沈阳市供热工作面临的主要问题及其解决

一、沈阳市供热工作面临的主要问题

1.管网设施老化严重，供热能力明显不足

目前，我市供热管网普遍存在设施陈旧、跑冒滴漏、调控能力差、热效率低以及能源浪费严重等现象，已直接影响到供热质量和运行安全。2009年底，全市供热管网已达7551公里，其中1246公里供热主干管网，占供热管网总长的16.5%，已超出15年的设计使用年限。由于部分主干管网老化严重，难以承担增加的热水输送压力，造成近几年冬季供热运行期间，各类故障呈逐年上升态势。近三个采暖期内已分别发生管网运行故障386次、741次和769次，存在较多的安全隐患，严重影响了供热效果，老旧管网亟待更新改造。同时，我市现有的供热能力也只能维持现有供热负荷需求。沈海热网、铁西热网两条城市主干网，不仅不具备应对故障抢修和极端气候所需的供热余量，而且已无充足的调峰能力，直接影响既有房屋的供热效果和运行安全。随着城市规模的不断拓展，全市每年约有1000多万平方米新增用热需求，特别是金廊沿线工程和十二运场馆等重大项目的相继完工，也亟需开辟新的热源。

2.收费改革相对滞后，行为节能意识不强

随着城市供热体制改革的不断深入，实行采暖费理入工资，即“暗补”变“明补”的供热收费制度改革，已成为“三北”城市深化供热体制改革的重要内容。近年来，国家建设部每年检查“三北”城市供热改革和节能减排工作时，都将此项改革列入考核的重要指标。从2001年开始，我市将收费方式由过去供热企业向用户单位收取，逐步调整为用户个人直接向供热企业交纳、回单位报销。由于采暖费尚未理入个人工资，全市仍有60%采暖用户为所在单位按标准全额报销，大多数用户的供热商品化观念仍然淡化、节能意识不强，使行为节能方面缺少热用户的关注与支持。特别是在大力推进节能减排的背景下，如何使供热收费直接与个人和单位利益挂钩，已成为全面推进供热计量收费工作，促进全民行为节能，确保全市节能减排目标完成的基础性条件。

3.供热管理法规缺失，供热市场有待规范

我市现行的供热监管主要依据为《沈阳市城市供暖管理办法》（2001年7号令）、《沈阳市采暖费收缴管理规定》（2003年24号令）和《辽宁省城市供热管理办法》（2003年152号令），上述政府规章的制定均在国家提出供热体制改革要求之前。随着供热企业所有制改变、自主权扩大、供热资源重新调整、交费主体结构变化、节能环保要求提高以及用户对供热质量需求提高等新情况、新问题的出现，供热、用热双方的责权利需要重新调整，供热服务标准与服务规范需要重新制定，供热规划与设施建设管理需要制定新规程，供热执法与处罚机制需要更加明确。而现行的法规、规章由于制定时间较早，有许多条款和内容相对滞后，并缺少市场监管内容，难以规范供热市场秩序。

4.管理体制不够完善，供热行业监管乏力

目前，我市供热工作实行“行业管理、部门联动、区域负责”的管理体制。市、区供热行业管理部门分别隶属于市、区房产局，并承担市区两级政府供热工作的综合协调和行业监管职能。城市供热与城市发展和市民生活密切相关，加之供热工作本身涉及部门较多，综合协调工作量较大，而负责全市供热工作和行业监管的主管部门，仅是一个局属处级事业单位的建制，在统筹全市供热工作，协调市、区政府相关部门和驻区各单位，并对全市供热行业实施规划建设和全程监管等方面，力度不够，困难较大。

5.供热主体集中度低，政府调控能力较弱

目前，我市非国有供热企业已达203家，供热面积为9473万平方米，占全市供热面积总负荷的45.1%。非经营性自供热单位约有1700万平方米，约占全市供热面积总负荷的8%。而我市国有供热企业为117家，供热面积为9830万平方米，只占全市供热面积总负荷的46.8%。据了解，北京、太原等城市的热力集团公司，企业所负荷的供热面积均占50%以上，国有和国有控股企业占绝对优势。比较而言，我市国有供热企业市场集中度不高，民营供热企业所占市场份额较大，加之民营企业数量较多、规模较小，管网区域分割、负荷能力不强，弱化了政府的宏观调控能力。特别是前几年国有供热企业改制过程中，一般都将地下管网与地上热源作为资产一并出售，使政府失去了对部分供热管网运营资源的管控，城市供热运行潜在一定风险。

二、做好我市供热工作的对策建议(www.daowen.com)

1.加大管网改造力度，加快城市热源建设

近年来，我市城市化进程加快，与之相比的城市供热管网和设施却相对滞后。前几年由于供热企业采暖收费率偏低，企业更新改造资金积累不足，多数供热设施处于维持运行的状态。因此，建议加大政府干预力度，将全市的老旧管网更新改造列入我市每年城建投资计划，有重点、按计划，分期分批组织实施，逐步解决老旧管网改造问题，彻底消除安全隐患。同时，在形成有效监管机制的前提下，努力拓宽供热建设的筹资渠道，对符合供热规划的项目允许不同性质的建设主体进行投资、建设和管理，并获得合理回报。要切实加强我市远期和“十二五”的城市供热总体规划，加快新的热源建设，积极开辟污水源热泵供热、电厂余热利用、低温核供热、风能和太阳能供热等新的供热方式，逐步建立多热源联合供热的城市供热系统，不断满足城市发展需要。

2.做好相关准备工作，启动收费制度改革

收费制度改革是城市供热体制改革的核心内容，也是国家建设部近几年要求和考核的重要指标。目前，全国多数供热城市已完成了收费制度改革，为我们提供了可供借鉴的经验。通过我们对先后实行收费制度改革城市的了解，此项改革愈迟，成本愈大。同时，围绕这项改革我市已经做了前期调研等相关准备工作，为实施采暖费随职工工资发放、实现“暗补”变“明补”奠定了基础。因此，建议适时启动我市供热收费制度改革。近期要开展好“各类企事业单位、机关职工采暖费随工资发放的基础数据测算及计算方式”、“国有企业破产、转制、转属职工和离退休职工采暖费随工资发放办法”、“低收入群体冬季采暖保障办法”等调查研究和论证工作，进一步完善采暖费随职工工资发放的工作方案，抓紧进行各项改革的启动工作，为实行“用多少热、缴多少费”的热计量交费方式打下基础。

3.完善供热法规体系，强化供热监管力度

为进一步强化供热行业管理，建议尽快出台我市供热管理条例和供热行业特许经营管理办法，明确政府职能及供用热双方的责权利。制定供热企业资质管理办法，规范供热行业的运行、服务、安全、节能标准及评价体系，形成可操作和适度竞争的市场准入、退出机制。理顺供热价格体系，建立适应能源市场变化的价格联动机制和供热成本控制标准。同时，根据目前全市供热管理工作的实际，为加强集中统一管理、加大统筹协调力度，建议进一步明确市供热管理办公室为全市供热行业管理的主管部门，可以考虑适当提高市供热行业管理部门机构的设置规格，充实人员力量，为切实强化行业监管力度，实现全市供热工作集中统一管理提供有力保障。

4.调整整合供热资源，确保政府主控地位

为强化政府对供热行业的主控地位，有效防范供热风险，一方面，要按照市场经济规律推进城市供热市场建设，使分散经营相对集中、形成规模，变粗放管理为集约管理，提高效率和效益；另一方面，要通过建立供热特许经营制度，实现对供热的全程监管，强制实现社会资源的优化配置，促使城市供热逐渐具备规范的市场秩序和以政府宏观控制为主的市场监管机制。根据我市实际，建议充分利用“供暖集团”这块牌子，进一步整合全市供热企业资源，培育市场主体，做大做强国有和国有控股供热企业，保持政府的主控地位，提高抗风险能力。

5.稳步推进计量改革，促进节能减排工作

要根据国家建设部的有关文件要求，按照城镇供热采暖系统国家工程建设标准和城市建筑节能标准，不断加大资金投入力度，积极稳妥推进供热计量改革工作，提高能源利用效率，改善环境质量。建议适时出台我市推进热计量改革实施办法，对新建建筑要严格按照标准进行设计、施工及验收，避免新的欠帐；对既有建筑要制定改造计划，因地制宜，合理确定热计量方式，积极稳妥推进建筑节能和热计量改造。目前可以考虑首先从市、区政府等各大机关、院校及大型公建项目组织实施，同时，要开展对既有居民住宅的热计量系统改造和建筑节能改造工作，为完成全市节能减排工作目标奠定基础。

课题负责人：赵　斌（沈阳市政府研究室）

课题参加人：王宇、顾琪、卜忠义