一、中国国家公园管理制度

（一）中国国家公园产权制度

根据我国宪法及相关法律，风景区内自然风景资源的产权主体是国家，即全民所有。尽管我国风景区的风景资源及其所属土地属于国家所有，但在中央政府及其部门、地方政府、地方政府各相关部门、风景区人民政府或者风景区管理机构之间，究竟谁才能真正代表国家和全体人民行使对风景区的所有权，却没有明确界定。如果各方发生利益冲突或者决策矛盾，处置方法根本无法可循，无据可依。对风景名胜区资源所有权的宽泛界定造成了对风景区各种资源使用权与管理权的混淆，并使得我国风景区资源的所有权、使用权和管理权的混同，出现“谁使用、谁管理，谁所有”的情况。

我国法律法规规定，“风景名胜区资源属国家所有”；“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”；任何地区、任何部门也没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或者部分出让、转让给企业经营管理”的权利。对九寨沟而言，九寨沟保护区总面积达651平方千米，几乎全部为国有土地。任何单位和个人在九寨沟风景名胜区内占用土地，建设房屋或其他工程等都必须经九寨沟风景名胜区管理局按规划进行审查同意后，依照有关法律法规的规定办理审批手续^[4]。九寨沟风景名胜资源属国家所有，任何单位和个人不得出让或者变相出让^[5]。九寨沟管理局代表国家和政府对保护区土地与资源进行统一管理，这种管理体制有利于加强统一综合管理的力度。它一方面有利于保护区管理机构对所属区域实施有效统一的管理，提高管理效率；但也容易因此使得保护区管理决策的科学化与民主化难以得到保证。

（二）中国国家公园产权制度的争议

在中国，从20世纪90年代初以来，国家级风景区等公共资源依托型景区管理体制及旅游管理模式一直是业界和学界争论的热点话题；并形成“产权转移派”、“国家公园派”两种观点（徐嵩龄，2003）。而这两种观点争论的实质就是关于遗产资源市场经营形式与政府管理模式之间的争论，争论产生的根源就在于对风景区以及风景资源的基本属性定性。

“产权转移派”认为，国家级风景区内的文化与自然遗产是一种经济资源，因而应该按照市场方式推动旅游开发经营。根据“产权转移派”的观点，尽管自然资源归国家所有的法律地位决定了所有权及其连带的收益权只能属于国家，但其余各项权力，如使用权、支配权、交易权仍可以有偿转让或以协议方式建立排他性的权力，也就是说，产权作为一种权力可以在不同的主体之间进行分割。产权学派因此提出了两权分离（苟自钧，2002；唐凌，2005）、三权分离（杨振之等，2002）、四权分离（王兴斌，2002）的主张。按照“产权转移派”的观点，国家级风景区的管理应该走“国有私营，市场竞争”的开发管理模式，其开发的核心操作方式就是所有权与经营权分离，以经营取代管理，将经营权转移到开发商手中。部分学者甚至提出国家级风景区的产权可以作价以股份制形式上市经营之说（张凌云，2000）。赵燕菁（2001）直接建议建设部放弃按照美国国家公园模式管理我国风景区事业的工作思路，利用市场的力量，通过高效率的分权管理体系，推动全国风景区事业的发展。在“产权转移派”看来，市场机制是解决风景区资源开发与利用的有效方法。

在实践中，“产权转移派”占据绝对上风；除了少数国家公园保护区管理机构自主进行自然保护和旅游开发经营外，全国大多数公共资源依托型景区都按照资源所有权、经营权与管理权相分离的原则，实行了企业化、私有化和市场化管理。根据郑向敏（2005）的统计，截至2004年底，全国已经出让景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、直辖市、自治区有20个以上，已有超过300多个景区（点）以不同的形式转让了经营权。正是由于国家级风景区的资源产权界定不够明晰，产权私有化制度安排失当，政府监管缺位，目前中国风景区的管理体制和经营模式已经明显呈现出投资多元化（独资、外资、合资、贷款、债券等多种投资方式）、经营多样化（委托经营、承包经营、合作经营、上市经营等多种经营方式），管理复杂化（地域交叉、职能交叉）的发展趋势（李如生，2001；张友国，2005）。风景区被一些私人利益集团控制性地进行旅游开发管理，国家公共风景资源变成少数人牟利的工具。这给我国本应追求社会福利最大化的国家级风景区的保护管理带来很多问题。目前，我国许多国家级风景区资源的所有权、管理权与经营权常常交错混杂，加上缺乏国家具体代表者的协调，有时经营者的利益几乎排斥所有者的利益，对资源的过度使用和破坏使用牺牲了资源所有者的全局利益和长期利益（汪德根等，2003）。一些率先进行国家级风景区经营与管理权转移改制的风景区或者遗产地在取得良好的经济效益的同时，也产生了巨大的负面影响，造成各方面的批评声不断（张朝枝等，2004）。

“国家公园派”首先强调必须明确国家级风景名胜区内的风景名胜资源的特殊定位——它是一种具有独特性、不可再生性及多种价值的遗产资源，不应将它混同于一般的经济资源，更不是一般的旅游资源；它是公益性的、保护性的和传世性的人类和民族瑰宝，属于全民的特殊国有资产，不应将它混同于一般国有资产；所以，他们认为，国家级风景区管理制度是一项国家制度，不应将国家级风景区混同于一般经济开发区和旅游度假区（师卫华，2008；谢凝高，2005）。师卫华（2008）直接坦言，“如果首先考虑国家级风景区的经济收益，则世界上根本不会有国家公园制度”。“国家公园派”推崇以美国为代表的“国家公园体制”模式，认为要避免产生类似“搭便车”的问题，由政府管理国家级风景区资源只能是唯一选择；而且，政府对国家风景区资源只能是根据社会福利原则来实行使用分配，这是政府的责任（张晓，1998；徐嵩龄，2003）。徐嵩龄（2003）认为，遗产资源的特殊性决定了其经营权与所有权是天然一体的；管理权与经营权的分离必然导致遗产区管理转入以营利为首要目的的商业性旅游经营轨道；其经营举措往往是与遗产保护背道而驰的。风景区的所有权应该归作为全民代表的政府而不是私人所有，这更符合一般经济学原理；因为对于一个普遍实行保证较高经济效益的市场经济社会，对于关乎国家与民族长远利益和社会可持续发展的遗产资源，更关注资源经济效益的私有产权显然是失效的（张晓，2003；张友国，2005）。

（三）中国国家公园管理体制

我国一直有学者呼吁像国外一样建立起自己的国家公园体系而不是国家风景名胜区体系，以与国外完全对等。因此，2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局已批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。此后，建设云南迪庆州的普达措国家公园也成为人们争议的热点话题。尽管一直有学者和业界基于不同的目的，呼吁与国际接轨重建中国的国家公园体系；但更多的学者质疑在现在我国国家风景名胜体系业已成熟的大背景下重建国家公园体系的必要和意义，对于国家公园新体系的建设、管理制度和架构等也存在很大的争议而悬而未定；所以，时至今日，我国的国家公园建设和发展似乎仍处在一种混沌状态和迷茫之中：既有的汤旺河或者普达措国家公园管理也并没有显示出它与国家级风景名胜区明显的区别，更没有新的国家公园或者国家公园管理法规、条例的出台。所以，本书将仍然以国家级风景名胜区作为我国的国家公园，以风景名胜区管理制度来解剖我国的国家公园管理制度。

根据《风景名胜区条例》（2006）规定，风景区所在地县级以上地方政府设置风景区管理机构，负责风景区的保护、利用和统一管理工作。国务院建设主管部门负责全国风景区的监督管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景区的有关监督管理工作，如森林、文物、宗教等的管理与保护。省级政府建设主管部门或者风景区主管部门负责本行政区域内风景区的监督管理工作。省级政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景区的相关监督管理工作。这一体制力图集中各级各部门力量实现对国家级风景区的有效保护与综合管理，但也容易造成管理权力过于分散和“政出多门，政令不通”的情形。图3-2为我国国家级风景区行政管理体系示意图：

图3-2　我国部分国家级风景名胜区主要行政管理体系示意图资料来源：张骁鸣，2005。

我国风景区管理体制架构虽已形成，但缺乏自上而下的、直接系统的上级权威管理机构和基层务实管理机构。我国国家公园的中央主管部门——住房与城乡建设部在财政约束和人事任免两方面都缺乏有力的控制。国家级风景区管理机构由当地政府设置，风景区管理机构的领导人也由当地政府任命；国家级风景区实际上是一种属地化管理模式。这种制度安排必然造成地方政府的决策和意图对风景区发展更具决定意义，而国家政府的政策和规章却往往难以施行（陈勇，吴人韦，2005）。这就极易使地方和部门在眼前经济利益的驱使下对风景资源进行掠夺性开发，造成全局利益让位于局部利益、长远综合利益让位于眼前经济利益的现象（师卫华，2008）。(www.daowen.com)

在我国现行风景区管理体制下，建设、农林、文化、环保、国土、地矿、水利等政府部门凌驾于风景区管理机构之上分头管理保护区内某一方面的工作。这种行政管理体系既缺乏统一性，易造成权力关系模糊；也缺乏权威性，易导致内部利益冲突。而这种模糊和冲突的根源即在于经营和管理的混同（张骁鸣，2005）。在空间上，我国一些国家级风景区内可能同时又存在自然保护区、森林公园、重点文物保护单位等，造成管理边界交互缠绕和多头管理现象（杨锐，2003）。政出多门造成每个可以利用风景区的人或者集团都面临着“集体的困境”，容易造成风景区的管理和保护失效，甚至破坏风景区。

我国的风景区管理机构多是自负盈亏的事业单位，但有着同企业一样的盈利目标，这是促使风景区进行企业化经营以谋取经济利益的内在动因。此外，随着旅游业的发展，风景区潜在的商业价值日益突现，而大多数国家级风景区处于欠发达地区，当地政府和群众迫切需要开发风景资源以获取经济回报，旅游开发诉求强烈，形成了风景区管理机构进行赢利性开发活动的外在动力。由于风景区管理部门既是保护区管理者，又是旅游开发经营者，必然难以形成有效的约束和监督机制。风景区管理部门对风景资源进行保护的动力削弱，转而追求资源开发的经济效益（陈勇，吴人韦，2005）。这往往会导致急功近利式的开发和遗产破坏。以黄山国家级风景区为例，由于过于注重旅游开发利用，近年来黄山景区索道、宾馆，土地占用急剧增长，景区城市化趋势不断加强，使遗产与生态环境受到严重破坏。

九寨沟管理局是九寨沟的直接管理机构，实行的是九寨沟自然保护区管理处和九寨沟风景名胜区管理局两块牌子、一套班子的管理体制。2000年以前，九寨沟管理局直属九寨沟县人民政府；2000年，阿坝州州委州政府将九寨沟管理局确定为正县级事业单位，实行“以州为主、州县共管”的管理模式（见图3-3）。九寨沟管理局属全额自收自支事业单位，旅游门票收入为其主要收入来源。根据《阿坝藏族羌族自治州九寨沟风景名胜区管理办法》（2008）及国家对风景名胜区和自然保护区管理机构职责的相关规定，九寨沟管理局的主要职责是^[6]：

（1）宣传贯彻执行国家、省、州有关法律法规。

（2）建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度，保护九寨沟风景名胜资源、自然生态环境、民族文化和宗教文化资源，维护风景名胜区自然景观和人文景观，合理开发、科学利用风景名胜资源。

（3）协助编制总体规划和详细规划并组织实施，按照总体规划配合相关主管部门对风景名胜区的土地利用和建设项目进行监督。

（4）对风景名胜区内居民生产、生活、经营等活动进行管理。

图3-3　九寨沟管理局组织结构示意图

资料来源：九寨沟管理局。

（5）对风景名胜区内从事旅游业的经营单位和个人依法进行管理监督。

（6）建设、管理和保护风景名胜区的基础设施及其他公共设施，改善游览服务条件。

（7）州人民政府赋予的其他工作职责。

作为阿坝州及九寨沟县政府的派驻机构，九寨沟管理局集多种角色于一身，既是本保护区管理制度的制定者，也是各项制度规定的执行者，它根据国家法律，代表地方政府对九寨沟内的自然保护、旅游开发和管理、居民事务管理等进行直接全面管理。按照规定，九寨沟管理局不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等管理职能委托给企业或者个人行使。1998年3月，根据国家政策，九寨沟管理局和九寨沟旅游集团公司进行拆分（九寨沟旅游集团公司由管理局与当地居民联合成立，最初由管理局控股）；管理局的职责主要是自然保护与保护区管理，其收入来源主要是门票收入。2012年，九寨沟管理局的门票收入高达6.54亿元人民币。这种基于门票收入的“保景富民”政策容易滋生大锅饭的倾向，导致低效率和对社区内居民经营积极性的挫伤；建立在高票价基础上的门票为主的盈利模式具有较大风险，在合理性上也受到质疑。上述两个问题都将影响到九寨沟保护区的经济价值是否能够得到可持续的体现和发挥^[7]。