三、中英不同体制下的国家公园性质

在英国，John Dower于1943年提出的英国国家公园的定义沿用至今，并清楚地表明英国的国家公园是为着国家的利益经由政府决策与行为来进行保护管理的，其管理的内容主要包括景观保护保存和向公众提供娱乐。英国的《国家公园与乡村进入法案》（1949）及《环境法案》（1995）都明确赋予了公众自由进入国家公园开放乡村进行娱乐旅游的权利及使用开放路权的保护区内道路的自由。英国所有的国家公园均实行开放式管理，不收取进入费用；公众自由进入国家公园欣赏娱乐的权利不附加任何条件。英国中央政府向国家公园管理局提供财政资助以实现正常运营及自然保护工作。

英国国家公园管理局的主要职责有三：一是保护和增强公园的自然美、野生生物和文化遗产；二是向公众提供了解和欣赏公园独特品质的机会；三是寻求推动国家公园内地方社区的经济社会福利。从这个意义上而言，尽管英国实行私有制度，英国的国家公园却具有公益性特征，其娱乐游憩具有公共产品的特性。

中国《风景名胜区条例》（2006）定义风景名胜区（简称为风景区）为“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，即为国家级风景名胜区”。国外国家公园体系虽然与我国风景名胜区体系在客观历史背景、国情条件和资源禀赋上存在一定差异，但两者无论是发展的性质、特征、目标和方向上却有着巨大的相似性（官卫华，姚士谋，2007）。所以，如无专门说明，本书中的中国国家公园均指的是国家级风景区；在以后的分析中将不再对中英使用的术语或者名称间的不同另作说明。(www.daowen.com)

我国实行社会主义土地公有制度，根据宪法及森林法和土地法，我国的山、林等自然资源及其附属土地产权属于国家或者集体所有。国家级风景区是国家自然文化遗产的精华，是全体人民的共同财富，是一种保护性的永续利用的资源，国家是我国国家级风景名胜区的所有者（谢凝高，1994）。在我国，国家风景区一直属于政府规制的对象（邬爱其，徐进，2001）。根据《风景名胜区条例》（2006），“风景区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动；风景区的门票收入和风景资源有偿使用费应当专门用于风景资源的保护和管理以及风景区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿”。从这个意义上讲，风景名胜资源是符合公共利益并为公众共同使用的物品（朱建安，2004；依绍华，2006）。我国国家风景区的首要目标和职责是风景资源保护，以实现风景资源的永续利用和代际共享；从本质上看，国家级风景区的风景资源是一种特殊的具有非排他性、非竞争性、不可再生性和不可替代性的特殊公共资源，属于公共物品，国家级风景区更是一项资源保护型的社会公益事业（马梅，2003；张晓，2001；朱观海，2003）。张朝枝等（2004，2006）认为，国家风景区是一种特殊的公共资源：它具有非排他性和竞争性，是一种公益性的公共资源；对旅游者来讲，只有当旅游者人数达到一定数量时，它才具有竞争性，但排他成本较高，因此国家公园是一种俱乐部资源或拥挤性资源。因具有拥挤性的特性，可以形成价格（即门票），因而风景名胜区是准公共物品，确切地讲是俱乐部产品（朱建安，2004；依绍华，2006）。

从这个角度来说，中英两国国家公园都是本国国家级的保护区，是一种公共资源；其提供的旅游娱乐产品则均为一种公益性产品。