政府采购的公共政策目标之间可能会发生冲突，因此需要建立优先次序进行协调。目前涉及的政府采购公共政策，包括能源政策、环境生态政策、区域发展政策、企业发展政策、对外贸易政策，以及自主技术创新的科技政策。

11.6.1　正确处理政府采购政策与政府采购效率的关系

政府采购效率可分为宏观效率和微观效率两个层次，前者是就具体的采购行为而说的，采购所花费的成本越少，微观效率就越高；而后者是就政府采购作为一项制度而言的，它又具体可分为管理效率、规模效率、人员效率和政策效率。管理效率主要用来评价政府采购管理体制及机制是否高效。规模效率是指为使政府采购的节支效率很好地得到发挥，政府采购在国家财政支出或GDP中应占有适当的比重。人员效率主要是对政府采购人员素质和人均采购额的大小进行衡量。政策效率主要是评价政府采购政策是否科学和适用。

为实现社会公平、更好地促进国民经济发展，各国政府通常采取实施政府采购的政策功能进行宏观调控。因此，采购政策功能与采购效率的关系，也就是公平与效率的关系。⁽²⁴⁾

政府采购政策功能与采购效率之间可以相互促进，但有时也存在矛盾。由于政府采购的机制能够实现“物美价廉”，减少腐败，节约财政资金，从而提高财政支出效率，因此实施政府采购政策功能可以提高采购效率。而提高政府效率的结果又必将使得腐败现象日趋减少，从而更好地实现政府采购的政策功能。有些政策导向的采购能够与效率取向达成一致，例如，购买欠发达地区的某些物品，可能会因其成本低而达到节支目的。⁽²⁵⁾但两者之间有时也存在矛盾，例如，节能型或环保型的政府绿色采购，在短期内可能形成政策和效率的矛盾。⁽²⁶⁾

因此，权衡公平与效率是探讨政府采购政策功能问题时需要关注的重要问题。对此，我们首先应以促进整个社会效率的提高为目的，在公平与效率的矛盾中寻求平衡。如果片面强调社会公平而损害了效率，就违背了政府采购最基本、最主要的目的。相反，如果为了追求效率而损害了社会公平，导致地区间经济发展不平衡、产业结构不合理等现象，又与政府采购促进整个社会效率提高的最终目的相违背。同时，要遵循“效率优先，兼顾公平”（马海涛，2006）的原则。毕竟，政府采购的初衷是为了提高效率。因此，以社会公平为目标的采购应“适量”，否则在某种程度上政府采购制度就会被误解，政府采购政策就会被扭曲（王金秀、汪博兴、吴胜泽，2006）。此外，政府采购始终要坚持“三公”原则，因此还要杜绝打着“为了社会公平”的旗号进行暗箱操作的寻租行为。

11.6.2　兼顾政府绿色采购与其他政府采购政策目标的矛盾

在政府采购中，优先购买本国货是国际通行的做法，而且发达国家基本上都就此制定了专门法律法规，⁽²⁷⁾但我国在此方面却很欠缺。

以我国政府对轻型汽车的绿色采购为例，表11.1统计了我国2006年10月颁布的《环境标志产品政府采购清单》第一期至2010年12月公布的第七期政府采购轻型汽车中自有品牌与外资品牌注册商标数量和型号数量，从中可以看出第一期清单中均为外资品牌，自主品牌全部不在采购清单之列。而后颁布的六期清单中，无论是注册商标数量还是指定型号数量，自有品牌都少于外资品牌。从图11.1和图11.2政府采购轻型汽车中自有品牌与外资品牌注册商标数量和型号数量分别所占的百分比可以看出，外资品牌在我国政府绿色采购轻型汽车中占绝对优势。图11.1显示，虽然近几年来我国政府采购轻型汽车对自有品牌的选择规模有所加大，轻型汽车自有品牌商标数量在政府采购中所占比重逐年增加，但仍未超过50%，不及外资品牌所占比重，而且从图11.2可见，自有品牌具体产品型号数量在政府采购中所占比重不仅仍低于外资品牌的比重，而且比其在图11.1所显示的商标数量在政府采购中所占的比重还要低。由此可见，我国政府绿色采购对自有品牌轻型汽车的支持不足，对国货的保护作用并不十分显著。

数据/资料来源：根据《中国政府采购年鉴》中《环境标志产品政府采购清单》第一期至第七期的数据自行绘制。

数据/资料来源：根据《中国政府采购年鉴》中《环境标志产品政府采购清单》第一期至第七期资料自行计算绘制。

毋庸置疑，使用绿色产品既能增进政府消费本身的绿色、环保品质，也能通过政府的示范，推动全社会的绿色消费理念的形成和普及，它关乎国家的长远利益。但我国民族产业，如民族汽车工业，在技术水平、研发能力等方面明显逊色于国外厂商、绿色环保水平无法与洋品牌相抗衡，在此情况下，如果政府采购过于单一地强调产品的绿色品质，惟绿色是从，那么绿色消费的政府采购目标又无疑不利于形成一个扶持民族汽车工业的发展环境。从中可以看出，这里凸显的实际上是政府采购的政策目标之间的矛盾、冲突问题，即倡导绿色消费与保护民族工业之间的政策目标的冲突。

数据/资料来源：根据《中国政府采购年鉴》中《环境标志产品政府采购清单》第一期至第七期资料自行计算绘制。

此外，在政府采购过程中，与绿色政策目标可能存在冲突的，其实不止民族品牌保护这一方面，其他一些政府采购的政策目标，同样也有与之发生冲突的可能，譬如，政府采购最首要也最基本的政策目标，即提高政府公共资金的使用效率。

众所周知，由于绿色产品总是伴随着巨大的研发、环保投入，其成本必然相对更高。因此，与同类型的一般产品相比，其往往并无价格优势。还以汽车工业为例，目前国产自主品牌汽车的绿色品质固然在总体上不敌国外品牌，但其在成本、价格上的优势也十分明显。这种情况下，尤其考虑到我国公车采购规模庞大和公共财政资金有限的国情背景，如果因为太过突出强调公务购车的绿色性，而相对忽视其经济性，那么难免将妨碍政府采购资金的使用效益，以及廉政目标的实现。

我们不保护落后，但我们有责任推动民族产业的发展，有责任推动民族产业涌现出一批过硬的先进技术和知名品牌，以增强民族产业在全球化时代的国际竞争力。鉴于此，笔者以为，政府绿色采购固然要坚持，但在实施过程中，应特别兼顾、平衡其与其他政府采购政策目标，如扶持民族工业、提高政府资金使用效益等之间的矛盾，通过更完善严密的制度设计，尽可能减少乃至消除其中的矛盾。

【注释】

(1)参见本章其他部分和第12章12.2.1相关内容。

(2)参见第10章10.1.3。

(3)我国《政府采购法》关于公共政策的规定可以概括为可持续发展、区域发展、中小企业发展和对外贸易保护四项政策。该法第九条和第十条规定为保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展以及购买本国的货物、工程和服务，统称为政府采购的“经济社会目标”。它在美国被称为“社会经济考虑”，是与商业性考虑相对的因素。

(4)详见1994年版GPA第5条“发展中国家的特殊和差别待遇”和《GPA2006修订本》第4条“发展中国家”。

(5)“for the protection of its essential security interests relating to the procurement of arms，ammunition，or war materials，or to procurement indispensable for national security or for national defence purposes，”See Committee on Government Procurement.Revision of the Agreement on Government Procurement as at 8 December 2006，Article III Exceptions to the Agreement 1.［2006-12-9］．http://www.wto.org.

(6)（a）necessary to protect public morals，order，or safety；（b）necessary to protect human，animal or plant life or health；（c）necessary to protect intellectual property；or（d）relating to goods or services of persons with disabilities，philanthropic institutions，or prison labour.See Committee on Government Procurement.Revision of the Agreement on Government Procurement as at 8 December 2006，Article III Exceptions to the Agreement 2.［2006-12-9］．http://www.wto.org.(www.daowen.com)

(7)例如，日本有几个省规定，政府机构需用的办公设备、汽车、计算机、电缆、导线、机床等不得采购外国产品。易棉阳，曾鹃.政府采购与国货.决策与信息，2006（1）.

(8)Revision of the Agreement on Government Procurement as at 8 December 2006，Article IV Developing Countries 1.［2006-12-9］．http://www.wto.org；另参见第4章4.2.3。

(9)《购买美国货法》（Buy American Act）于1933年实施，是美国有关政府采购优先购买本国商品的保护性法律，是美国政府采购重要的法律，它根据行政命令实施，要求政府机构购买本国的货物和服务。在美国成为GPA成员方后，通过《1979年贸易协定法》废止了《购买美国产品法》中指定从特定国家购买产品和物资条款的适用性，并且禁止不公平对待外国企业。但美国有国内法优先于国际协议的规定，而且由于美国州政府在立法上有较大的自主性和独立性，美国未能像欧盟一样将所有地方政府都列为适用的对象，所以美国仍按照1933年《购买美国货法》执行歧视性政府采购政策，各州的政府采购仍然采取歧视外国企业和产品的做法。

(10)价格“不合理”是指美国国内采购成本高于外国产品6%以上。

(11)该法不适用于采购之物在境外使用、美国境内没有制造或在国内采购不能获得令人满意的数量和质量以及军需品零售商店等采购项目。

(12)判定是否是美国制造的标准是美国国内生产成本是否超过总成本的50%。

(13)参见第12章。

(14)所谓技术采购，不是采购一项技术，而是针对正在开发的新产品，提出技术创新的要求，根据这个要求来实现产品的采购。

(15)所谓政府绿色采购，就是在政府采购中选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且规定产品研制、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均需符合环保要求。

(16)GPN的活动主要包括颁布绿色采购指导原则、拟订采购指导纲要、出版环境信息手册、进行采购推广活动等，迄今GPN已公布包括影印纸、复印机、个人计算机、汽车等11个产品项目的纲要，以及8个相关产品项目的环境信息手册，并通过研讨会、座谈会、产品展示会等活动进行绿色消费宣传。现在日本各行政机关均制定了绿色采购方针，有166种物品被定为政府优先选购物品，其中原料为100%废纸、白色度不足70%的复印纸被定为最优先购买物品。

(17)此处是指政府采购社会目标和环境目标的重合。在研究这个问题时，也有人将环境目标作为社会目标之一来处理.Sue Arrowsmith，Arwed Davies.Public Procurement：Global Revolution.Kluwer Law International，1998：9，219。

(18)日本也是综合国力较强的国家，但日本在承诺开放本国大米市场的同时，制定了严格的检疫标准，以将外国的大米拒于国门之外。

(19)财政部，环境保护部.关于调整公布第七期环境标志产品政府采购清单的通知.［2011-4-9］．http://www.ccgp.gov.cn/zcfg/gjfg/201101/t20110131_1499585.shtml.

(20)记者.政府采购提升至战略规划层面.［2011-3-19］．http://www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201103/t20110310_1524379.shtml.

(21)记者.“十一五”以来单位GDP能耗降低情况.［2011-3-20］．http://www.ccgp.gov.cn/jnhp/sjfx/201009/t20100928_1066395.shtml.

(22)2009年年底我国政府宣布，2020年我国单位GDP碳排放比2005年要降低40%～45%。我国“十一五”规划提出单位GDP能耗下降20%左右的目标，2011年3月温家宝总理在接受记者访谈时说，这一目标实际完成了19.1%，我国在“十二五”期间单位GDP能耗要降低16%至17%。温总理同时表示，决不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，否则就会造成产能过剩、环境资源压力加大和经济发展不可持续。记者.“十二五”期间单位GDP能耗要降低16%至17%.［2011-3-19］．http://www.cnjxol.com/Industry/content/2011-03/08/content_1638256.htm.

(23)所谓环境标志产品认证制度，是指政府管理部门，或者由公共或私人团体依据一定环境保护标准、指标或规定，向有关自愿的申请者颁发其产品或服务符合要求的一种特定标志，标志获得者可以把此标志印在所申请的产品及其包装上。

(24)如采取改变政府采购的时间、频率和数量等方式调整产业结构、产品结构、地区结构。

(25)也有专家持不同观点。“为实现政府采购公平，一般会以损害政府采购效率为代价。比如，为了照顾不发达地区，政府可能会以优惠的条件优先采购其产品，而实际上，经济落后地区的产品质量、价格等往往不如经济发达地区，这就意味着政府要付出比正常情况下更高的成本。”见马海涛.政府采购政策功能探析.中国政府采购，2006（1）.

(26)但从产品寿命的全周期看，采购效率和政策功能往往还是有其一致性的。

(27)详见第12章。