二、国家公园的概念和性质

（一）国家公园的概念

虽然人类历史早有建立保护区进行自然的思想和实践，但是世界第一个国家公园却是1872年才在美国正式建成。

建立国家公园的思想最早可追溯到19世纪初的英国诗人威廉·华兹华斯（Bell，1975）。1832年，美国乔治·卡特林在考察完密西西比河谷的印第安平原后提出建立国家公园的设想：“……设立一个国家公园，公园里有土著人和他们的牲畜，被旷野清新的自然美景所环绕，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”（Eagles，McCool ＆ Haynes，2002）。在19世纪的美国，由于日渐增加的环境退化、污染和对于自然资源的一些荒谬的掠夺，造成1870年左右一个新的概念的出现：采取措施保存特别美丽或者有突出价值的地区免遭过度开发利用是每一代人的道德责任，为了整个国家的和子孙后代的利益，应保留这些地区。1872年3月1日，美国通过国家立法，建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，成为“供人民游乐之用和为大众造福”的资源保护地（IUCN，2004）。

从黄石国家公园设立起，保护风景优美的地域以供公众之用的理念先后在其他国家出现。世界其他国家不断跟进，建立了越来越多的国家级保护区域以保护自然资源和自然环境，并向公众提供娱乐机会。其称呼和命名各有不同。1879年，澳大利亚在悉尼南部荒野区建成皇家国家公园；1885年，加拿大在落基山脉乐弓（Bow）峡谷区建立班夫国家公园；1887年，新西兰建立了通加利罗（Tongariro）国家公园；1898年，墨西哥建立了El Chico国家公园；1903年，阿根廷建立了纳韦尔瓦皮国家公园；1909年，瑞典建立了Abisko国家公园（IUCN，2004）。此后，国家公园的建立即呈指数式快速增长。截至2006年，全球符合IUCN国家公园设立标准而设定的国家公园总数接近5 000个（IUCN，2007）。

在国家公园的发展历程中，各国政府和学者根据本国国情提出了自己的国家公园名称和定义解释。在有些国家，这些名称与定义至今沿用。表2-2反映了部分国家的学者对国家公园的定义。

表2-2　中美英前苏学者对于国家公园概念的界定

由于世界各国对国家公园的名称有滥用之势，IUCN于1969年在印度新德里召开大会，努力在全球正式统一国家公园的定义；这次大会同时还号召一些国家不要将不具备国家公园定义资格的区域命名为国家公园。根据IUCN于1969年对国家公园的定义，国家公园是“由一个或几个具有重要特征的生态系统组成的、面积较大（面积不小于10平方千米），本质上未受（或者基本上没有受到）人类开发占用的自然区域，它一般要进行最高水平的保护，并允许进行旅游娱乐应用”（Butler ＆ Boyd，2000）。根据IUCN（1996），国家公园的基本特征有：

（1）区域内生态系统尚未由于人类的开垦、开采和拓居而遭到根本性的改变，区域内的动植物种、景观和生态环境具有特殊的科学、教育和娱乐意义，或区域内含有一片广阔而优美的自然景观。(www.daowen.com)

（2）政府权力机构已采取措施以阻止或尽可能消除在该区域内的开垦、开采和拓居，并使其生态、自然景观和美学的特征得到充分展示。

（3）在一定条件下，允许以精神、教育、文化和娱乐为目的的参观旅游。

（二）国家公园的性质

国家公园是自然保护区的重要形式，处于IUCN保护区分类体系里的第Ⅱ类，其管理目标是生态系统保护与旅游娱乐（见表2-1）。国家公园的性质首先是一种自然保护区，它对于持续保存一个国家重要的自然及与之关联的文化遗产并使其能继续为子孙后代所用至关重要（Lucas，1992）。国家公园同时也是一个向人们提供教育、娱乐和精神放松机会的场所，提供娱乐旅游是其重要职能（IUCN，1994）。

由于国家公园代表着一个国家最好的、最有代表性的自然资源与自然生态系统，对于国家乃至世界的自然生态系统与生物多样性保护具有重要的意义，并在国家层面上由国家政府进行着最高水平上的保护措施以及向公众提供娱乐和游憩机会。尽管世界各国政治与社会经济制度不同，国家公园土地产权属性也各不相同，但国家公园及其旅游产品多被视为是一个国家政府向公众提供的具有公益性的公共产品和公共服务（IUCN，1996）。

根据《黄石公园法案》，世界第一个国家公园——美国黄石国家公园自诞生起就被界定为“巨大的国家度假地”，“必须服务于公共用途、度假和游憩”（Sellars，1997）。在美国，国家公园是美国社会福利的重要组成部分，是“供人民游乐之用和为大众造福”的保护地，由政府内政部下属的国家公园管理局实行管理，生态保护和公园运作费用由政府财政全额拨款支撑，公园管理员隶属美国公务员体系编制（官卫华，姚士谋，2007）。美国公众认为，要体现“让人民得益，供人民享受”，就不能让少数者掌控景区，只能是由以维护全体人民利益为己任的政府从事公共管理。国家公园管理局职责就是保护国家珍贵的自然和文化资源不受损害，确保休闲、娱乐、教育、科研、生态保护各功能的实现和国家公园的保值增值（朱建安，2004；官卫华，姚士谋，2007）。

黄石国家公园是世界上第一个国家公园，后来世界各国的国家公园大多是根据黄石国家公园的建管原则设立和管理的。国家风景名胜区在世界各国都不以营利为目的，作为满足社会物质和文化需要的社会公共产品或者俱乐部产品（Turner，2000）。同美国一样，加拿大的国家公园也是开放管理，政府财政拨款资助国家公园管理机构对国家公园进行保护管理。国家公园的公众娱乐使用（主要指自驾车观光）没有附加条件。尽管由于国家财政资助不够、管理经费不足的原因，美、加等许多国家逐渐向国家公园游憩设施使用者或者游客征收使用费或者进入费，但其收费比较低，公园收费也以维持公园管理为目标，不以营利为目的。这些都说明了国家公园的公益性和作为公共物品的特性。

在我国，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。我国的风景名胜区事业是国家社会公益事业。与国际上其他国家建立国家公园管理体系一样，我国建立风景名胜区的目的，就是要为国家保留一批珍贵的风景名胜资源，在严格保护的前提下，科学的建设管理，永续的发展利用^[1]。

总之，不管世界各国实行什么样的经济政治制度、国家公园具有怎样的产权属性，国家公园都与私人物品相反，本质上具有公益性特征，是一种公共资源；国家公园旅游产品是一种公共产品。