二、英国国家公园管理制度

在英国，国家公园和保护区的发展有别于世界其他国家。由于数千年的人类开发，英国有代表性的自然生态系统所剩无几，绝大部分土地被分块切割划归私人所有。因此，英国不可能按国际模式通过集中国有的、未开垦的、落后乡村的土地建立大型国家公园。英国的国家公园和园家自然保护区已经成为这样一些地区：土地开发利用方面努力注重人与自然和谐相处的关系，保护英国的野生动物和景观遗产方面则坚持可持续发展的方式。私人和自愿者组织在英国保护区建设中起主要作用，他们促进了国家保护区的发展，并且与保护区密切合作，开展各项工作。英国的做法可能为世界其他国家提供了一种协调发展的模式（王维正等，2000）。

（一）英国国家公园产权制度

英国的保护区经常是存在于私人土地上并且接受政府对于允许的各种行为进行管制（Eagles，McCool，2002）。英国国家公园内的土地像英国其他地方一样主要是私人所有。很多时候，国家公园管理局只拥有很小一部分土地，他们主要是通过与国家公园内的土地所有者协作而不是购买公园内土地的所有权以保护国家公园内的特色景观（见表3-4）。

表3-4　1990年英国国家公园土地所有权分布表（%）

资料来源：①The Countryside Commission，（1998），The National Park Authority.A Guide for Members.Ref CCP 230.

②共有权土地（common land）数据包含在“其他”土地类型内，如开放乡村公共用地。在1990年，英国11个国家公园共有注册公地至少1 900平方千米，占整个公园总面积的14%。

③此时NF国家公园还未建立，所以，其国家公园管理局所有土地数据为0。

解决国家公园自然保护、娱乐利用及其他土地利用矛盾最有效的方式就是政府购买公园内土地的产权。但是购买国家公园的广阔土地，尤其是邻近大城镇的公园土地产权的巨大花费被地方当局甚至英国财政部认为是不可行的。到地处相对更偏远的国家公园原野区域购买土地产权的成本虽然要少一些，但是这些偏远原野区的游览者也会相应较少一些。所以，作为一种应对之策，1931年，C.Addison委员会建议英国政府通过区域规划管制的政策及规划服务对国家公园区内的土地利用进行约束，从而在不用购买公园内土地的前提条件下满足和实现国家公园的两大管理目标（Sheail，1975）。所以，英国的《城乡规划法》及随后通过的《国家公园与乡村进入法案》及其他法律法规都对国家公园内的土地利用规划及管理进行了非常严格细致的规定，以更有效地管理公园内的土地利用，实现自然保护、娱乐利用及其他土地利用之间的协调与均衡。

（二）英国国家公园产权制度的争论

Edwards等（1991）的研究发现，相当多的英国民众认识到国家公园的土地应该以私人占有为主，但是也有许多人认为国家公园管理机构或者赞同国家公园目标的组织应该占有更多的公园土地，但是所有的研究对象都认可国有与私有兼具的混合土地制度。人们争论的只是一个量的平衡问题。对于损害公园却又无法通过协议来作出改变的区域，人们普遍赞成将其土地所有性质改变为国家所有。总之，所有的英国国家公园管理机构已经在公园内获取了一定比例的土地以实现其管理目标，如为游客提供停车场或者信息中心等，但那不是英国国家公园管理机构普遍使用的管理工具（Edwards，1991）。

根据NF国家公园管理局的官方报告，NF国家公园占地面积57 086公顷。林业委员会管理着占整个公园面积47%的王室领地，主要是开放森林和原始景观林。在NF公园内，另有大约24%的公园面积为属于私人所有的农业用地（包括永久性放牧地、临时性草地及耕地和园艺农作物生产用地）。5%的NF国家公园面积为居民建成区用地，其所有权分属不同的所有者。基于NF管理局与土地所有者基于自愿达成的进入协议，NF国家公园有超过30 000公顷可进入的乡村地区，王室领地是可进入土地的主体；有310千米长的公权路供人们穿行，游客可自由地穿行在NF开放的石南地和林地。

（三）英国国家公园管理体制

由于土地私有制度，英国国家公园内获得许可的农业和林业继续经营；土地及资源的产权现状得到尊重；英国国家公园的景观保护与户外游憩是在以第一产业的农业、林业及少量采矿业占主导的私人占有土地的框架内开展的（Parker ＆ Ravenscroft，2000）。农业景观是英国国家公园景观的重要组成部分，塑造并保持了独具特色的国家公园景观。英国国家公园内的山区、丘原、高地草原、开放森林等开敞景观的特征都是通过放牧来得以维持。在英国国家公园内，放牧超载或者不扶持农业生产都不可行，英国国家公园的管理就是要在自然保护与经济发展之间寻求平衡（Edwards，1991）。

旅游业被认为是复兴英国乡村地区经济社会福利的重要产业。但英国国家公园内很少有土地是专用于娱乐目的；围绕国家公园内的旅游开发、私人财产与公共政策之间的争论也一直存在。英国政府制定了一些能够为农民和土地所有者所接受的公共政策以换取农民和土地所有者同意自愿提供一定的公共产品，如自然保护与娱乐（Parker ＆ Ravenscroft，2000）。这种安排是通过国家公园管理机构与土地所有者基于自愿原则签订进入协议来增加公众进入这些开放地区的权利，自愿是进入协议行动方案的核心。

英国每个国家公园都有公园管理局。国家公园管理局最早由地方政府产生，隶属于当地政府。1995年始，国家公园管理局脱离地方政府，成为一个由专业人员组成的、独立的、目标单一的、非政府部门的、为着国家的利益对国家公园进行管理的公共管理机构。英国国家公园管理局75%的收入来自于中央政府（英国环境、食品与乡村事务部，即DEFRA）专用拨款和资助，其余来自地方权力机构及英国或者欧洲的一些项目资助；并最终向英国DEFRA负责。英国国家公园局的成员数量从18个到35个不等；2/3的管理局成员由地方议会任命；剩下的1/3则由中央政府任命（Smith，1983）；其人员组成是中央政府与地方政府、地方议会、地方居民及其他利益相关者之间平衡的结果（见图3-4）。

(www.daowen.com)

图3-4　NF国家公园管理局组织机构示意图

资料来源：New Forest National Park Profile 2006-2007.

国家公园管理局是国家公园的直接管理者，负责编制地方层次的规划，确定为达到公园管理目标采取必要行动的政策、建议和项目程序；管理公众步行进入国家公园开放地区的权益，并向旅游者提供封闭或限制地区的信息。在英国，国家公园管理局只拥有很小一部分土地，他们主要是通过与国家公园内的土地所有者合作以保护国家公园内的特色景观。制定实施国家公园管理规划是他们最为重要的管理手段和方式；规划许可也是他们主要的管理方式。根据《国家公园与乡土利用法》，英国国家公园的规划管理必须在服从中央政府制定的规划导则的前提下，由国家公园管理局和区议会等组成国家公园联合/专门规划委员会行使规划权力，制定土地开发计划，提供膳宿、野营地和停车场、户外游憩和其他设施，增加道路提供户外娱乐，方便人们游览国家公园；管理局通过规划保护国家公园的土地和自然环境，禁止各种可能有损国家公园自然环境和文化遗产的行为（如采矿与采石、主要公路建设、电力建设与运输、水供应与污水处理、主要的旅游开发项目、军事建设与国防训练用地等）。国家公园旅游开发规划及营销等工作则由地方议会负责。

除了与当地地主和农民通过达成进入协议进行紧密协作外，国家公园管理局还必须与国家公园区的具有推动经济社会发展的地方权力机构和公共团体合作（Edwards，1991）。英国所有决策或者行为会影响公园土地的权力机构、公共团体、政府部门和官员都应该按照可持续发展原则共担国家公园管理的责任和义务，所有相关机构和个人都必须在其决策和活动过程中尊重和重视国家公园的三大管理目标。在英国，国家公园管理机构必须加强与自然保护署、英国遗产署及公园内的一些公司和机构（如英国水公司）的密切联系与合作，以寻求对国家公园更强的保护和进入方法。一些志愿保护团体如英国信托公司、乡村野生生物信托组织、林地信托组织、皇家护鸟协会等组织的目标或许与国家公园不同，但是它们的工作对于国家公园的目标实现却直接起到了支持和帮助的作用，这些志愿团体一般也得到国家公园管理机构的支持。国家公园管理局也与当地议会密切合作，公园管理局负责规划和决策公园未来的发展措施，由地方区议会具体执行这些发展措施。

总体说来，英国国家公园管理局并不能通过行政命令的方式总管公园内的诸多事务，管理局只能通过制定、实施管理规划、对区内规划申请的许可审批权来实施实现其公园管理目标；并只能通过与公园区内外的各种组织、机构、个人进行协商合作，通过多方参与和协商，以民主的方式来对国家公园的自然保护与旅游开发进行管理，以求在私人土地上实现公共管理的目标。

在建成为国家公园之前，NF是国家自然保留地和国家遗产区，有NF地区政府、林业委员会、NF委员会、国家信托公司等众多机构分担着对区内自然景观和文化遗产进行保护和管理的职能。NF国家公园管理局建立后，NF国家公园管理局分担了林业委员会所代表的政府公管林地的自然保护和管理工作。NF国家公园管理局有22名管理人员，12人由地方议会任命（5人来自Hampshire郡议会，4人来自NF地方议会，其余3人分别来自Salisbury地方议会、Test Valley Borough市镇议会和Wiltshire郡议会）；NF国家公园管理局另10名成员则由英国DEFRA大臣任命，其中4人代表公园内教区的利益，另外6人则代表着国家的利益^[8]（见表3-5）。

表3-5　NF国家公园管理局必须合作的主要机构及其职责

（续表）

注：NFNPA，DEFRA，NE，FC分别代表NF国家公园管理局、英国环境、食品与乡村事务部、英格兰自然署（Natural England）、林业委员会。

NF国家公园管理局负责制定NF国家公园的管理政策及优先管理目标，以确保国家公园内的资源得到有效的利用、相关资金使用合理；他们必须代表国家公园的利益平衡任何冲突和压力。由NF国家公园管理局组织机构示意图（见图3-4）可见，NF公园管理局的工作职责主要包括保护监测、资金管理、保护、娱乐与可持续发展管理、规划管理、企业管理、信息与游客服务管理及内部职员管理等。

NF国家公园管理局必须在与公园内已经存在的各利益相关方进行合作与协商的基础上才能展开对国家公园的保护与旅游供给等工作。事实上，NF国家公园是公园管理局与许多不同的组织和团体通过合作的方式来进行自然保护和娱乐供给的。

总而言之，尽管英国的国家公园管理局通过法律授权获得很多的资源拥有更大的自信，但是公园管理机构的作为仍然十分薄弱，也缺少对国家公园内农业与林业的控制，对于环境事务的影响也很有限。英国国家公园管理局虽然已经成为国家公园地区的领导者，但他们的作用常常被当地他们不能或者影响不到的其他利益团体所削弱。英国国家公园的管理更像是一种由公私部门及志愿者组织相互联系作用而形成的网状管理而不是由中央政府制定并占优势地位的层级式管理形式。

基于合作与协调的国家公园管理机构的公共选择与民主协作管理模式决定了其在保证管理的公平性的同时，也同样面临集体行动的困境，在管理效率方面差强人意。以NF国家公园的建立为例，在100多年前美国建立世界上第一个国家公园——黄石国家公园后不久就有人首次提出将NF建成为国家公园，但NF申请建成国家公园的过程却屡次因为遭到当地居民的强烈反对而几经波折和反复；直到2005年3月才得以最终建成，整个过程历时一百多年。再举一个例子，由于NF国家公园游客规模太大和自驾比例过高，NF国家公园面临着极大的环境压力；出于自然与景观保护目的，NF管理局及当地其他机构多次准备在发展公共交通的同时采取暂时或者永久关闭公园区部分停车场及象征性收费的措施以减小游客给NF带来的消极环境影响，结果这些政策建议均在公众咨询阶段就遭到反对，最后只能放弃。所以，这种基于协议与规划的国家公园民主管理模式尽管保证了管理的公正性及对旅游娱乐福利的最大化提供，但它的管理效能也因为这种民主程序而受到影响。

英国的各项制度决定了英国国家公园内多业共存的客观现实，也决定了公园管理局作为一个负责国家公园自然与文化遗产保护及娱乐管理的独立机构，必须与公园内各利益相关方及各机构、组织、社团、群体和个人展开平等与自愿合作基础上的协商与共治。这与中国的国家级风景名胜区高度行政管理特色和旅游业一业独大、社区参与容易被忽视的特色有着明显的区别。

总之，国家公园的每位利益相关者及社会的每位成员都必须按照集体的意志及制定的规则使用公共资源；国家公园的管理决策必须民主化。当然，一个社会是否民主并不取决于市场或者政府对经济事务的影响程度。市场或者政府并不必然地代表民主或者寡头政治。实现民主的最好方式应该是保证政府干预能使公众而不是少数利益集团受益，保证政府干预能矫正市场失灵而不是加剧市场失灵（James，2001）。公共资源管理中“公地悲剧”的规避，既有政府强权干涉治理成功的案例，也不乏通过明晰产权而得到合理解决的个案；政府强权参与国家公园经营管理或者明晰产权由市场来经营管理保护区自然旅游，两者都不是唯一的方式，都有其合理存在的可能性，并不是非此即彼的关系。人们对环境问题的日益关注会促进目的地管理制度的创新（Anne-Mette Hjalager，1997）。不管是中央集权式管理模式、地方自治式管理模式还是产权私有化式的管理模式，制度创新的关键就是找到合适的制度安排，拟定恰当的游戏规则，确保实现国家公园管理目标，并在公共管理中实现效率与公平的均衡。