积极参与国家公园的开发、保护和管理，帮助解决资金和技术问题（官卫华；姚士谋，2007）。正是由于国家公园及其旅游娱乐活动的公益性，也正是由于国家公园规划管理中普遍存在的资金缺口问题，所以，面向公众、加强公众参与将势必成为不同国家、不同制度下国家公园保护、旅游开发和规划管理走向可持续性的必然选择。

此外，国家公园和保护区要想在未来得以存在，就必须让地方社区在公园管理中发挥更大的作用，并在公园发展政策中注重其生计和生存空间问题（Nepal，2000）。为了补偿地方居民因为国家公园保护区的建立而不能使用附近的资源而带来的损失，也为了获得当地社区居民的合作与支持，旅游收益的大部分应该分流到国家公园社区，如当地所有的中小旅游企业。应该在不损害国民享用国家公园的前提下将一部分旅游收入用于支持保护区的保护管理，对不同阶层的游客收取保护区进入费被认为是一种很可取的办法，并已经在很多国家得到实践（Munasinghe ＆ McNeely，1994）。

对于NF来说，清楚界定NF国家公园管理机构与公园内旅游协会之间的关系、增进社区参与一度被界定为是NF公园管理面临的挑战，对NF国家公园的旅游可持续发展十分重要（The countryside agency ＆ Southern tourist board ＆ New Forest district council，1991）。前述的两国家公园旅游发展可持续性评价结果也表明，影响NF国家公园旅游可持续性的一个重要因子就包括居民旅游规划决策参与率过低、居民对旅游发展的整体感知较差引起的对公园旅游发展的支持度不高。从这个角度来说，增加NF旅游的社区参与；加强与社区居民的有效沟通，在增加其规划决策参与度的同时，通过管理体制如旅游税收的转移支付等方式，改善社区居民的福利设施和基础设施建设，扩大公园社区居民的旅游受益范围，让社区居民实实在在地感受到旅游业的发展对于社区及个人、家庭的好处，以获得他们对于公园旅游发展的支持，这才是NF国家公园管理策略优化的一个方向。

而对九寨沟来说，尽管社区居民的旅游业参与率水平较高，但大多为旅游经营性参与，虽然有当地居民被纳入九寨沟管理机构，但旅游规划决策的参与水平仍然有待提高。所以，在保证旅游开发与自然保护效率的同时，加强与沟内及周边社区居民的沟通交流；通过管理政策引导，让更多的旅游收益留在九寨沟社区及其周边社区，尽可能减少旅游漏损，这也是九寨沟在今后旅游管理规划策略优化的方向之一。从这个角度来说，NF国家公园的鼓励地方居民创办中小型旅游企业、鼓励地方采购和地方聘用，都将是九寨沟旅游开发管理中值得借鉴的地方。

2.微观视角下的两国家公园自然旅游可持续发展规划管理优化策略

1）NF国家公园自然旅游可持续发展规划管理优化策略

历次的NF游客调查结果均表明，游客对NF最为欣赏和喜欢的是：风景/景观、新鲜干净的空气、宁静的气氛、野生生物。这些因素都直接影响着游客在NF的旅游体验。在破坏游客旅游体验的因素中，坏天气、垃圾、过于拥挤和狗的捣乱是NF游客反映的最主要的破坏性因子。其他如路标不够、噪声污染、缺少停车位、通向停车场的路面坑洼不平、路面较差也是破坏他们旅游兴趣的问题。

因此，针对NF国家公园的情况，NF国家公园管理局应该联合其他相关机构解决和处理好垃圾、道路交通设施建设管理及对遛狗主人的行为规范管理问题。另外，针对拥挤、停车场位的问题，则可以通过各种措施鼓励和引导游客使用公共交通，尽可能减少私人交通量；从而减少噪声源、交通拥挤量和停车压力，从而增进公园环境质量和游客体验质量。

NF国家公园面临的主要问题就是因为游客压力过大给当地自然环境带来压力，并引起了社区居民对于旅游发展的抵触和不满情绪。尽管NF国家公园管理局和当地地方政府曾经试图通过进入收费或者关闭公园区内停车场的方式来解决问题，但均在公众咨询阶段就被否决。所以，保护区管理机构应联合相关组织加大对公众生态环境教育宣传工作，通过对停车场进行适度收费管理，鼓励游客更多地使用公共交通、自行车和其他低碳环保型的旅游交通工具，减少游客对私人交通的使用量，从而缓解因大量私人交通所带来的大气、噪声、交通事故、拥挤等负面影响，赢得当地居民对旅游娱乐活动的支持。同时，也应加强对NF国家公园的区划工作，实行分级分块保护，对不同性质的自然保护区片实行有区别的旅游规划管理政策；严格限制游客进入国家公园核心区域和生态脆弱敏感区域的旅游娱乐行为，将游客对本国家公园尤其是生态敏感脆弱区的消极影响降到最低。

2）九寨沟国家公园自然旅游可持续发展规划管理优化策略

对于九寨沟游客来说，他们最不满意的则是高门票价格及其他旅游收费。另外，食宿质量也是破坏他们旅游体验的重要原因。因此，九寨沟管理局可以通过适度的门票收费水平，实现国家公园旅游产品的公益性提供。同时，为最大限度地从游客的旅游消费中获取收益，九寨沟社区居民应改变以前对门票收入的依赖，通过提供质量更好、产品多元的、更能满足游客需求的旅游服务和旅游产品，通过提高旅游服务和产品质量及销售以获取更多的旅游收益，提高游客的满意度水平。

此外，在经济、社会文化和自然保护三大因素中，九寨沟旅游发展可持续性相对较弱的就是其旅游经济发展的可持续性。事实上，由于九寨沟管理局及整个社区（包括核心社区和周边社区）对旅游经济的依赖性过大，这就使得九寨沟地方经济存在着较大的脆弱性和不可持续性。任何一个破坏区域旅游发展的外力因素（如汶川地震、恐怖活动、经济危机影响等）都有可能对九寨沟当地经济在短期内造成致命的冲击。从这个角度来说，加大政府资助（如自然保护专项资金、风险基金、自然保护与可持续发展资助等）、有控制地实现地方经济的多样性发展（如对于可再生林特资源的利用、严格控制下的可持续林业资源利用、小规模控制下的传统牧业生产等）将是今后保护区可持续发展管理的策略之一。毕竟，对自然的保护不应该对人类社会造成损害；发生在生态阈值范围之内的干扰包括人类干扰（如放牧）也是保护区自然保护动力模型中的一个组成部分（IUCN，2004）。

本章详细介绍了目的地旅游可持续发展评价指标体系及评价方法。在此基础上，对两案例地旅游发展的可持续性水平进行了实证分析。首先基于现有的研究文献和可持续旅游评价态度量表（SUSTAS），构建了由一半感知态度因子和一半客观指标组成的国家公园旅游发展可持续性评价指标体系；并通过主客观相结合的方法获得了各评价指标的权重值。基于加权综合评价模型，对两案例地旅游发展的可持续发展水平进行了评价。评价结果表明，九寨沟保护区具有潜在的旅游发展可持续性；其旅游可持续发展状态较好；而NF国家公园因为较小的居民获益范围和较差的旅游影响感知、自然质量水平，其居民的自然保护意愿和旅游发展支持度均较低，具有潜在的不可持续性，其旅游发展可持续性水平较差。

本章最后根据游客意见和两案例地旅游发展可持续性评价结果，对两案例地自然旅游管理优化策略进行了分析和探讨，这些管理优化策略不仅包括宏观层面上的国家公园管理体制创新，也包括针对两地公园实际问题而进行的微观上的管理方式和政策改革等，以培育国家公园的良性循环机制、扩大社区居民受益面、实现国家公园旅游的公益性供给、提高游客体验质量等。

【注释】

[1]Department for Culture，Media and Sport：National Sustainable Tourism Indicators［R］.2005 New Forest District Council：Our future togetherⅡ—tourism strategy.2009.

[2]http://www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/09dfgl/2009-12/03/content_18997378.htm

[3]资料来源：New Forest SAC management plan 2001.

[4]New Forest National Park Management Plan Strategy（2006）：Conserving the Forest—environmental quality.

[5]The Environmental Noise Regulations（England）2006—First Round Major Roads，Lden-Map No.8.

[6]资料来源：New Forest National Park Authority Local Development Framework：annual monitoring report 2007。

[7]资料来源：New Forest National Park Authority.New Forest，New Chapter—living and working 2005。

[8]New Forest National Park：statement of accounts for the year 2007-2008.