沈阳市新型农村社会养老保险试点的关键问题

一、目前农村养老保障存在的主要问题

1.农村社会保障水平低，覆盖面狭窄，城乡保障差距巨大。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言是很低的。调查显示，占人口总数20%的城镇居民享受85%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受15%的社会保障，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利，如农村没有退休制度，大多数农村老年人在年满60岁以后仍要从事有收入的繁重的劳动。

2.农村社会保障资金短缺，立法滞后。农村由于经济发展水平低，农民本身的个人缴费能力有限，有不少农民干脆放弃投保。另外，农村社会保障资金的管理比较混乱，没有实现社会化，社会保障基金调剂范围受限，难以形成稳定的社保基金积累机制，无法为农村社会保障事业提供坚实的物质基础，大大削弱了社会保障的保障功能。

3.农村社会保障缺乏制度化。政策针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的、应急性的，也是严重不足的。随着经济的发展，大量农民工涌向城市，但他们让老人和孩子留守这土地，使得农村的养老问题非常严峻。

4.农民社会保障意识淡薄。当前在农村。有些农民的社会保障意识相当淡薄，他们没有想过，也不敢想自己还有权利从国家享受到社会保障的待遇。

二、加强政府在农村社会保障制度建设中的责任

1.政府是农村社会保障的责任主体。社会保障之所以是政府的职责，其中一个重要的原因就在于社会保障是一种公共产品，这种公共产品的特点决定了社会保障应该由政府出面向全社会提供，没有政府就没有社会的保障服务。在农村社会保障体系当中，尤其农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，农业生产在很大程度上受到自然条件的影响，而我国的农业生产组织又主要以家庭为单位，分散程度高、抗风险能力弱，其对制度化的社会保障更有着强烈要求，随着农村经济市场化程度的不断提高，这种抵御生产和生活风险的保障需求将会越来越大，在教育、医疗、养老等方面也同样如此。这就要求政府无论是从社会稳定的角度出发，还是从解决“三农”问题紧迫性考虑，都应尽快承担农村社会保障制度的建设责任。

2.农村社会保障制度建设中政府责任的缺失。长期以来，政府在农村社会保障建设中角色定位不准确，职能模糊，表现为：一是主体缺位，既缺乏有效的主导和组织作用，也回避了政府公共资金投入责任。二是在理念上对社会权利公正的宣传引导滞后，弱化了农村公共服务和公共产品的供给功能。三是监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生。四是政府对农村社会保障缺乏足够的重视，大部分农村人口基本上没有和城镇人口共同享受社会保障的权利。

3.建立和完善农村社会保障制度中的政府责任。（1）完善法律责任。当前最紧迫首先要着手制定的是《社会保障法》，包括建立和完善社会保障的指导方针、基本原则、总体目标和要求、保障对象、机构设置等都以法律的形式确立下来，从而为我国城、乡社会保障法建立提供根本性、基础性法律依据。（2）提供财政支持的责任。其一，增加对农村社会救助、优抚安置、社会福利等方面的财政支持。其二，增加对农村社会保险方面的财政支持。另外，还要确保资金到位，不能被中途挪用，更不能进私人腰包，因此需要加强监督。（3）完善社会保障制度的责任。建立完善的社会保障制度，使社会保障政策像农民阶层倾斜，将农民全部纳入到社会保障体系当中。（4）宣传教育的责任。针对农民现代社会保障意识淡薄的状况，政府应动用包括电视、报纸等媒体、政策宣传等各种力量进行农村社会保障宣传教育。采用灵活多样的方式让广大农民群众充分认识到农村社会保障针对制度建设的重要性，明确他们应享受到的各项权利，并通过相应的法制教育，让其认识到依法缴纳社会保障基金是自己应履行的义务，从而增强其社会保障意识，提高参与社会保障的积极性与自觉性。

三、新农保试点过程中出现的新情况和新问题

1.新农保参保资格认定复杂繁琐。有些农民反映，由于该县在土地拆迁、工程拆迁、移民搬迁等安置的人员中，存在“蓝皮户口”现象，这类人员的户口已经“农转非”，但仍保留土地承包权，他们的参保资格问题，尚待研究。

2.无身份证农村老年人不能如期领取待遇。该县一些60周岁以上老人无身份证，还有少数老人既无身份证也无户口卡，目前这部分老年人正在申请补办身份证和户口卡，还有些身份证和户口簿内容不一致、身份证重号等情况，公安部门做合适变更也需要一定的时间，可能会影响养老金发放的时间。(www.daowen.com)

3.“捆绑”政策存在歧义。实际操作中，“捆绑”子女参保的政策落实有一定难度，一是若子女坚决不参保，能否给其年满60周岁的父母发放基础养老金；二是若子女第一年参保第二年开始不再参保，是否停放其父母的基础养老金；三是老人有多个子女的，是否需要人人“捆绑”参保。

4.对新农保政策不理解。尽管沈阳市和康平县充分利用广播电视媒体、张贴标语、发放宣传资料等形式，组织乡村干部、社保机构工作人员深入乡村、农户耐心细致地向群众宣传新农保制度的重要意义、基本原则和政策规定等，帮助群众算经济帐、为农民答疑解惑，但在对大莫村和官宝村的实地调研中发现仍然有部分农民对新政策不理解，是造成不参加新农保的主要原因。

四、完善沈阳市新型农村社会养老保险试点的对策建议

1.建议尽快扩大试点面。由于新农保制度深受广大农民欢迎，尚未纳入试点的地区，迫切希望尽快扩大试点面，早日纳入试点。

2.尽快研究新农保制度与其他制度的衔接问题。建议尽快研究新农保制度与城镇职工养老保险制度、农村低保制度、计生政策等制度的衔接问题，特别是新老农保之间的衔接。

3.建议国家下达中央新农保专项补助资金时，改变目前由财政部单方发文的方式，由财政部和人力资源社会保障部联合下达，以利于地方职能部门指导试点工作

4.建立人口数据库。从实地调查和反映看，新农保面对的服务对象数量庞大，导致业务量和工作量都很大。县里所有乡（镇、街道）对于基础数据采集都分别花费了大量时间，且都采取手工操作，工作效率较低，所形成的大量表格数据和指标数据间的关联性和统计分析的功能也比较差，远不能适应工作管理和分析的需要。建议由人力资源和社会保障部农保司牵头论证开发一种简便易行的“新农保城乡人口数据库软件”。其目的就是将试点县和即将要开展试点县的农村和城镇16岁以上的人口数据按性别、年龄、村、乡（镇、街道）分类进行系统梳理，并按照已参保人口和未参保人口分别建库，应用数理人口方法和人口预测技术方法形成内在关联机制和相关的统计分析指标群，并方便查询和检索过去、现在和未来的相关人口信息，还可按年滚动变化和发展；同时，也能通过现有金保工程建设的网络，发挥更高、更准确的管理功能。

5.建立评估指标体系。建议人力资源和社会保障部及时总结全国第一批试点县的参保经验和相关特征，并建立一个快速评估、衡量与分析各试点县新农保推进的指标体系，挖掘其最佳的示范试点县（区、市），并以此为参照，加快第二批试点的扩面进度，并尽早确定试点时间，让我国更多的农村居民尽快享受党的惠民政策，进一步地发挥新农保制度对于扩大我国农村内需的重要作用。

6.把新农保政策真正讲透。由于目前农村老人受教育程度普遍较低，对问题的理解能力偏差，相关宣传人员要真正做到“四个讲透”，即把政策意义讲透，让群众知道好处；把政策规定讲透，让群众踊跃参保；把资金管理办法讲透，让群众心中有数；把各级财政的补贴标准讲透，让群众消除顾虑。

课题负责人：杨爱兵（辽宁大学）

课题参加人：李栗、刘长远、纪晓宇、苏翠萍、马藤藤、李方