我国政府采购法律制度主要由《政府采购法》和《招标投标法》构成，我国政府采购立法与GPA的差异主要体现为《政府采购法》与GPA的差异。

我国《政府采购法》吸收了国内外众多有益经验，它的颁布和实施填补了我国政府采购领域立法的空白，对于规范政府采购行为、加强公共财政支出、促进廉政建设都起到了一定的作用。我国《政府采购法》与作为国际法的GPA在政策目标等方面有一致之处，也有诸多差异。根据国际经验，各国确定开放政府采购市场后，首先采取积极措施，修正国内现行有关政府采购立法，并制定新的法律法规，以期符合国际政府采购规则的基本要求，同时，也为保护本国产业寻求合法的手段。《政府采购法》实施9年来，我国经济和行政管理都发生了不小的变化，尤其是目前我国已经开始启动加入GPA的谈判，因此，应对GPA执行情况进行全面调查和了解，并做相应的调整。

GPA对各成员法律制度的影响，主要表现在采购实体、采购行为和争议处理等方面。以下笔者在简要阐述我国《政府采购法》与GPA差异的基础上，提出规范我国政府采购市场的相关法律建议。

12.2.1　关于政府采购的基本目标和原则

GPA在序言中明确指出其目标是实现世界贸易自由化，具体而言就是通过建立一个有效的政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的法律框架，使各成员通过双边和多边谈判开放各自的政府采购市场，逐步消除政府采购中根深蒂固的贸易壁垒，从而实现世界贸易的一体化和自由化；通过建立一套公开、透明和非歧视的政府采购程序，最大限度地扩大政府采购领域的竞争，提高政府采购的经济性和效率性。为了实现上述目标，GPA规定了三个基本原则，其中非歧视原则是其核心原则；透明度原则和对发展中国家的特殊与差别待遇原则是非歧视原则的体现和保障。

我国制定《政府采购法》的目的，一是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益；二是维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益；三是促进廉政建设。上述目的集中体现在《政府采购法》第一条中。

至于政府采购的基本原则，我国《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正和诚实信用原则。”

由上可见，我国政府采购法立法所规制的公开、公平、公正原则与GPA立法趋势是一致的，二者也都强调经济效率，我国《政府采购法》基本上贯彻了GPA法律规则中的原则精神。但二者立法取向的重心有所区别，具体体现如下：

第一，GPA更侧重于实现最充分和最公平的竞争。充分的国际竞争⁽¹⁰⁾是GPA关于采购竞争制度的原则，GPA所关注的重心不是政府采购制度，而是政府采购市场的开放程度、各国的采购制度及采购过程的透明度和对其他成员的供应商给予平等的竞争机会等方面，其立法取向是将政府采购市场纳入整个世界贸易体制之中，降低和消除政府采购造成的贸易壁垒。而我国政府采购立法所关注的重心是规范政府采购行为，建立我国的政府采购制度，其立法取向是建立高效、廉洁的政府采购制度，提高政府采购资金的利用效率，推进国内的廉政建设。我国《政府采购法》规定的竞争决策制度没有采纳GPA“充分竞争”的表述，而奉行“平等竞争”的竞争原则。该法体现了对国内政策目标的关注，如第九条规定了政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展；第十条规定了政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

第二，GPA所强调的非歧视性原则在我国《政府采购法》中没有明确的规定。根据我国《政府采购法》第十条的规定，除非是在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；或为在中国境外使用而进行采购的；或其他法律、行政法规另有规定的，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。虽然《政府采购法实施条例》（征求意见稿）第十条对此进行了补充说明“政府采购法第十条所称无法以合理商业条件获取，是指符合采购文件要求的本国货物、工程和服务的最低报价高于非本国货物、工程和服务最低报价百分之二十以上的情形。”⁽¹¹⁾但根据上述规定，除非特定的情况，我国政府采购市场是不对外开放的。这与GPA的非歧视性原则是不一致的。

第三，在透明度原则⁽¹²⁾方面，我国立法在公开透明程度方面的规定与GPA存在不小差距。

根据GPA的规定，采购透明度是指成员正式实施的有关政府采购的政策、法令及条例，以及成员政府或政府机构与另一成员政府或政府机构签订的影响政府采购政策的现行协议，都必须公布。对有关采购的信息应通过各种稳定而广泛的媒介，持续及时地向所有感兴趣的团体公布。一般要求是，政府采购的法律、法规、实施细则和各类政策性的文件都必须公开；政府采购的程序必须公开，必须完全透明，以便于监督；政府采购的项目必须公开，以便于供应商提前做好准备，参加公平竞争；政府采购的条件必须公开；政府采购的开标必须公开，达到公正性的要求。对此，GPA在第17至19条中对实体义务和各参加方的信息和审议都有详尽规定，要求对整个政府采购过程和合同签订及履行过程的信息都要予以公布并接受审查。GPA第9条对邀请参加各种预定采购的通知方式、各种通知方式中应包含的信息、通知采用的语言、通知的公布渠道等用11款的篇幅做了详尽的规定。

需要注意的是，GPA透明度并不意味着所有信息都公开，有关国家安全的仍要保密。此外，还有一点需要注意，《GPA2006修订本》对信息公开的调整比历次调整都大，提出了更高的要求。⁽¹³⁾

相比之下，虽然我国《政府采购法》第三条规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”但我国立法在公开透明程度方面的规定与GPA存在不小差距。由于《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，因此，该法对于招标投标的一切事宜均未予规定。而且该法对与政府采购有关的信息公开也只在第十一条规定为“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外”和在第六十三条规定为“政府采购项目的采购标准应当公开。采用本法规定的采购方式的，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。”对于决定公开招标竞争程度首要条件的采购公告的媒体种类和信息内容，我国《招标投标法》第十六条只是做了简要和原则性的规定，即招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等到事项。

可喜的是，《政府采购法实施条例》（征求意见稿）第十二条在《政府采购法》第十一条的基础上又做了补充规定，即“政府采购信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购金额达到500万元以上的政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。”⁽¹⁴⁾

理论上和实践中也有许多人认为不实行公开招标的政府采购项目，可以放宽遵守公开原则。笔者不赞成此观点，笔者认为越是竞争性不强的政府采购行为，越是要强调公开原则，以纠正竞争性不足的缺点。

除上述公平竞争、非歧视原则和透明度原则区别外，与GPA相比，我国《政府采购法》规定的政府采购原则还只停留在抽象层面，不具操作性。例如，第九条规定了政府采购应有助于扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展的规定，但却没有具体措施。再如，由于受时代背景的局限，第十条规定的“前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行”；《政府采购法实施条例》（征求意见稿）第十条规定的“本国货物、工程和服务的具体认定标准，由国务院有关部门会同国务院财政部门制定。本国货物、工程和服务的采购政策和办法，由国务院财政部门会同国务院有关部门制定”，也即我们习称的“国货条款”，对本国货物、工程和服务只作了原则性规定，国货标准缺失，对本国市场造成极其不利的影响。而与我国《政府采购法》不同，GPA不仅确定了政府采购基本原则，而且原则还贯穿于整个法律体系中，例如非歧视原则，GPA许多条款都体现了该原则精神，在采购方式和程序、原产地规则与技术规格等条款中对非歧视待遇都做了进一步规定。

GPA第24条第5款“国内立法”部分规定，接受或加入本协定的每一政府应保证在不迟于本协定对其生效之日，使其法律、法规、行政程序及其附件中实体实施的规则、程序和做法符合本协定的规定。我国已经开始启动加入GPA的谈判，而且我国政府已经向APEC承诺最迟在2020年开放政府采购领域，因此，我国在今后完善政府采购法律体系的过程中，立法取向上不仅要符合我国的国情，还应吸纳GPA的基本原则，对非歧视原则以及透明度原则作出与GPA基本目标相适应的规定。

12.2.2　关于政府采购的范围

以下笔者着重阐述采购主体范围、采购客体范围、采购客体的形式和采购限额等政府采购范围。

1.采购主体范围

GPA是从采购主体和采购客体两方面来确定采购范围的，每一个参与方在加入该协定时，均需在协定附件中以清单列举其境内拟按照GPA的要求给予境外供应商国民待遇的政府采购主体和采购客体。GPA第1条使用所谓“采购实体”概念来界定采购人的种类，规定“本协定所涵盖实体在附录一中列明”。按照GPA的规定，无论采购实体的具体形式如何，只要属于政府控制或者受到政府影响的，就都应当作为一个普遍标准纳入考虑之列，⁽¹⁵⁾至于是否最终纳入附录一，可以根据谈判情况而定。GPA还提出了“政府对实体的控制或影响”的定义标准。⁽¹⁶⁾

GPA发达成员总是想尽可能多地涵盖其他成员的中央政府实体、各级政府机构、甚至国营企业的采购活动，而发展中成员则想尽可能多地保留一些自主权。但是考虑到各成员尤其是发展中成员和最不发达成员的实际需要，不可能将各成员的政府采购市场毫无保留地对外开放，因此，GPA对各成员的自主决定权还是给予了一定的尊重，各成员可以在附录中自主承诺适用该协定的采购实体。但实际上，由当事方自由裁量的空间非常有限，而且在双边谈判中，各成员往往都非常重视其他成员的已有承诺范围的示范作用。

与GPA的列举式规定有所不同，我国在政府采购主体上采取了总括式的规定。根据我国《政府采购法》第二条规定，我国政府采购主体是使用财政资金的国家机关、事业单位和团体组织。⁽¹⁷⁾我国政府采购人的定义标准主要是单位成立条件，⁽¹⁸⁾也即采购人资格条件，⁽¹⁹⁾实行这一标准的重要后果，是把包括国有企业或国有控股企业的全部企业都排除在政府采购市场竞争规则的支配以外。由于除了法律强制性规定以外，这些企业可以使用非竞争方法决定采购定单的授予客体，因此，受到政府控制或者影响的企业，将成为签署GPA谈判中的重要内容。此外，与西方国家做法还有一点不同的是，我国《政府采购法》将团体组织规定为采购主体的范围。⁽²⁰⁾

将包括各级国家行政机关、社会团体和政党组织在内的国家机关纳入政府采购范围，这是世界公认的做法，我国立法对此也加以确认，学者们也已形成共识。但对于事业单位是否应作为采购主体则有不同的见解，有的主张使用财政资金的各类事业单位都应纳入（我国政府采购制度研究课题组，1999）；也有的认为政府拨款占其支出达50%以上的事业单位应纳入（马国贤，1999）；还有的认为事业单位中那些已经走向市场化的不应纳入（曹富国，2000）。笔者认为，事业单位是否界定为采购主体，应具体问题具体分析。对于那些使用财政性资金来实现公益职能或者向社会提供公共服务的事业单位，自然应纳入采购主体范围，我国政府采购实践中也是这样做的；而对于那些实行企业化管理的自主经营、自负盈亏的事业单位，应排除在政府采购主体之外；对于那些虽具有自营性质，但同时也享受国家财政拨款的事业单位，则应根据政府拨款占其支出比例的大小来决定是否将其纳入采购主体范围。

对于国有企业应否纳入政府采购主体范围，是目前人们关注的焦点。有的主张应根据竞争性标准来确定，竞争性的国有企业要排除在外，具有垄断意义的则应纳入（曹富国，2000；甘培忠，2001）；也有的认为，从原则上讲，国有企业不应纳入，但对全部资本来自财政拨款的国家独资企业和不以营利为唯一目的的企业则应考虑（王士如，2005）。但大多数学者主张，为了贯彻政企分开，充分发挥和严格保障国有企业的经营自主权，不应将其纳入政府采购主体的范围（曾令良，1996；我国政府采购制度研究课题组，1999；吴全光、欧阳宇翔，1999；沈国琴，2001；钟筱红，2001）。也有的从避免国家利益受损的角度，不主张将国有企业和国有控股企业纳入政府采购范围（郑云瑞，2005）。

国有企业是否要纳入政府采购范围，笔者认为应具体情况具体分析，并应把握好时机，采取渐进和有序的方式进行。从1996年以来政府采购试点的情况看，关于国有企业在政府采购中的地位，地方政府条例以及财政部的规定既未给予承认，也没有给予特殊的说明。一定意义上讲，这种做法是符合当时历史条件的。我国在2001年加入WTO时，国有和国家投资的企业都被排除在政府采购之外。⁽²¹⁾国有企业是否要纳入政府采购范围，笔者认为应结合国有企业资金来源、经营目的和竞争性标准的具体情况予以确定。从普遍意义上讲，由于我国国有企业和国有控股企业面广量大，其职能和国家机关、事业单位和团体组织有所不同，如果将国有企业和国有控股企业纳入政府采购范围，可能会造成政府对市场活动的不应有的介入。因此，为了保证其经营自主权的落实，国有企业和国有控股企业近期内不宜纳入调整范围。但随着我国市场经济的建立与完善，应考虑对那些全部资金来自财政拨款、不以营利为唯一目的且在市场中占有支配地位的国有企业逐步纳入政府采购范围，因为这类企业所使用的财政性资金占我国财政资金的比重较大，将其纳入政府采购范围，将有助于政府采购的经济功能和政策功能作用的充分发挥。特别需要注意的是，上述国有企业纳入政府采购范围的过程要循序渐进、有序进行，在考虑纳入的时机和次序时，一定要确定在对外开放政府采购市场时，可以通过谈判及例外等途径将其排除在开放范围之外，以免其采购决策受到政府采购竞争规则和政府采购争端解决机制的约束。

2.采购客体范围

如前所述，⁽²²⁾GPA所涵盖的采购客体包括货物、服务和建筑工程服务，GPA对每一类采购客体都规定了最低限额，只有超过了该最低限额，才受GPA的规范。对于货物采购，各参加方均采用排除法列举，排除的范围大致限于GPA所规定的例外情形。对于服务采购，各成员在建筑工程服务的采购问题上统一程度较高。而对于其他服务，除美国外，大都采用逐一列举的方式，即只有参加方在协定附件中明确列出的服务项目的采购才适用GPA的规定。

我国《政府采购法》充分考虑国际通行的做法，规定政府采购的客体是依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。从法律规定来看，我国政府采购客体范围与国际通行做法基本一致。(www.daowen.com)

鉴于我国财政收入、尤其是预算内收入占GDP的比重偏低，我国政府采购制度建立时间尚短，因此，笔者认为《政府采购法》将我国的政府采购客体界定为“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，从目前情况讲是适宜的。但按照《政府采购法》的规定，政府采购并不只是集中采购⁽²³⁾一种模式，也不只是公开招标一种方式，还包括分散采购模式、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购方式。而我国《政府采购法》的上述规定仅涉及集中采购模式的政府采购，因而缩小了政府采购的范围。从国际政府采购实践看，政府采购法的适用范围越宽，对国内产业的保护力度越大，因此，随着我国财政收入的不断提高和政府采购制度的不断完善，应根据采购客体实际情况的变化，由少到多、逐步扩大政府采购适用范围，尤其是要增加工程与服务采购项目，并将图书馆、外出会议、高校物资采购等逐步纳入；就货物采购体系来看，应将粮食、石油等战略储备物资纳入政府采购范围。但采购客体范围扩大后，首先要注意应分别界定政府采购客体，即对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，实行公开招标；而对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以外或者采购限额标准以下的货物、工程和服务，则可采取其他采购方式。而且特别需要注意的是，对外开放政府采购市场时，应通过谈判及例外等途径适当地收缩采购客体范围，以免对我国国内政府采购市场造成不利影响。

3.采购客体形式

如第4章所述，根据1994年版GPA的规定，任何契约形式的采购，即购买、租赁、分期付款购买、无论是否有无期权的购买，以及包括产品和服务的任何组合，都适用于GPA。《GPA2006修订本》对采购客体形式的规定更加具体，在新增的第1条“概念说明”中，修订本对商品和服务、建筑服务合同等概念都予以明确说明，这有助于对政府采购行为进行更具体的规范。我国立法规定的采购形式比1994年版GPA规定的形式要详细，我国《政府采购法》第二条规定，该法所称的采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等，该条还分别明确了货物、服务和工程的含义。

4.采购限额标准

应当注意的是，并非所有纳入采购范围实体的全部采购活动都一律纳入政府采购范围之内，保留一部分自由采购作为政府采购的补充是很有必要的。⁽²⁴⁾界定二者界限的采购限额标准，也就是通常所说的“门槛”设置。在我国加入GPA谈判时，“门槛”限制是我们用来保护国内企业有力的武器。集中采购目录和政府采购限额标准，属于中央预算的由国务院确定并公布，这是国家控制政府采购市场的最重要手段，将直接关系到未来我国政府采购市场发展的空间和前景。我国《政府采购法》未对采购限额标准做出明确具体规定，实践中各地实际操作的限额一般都比较低，如果以后对其他成员开放，显然不利于保护本国企业。实际上，按照国际通行惯例，地方限额一般都要比中央高。所以在今后的实践中，我国要在既充分考虑地方实际情况、杜绝营私舞弊行为的同时，还要在符合国际惯例的前提下，合理明确有关限额规定。⁽²⁵⁾

12.2.3　关于政府采购的方式和程序

为了实现政府采购的国际化，GPA从第7条至第18条，对政府采购的方式和程序作了明确而详细的规定。GPA在第7条至第15条规定了三种采购方式，即公开招标、邀请招标和限制性招标。GPA还就每一种方式的程序问题作了详细的规定。GPA第15条规定了采用限制性招标方式的10种情形，但对于公开招标和邀请招标的各自适用条件，GPA并没有进一步明确。

我国《政府采购法》第二十六条规定的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。⁽²⁶⁾与GPA规定相同，我国《政府采购法》也承认公开招标方式的优先性和主导地位。⁽²⁷⁾

与GPA相比较，我国《政府采购法》的不足主要体现在以下几方面：

第一，从立法技术角度看。我国《政府采购法》虽然规定公开招标是政府采购主要方式，但其具体规定却仅在第三十五、三十六、三十七条中有所体现。究其原因，就是该法第四条规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”而除工程以外的货物和服务的公开招标方法的程序问题，则出现了立法空白。

第二，公开招标替代方式的规定过多和过于灵活。除了对公开招标规定应为政府采购的主要采购方式外，《政府采购法》还规定其他5种替代方式。《政府采购法》对除公开招标之外的采购方式、适用条件等方面的规定过于灵活，易造成操作中的随意性。该法第二十六、二十七条规定，公开招标应作为主要采购方式，只有经过设区的市、自治州以上的人民政府采购监督部门的批准方可适用其他采购方式。由于在法律中未规定严格的前提条件而形成的法律缺陷，为采购实体有意避让公开招标而寻求其他采购方式预留下了操作空间，使采购实体拥有很大的选择权，这种法律的缺失造成实体在采购时的随意性，对其的约束力明显不够。因此，政府采购主管部门在批准这些采购方式时，应当严格解释，从严审批，责令主张采用例外采购方式的采购人承担举证责任。而由此又引发出另一个问题，就是由谁来监督政府采购主管部门，所以建议借鉴国际做法，成立政府采购中央监督机构。同时从立法上明确规定采购方式选择的基本条件以及程序，为政府采购监督部门选择采购方式提供实体以及程序规范。

第三，立法在采购方式和采购程序方面的市场竞争程度的规定低于GPA。采购市场竞争的充分原则，主要体现在采购方式和采购程序。⁽²⁸⁾如前所述，对于决定公开招标竞争程度首要条件的采购公告的媒体种类和信息内容，我国《政府采购法》、《招标投标法》和《招标投标法实施条例》只是做了简要和原则性的规定，相比之下，GPA作了详尽具体规定。

第四，在邀请招标方式程序的竞争性方面低于GPA的规定。例如，在邀请招标的规定中，有关供应商数目的选择我国《招标投标法》第十七条采用“最低限度方式”，规定采购人“应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。”而GPA对其称之为选择性招标则使用“最大数量”方式，GPA第10条规定：“各实体应在与采购制度有效运转相一致的情况下，邀请最大数量的国内供应商和其他参加方的供应商进行招标，它们应以公平和非歧视的方式选择供应商参加有关程序”。我国应该在上限和下限问题上进行进一步理论探讨，以更加有效地规范政府采购行为。

第五，对供应商资格审查程序过于原则，缺乏操作性。供应商资格审查对确保政府采购实现其政策性和经济有效性目标起着至关重要的作用。我国《政府采购法》第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应具备的条件，但第二十三条对供应商资格审查的规定过于原则，缺乏诸如审查应遵循的法定程序、在进行资格审查时采购主体和供应商必须履行的义务等具体规定，因此，实践中缺乏操作性。而与此相反，GPA对供应商资格审查有比较详尽的规定。因此，我国应借鉴GPA的经验，在政府采购立法中，增加对供应商资格审查程序以及在资格审查中供应商和采购主体的权利和义务的规定。

此外，我国《政府采购法》没有规定一般性的中标原则，而且也没就投标以及履约担保等内容作出规定。

12.2.4　关于政府采购的质疑和投诉程序

救济制度设计是保障法律有效实施的核心手段，因此，每一个法律体系都有相应的救济制度。为维护供应商的合法权益，规范政府采购市场行为，发挥供应商的监督作用，应当开辟供应商质疑与投诉渠道，鼓励他们参与政府采购活动的监督。

如第4章4.1.6“质疑程序及磋商和争端解决”中所述，GPA的独特救济制度就是质疑程序与争端解决机制所构成的双层救济体制。质疑程序要求缔约方以书面形式规制一套保障供应商获得采购活动中期待利益的非歧视的、及时、透明且有效的程序，并用法院或其他公平、独立的审查实体以确保程序实现。该机制完全独立于WTO之外，反映了和平友好解决经济争端和尽可能运用国内救济方式的国际法原则，而且有利于节约争端解决成本，增加争端双方的了解和信任。争端解决机制是WTO争端解决机制在GPA中的具体适用，它对增强适应现今纷繁复杂国际关系中的经济问题和促进国际间的合作而建立的条约体系之效力起到了极为积极的作用，有助于促使因GPA协定而发生争端之解决更程序化和司法化，提高规则导向系统的可预见性和效力。上述两机制相互协调、相互补充构成了GPA协定实施机制的核心支柱。

我国在政府采购立法时，注意了与国际规则接轨，《政府采购法》在第六章“质疑与投诉”第五十一至五十八条对采购询问、采购质疑和采购投诉作了专门规定。首先明确规定供应商的质疑、投诉甚至行政复议、诉讼权以及有关部门的对其进行答复处理的责任义务。其次，还规定了一些其他事项，例如第四十二条规定采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。除了事后救济的有效性外，我国《政府采购法》所规定的具有中国特色的事前救济及预防机制也相当有力，包括对供应商的直接监督、行政监督、司法监督以及社会监督等。但应看到，我国《政府采购法》与GPA规则相比，还存在着一些不足，尤其是在申诉处理机构的独立性和确保供应商商业机会等方面的制度建设还有待进一步完善。

第一，申诉处理机构的独立性有待进一步完善。如前所述，GPA严格规定了从质疑到磋商，最后通过WTO争端解决机制的司法途径的进程。GPA规定的受理机构如果不是法院，就应当是与采购结果无关的、独立的、公正的审议机构，且该机构的成员在任职期间应免受外界干扰。而我国《政府采购法》规定的是从质疑到请求采购人，再请求政府采购监督管理部门的答复或处理，最后进行行政复议或司法诉讼的进程，最后救济方式可能是行政的，也可能是司法的途径。根据我国法律规定，受理质疑和投诉的机构主要有采购人、采购代理机构、政府采购监督管理部门。尽管规定采购人和采购代理机构只能就当事人向其提出的采购活动事项的疑问作出答复，且当供应商对答复不满意时，还可以向采购监督部门进行投诉，对投诉处理决定不服或逾期不作处理时，可以申请复议或向人民法院提起行政诉讼，但这种程序设计很难保障供应商的权益不受损失。因为从政府采购争议解决的效率和公正性看，由政府采购主管部门担任政府采购争议的申诉处理机构的做法是不恰当的。我国政府采购监督部门是各级人民政府财政部门，在我国长期的政府采购实践中，各级政府财政部门在很大程度上扮演了政府采购人的角色，现实生活中实际从事政府采购的政府采购中心也大多数是各级财政部门建立的。政府采购主管部门与政府采购结果难免有利害关系，因而有可能损及供应商的合法权益。尽管现行政府采购法对这种现象作了禁止规定，但在《政府采购法》第八章“法律责任”中并未规定政府采购监督管理部门设置集中采购中心行为的法律责任。所以，遭到利益损害的供应商提出质疑的信心是很难树立的。

第二，与GPA及国外做法相比，我国质疑和投诉机制中缺乏确保供应商商业机会的规定。如前所述，为了确保商业机会，GPA非常强调供应商参加政府采购活动的机会的存在。联合国国际贸易法委员会《货物、工程与服务项目示范法》也规定一旦供应商提出审查申请，采购过程将自动延迟7天。日本《质疑审查程序》规定在供应商提出质疑的10天内，审查局在对质疑作出决定前，必须要求采购实体做到中止合同的授予或者中止合同的履行。我国《政府采购法》第五十七条对采购活动的暂停规定是，“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。”不难看出，我国立法赋予政府采购监督管理部门处理供应商投诉的自由裁量权是很大的。笔者认为，这可能对政府采购的公正、公平、公开造成威胁，不利于供应商权益的维护，甚至在某些情况下导致政府采购违法。

另外，我国《政府采购法》规定的质疑时限比GPA的短。供应商向采购人提出质疑的时限，我国规定从知道或应该知道其权益受到侵害之时起7天内提出，GPA规定的期限则是10天。

政府采购是一项庞大的系统工程，它的实施不仅要建立和健全政府采购的管理体制和运行机制，还需有相应的保障措施。就国外的立法实践看，许多国家的政府采购制度中都包括了对质疑和投诉问题处理的一些专门规定，并且设立专门机构处理质疑、投诉有关事宜。例如，日本于1995年建立了政府采购审查办公室和政府采购审查局，公布了《质疑审查程序》。我国应借鉴国外立法经验，为确保政府采购争议解决的效率性和公正性，建议在政府采购立法中应当规定设立与政府采购结果无利害关系的独立的申诉处理机构。为了确保供应商商业机会，立法应当以在法定期间内暂停采购活动为原则，并规定只有在法定情形之下才允许例外。此外，为确保供应商投诉处理的准确性、合法性和科学性，切实维护供应商合法权益，建议建立投诉处理专家评审机制。

除此之外，笔者还建议完善现行预算管理体系及运行机制，加强预算监督管理，如改进政府财政支出管理方式。此外，改革现行行政事业单位会计管理体系与具体操作方法，并进一步落实国库直接支付制度，允许财政办理直接拨款，实行单一国库账户。另外，建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。再有，完善政府采购的信息系统，拓宽政府采购信息流通渠道。

12.2.5　关于政府采购监督机制

科学有效的监管，是政府采购制度得以有效执行的重要保障。我国《政府采购法》第五十九条至第七十条的第七章对政府采购监督检查的规定，在我国政府采购实践中起到了非常重要的作用。但在9年多的政府采购实践中也显现出一些问题，如法律程序设计不够具体和合理，实施效果也不尽如人意。

以《政府采购法》规定的监督检查的范围为例，该法第五十九条规定“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。”该法将本应属于政府采购范围的集中采购并列予以规定，导致了实践中的误区，即只重视对集中采购机构的监督检查而忽视对未纳入集中采购目录的分散采购的监督检查，因而缩小了政府采购的范围，也缩小了政府采购监督检查的范围，其导致的实践后果就是，法律的缺失加大了分散采购行为的随意性，为腐败提供了可乘之机。因此，笔者建议该条删掉“及集中采购机构”，即将《政府采购法》该条修改为“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动的监督检查。”

此外，围绕我国政府采购监督机制也发生了一些争议。具有代表性的两种观点，一种认为，政府采购监督机构的关键在于监督点的有效分布，为此，应根据政府采购的运行关系，构建政府采购的监督约束机制，即考虑内部监督机制、法律监督机制、各级纪检、监察、审计等外部监督机制、社会监督机制四重监督机制；另一种主张认为，政府采购的监督机制除采购内部监督、外部监督、法律监督与机构监督外，还有采购预算监督与采购合同监督。笔者认为，上述两种观点所设想的政府采购的诸种监督之中，如外部监督与机构监督，有重叠之处；而且没有明确诸种监督之间的主次或层次关系。如果现实中的政府采购监督机制真如上述观点所设想的，则可能会出现看似面面俱到的对政府采购活动的监管，可一旦出现问题，又没有机构承担主要责任的局面。因此，笔者仍赞同《政府采购法》第十三条的规定，即财政部门的监管在政府采购监督体系中的地位是第一位的，这对于构建我国政府采购监督体系而言，至关重要。但同时并不排除其他部门的监管在政府采购监督体系中的相对次要地位，因为财政部门的政府采购监督行为毕竟也需要监督。

综上所述，我国政府采购立法与GPA相比存在诸多差异，主要体现在：在立法目的、适用范围和采购方式等方面立足于国内，没有反映非歧视原则，在质疑保障机制方面还有欠缺；立法规定过于原则，缺少与之相适应的实施细则，实践中的随意性较大；缺乏有效的采购审批和监督检查机制。目前我国加入GPA的谈判已经启动，一旦我国根据谈判结果开放政府采购市场，GPA即对我国出价单上的政府采购行为发生效力。因此，我国应参照GPA规则，在借鉴他国经验的基础上，完善我国政府采购立法及相关配套措施，协调立法间不一致之处，以与国际规则接轨，同时也为保护本国产业寻找一个合法的手段。