改革开放以来，我国与世界的经济联系日益密切，其结果一方面通过技术引进和技术创新，带来了社会经济迅猛发展；另一方面，我国企业总体处在全球产业价值链中附加价值比较低的制造环节，企业核心技术、产品技术含量较低，因而使得中国在诸多方面因为自主创新能力不足而处于劣势。针对此情况，我国政府制定了一系列方针、措施，以推动企业自主创新。我国改革开放30多年的实践证明，真正的核心技术是引不进来的，只有不断增强自主创新能力，在充分吸收世界科技领域新成果的基础上，通过自主创新实现重点突破，才能提高企业市场竞争能力和抗御风险能力，才能带动我国整体科技水平实现跨越式发展。

11.3.1　高新技术产业的发展需要政府为其提供必要、有效的支持

高新技术产业在一国国民经济发展中占有举足轻重的地位。高新技术产业所占国民经济中的比重是衡量一个国家经济发展水平和增长潜力的重要指标，高新技术产业的发达程度决定着一国相对于他国能否享有生产技术上的比较优势。

近年来，高新技术产业对于经济增长的贡献率不断上升，成为推动产业结构升级的重要力量。在新技术革命的推动下，新技术、新工艺、新材料、新能源不断涌现。由于高新技术具有巨大的辐射力和渗透力，催生出一系列新兴高新技术产业，也促使传统产业发生革命性的变化。无论是发达国家还是发展中国家，都把发展高新技术产业作为调整经济结构的主攻方向，通过发展高新技术产业推动经济结构的调整，以更好地适应生产力发展的需要。高新技术产业具有较强的关联性和带动性，高新技术产业的发展，不仅使生产力以其前所未有的速度发展，还带动了相关产业的发展，形成新的经济增长点，推动产业结构向着高新技术化、高资本密集化和高附加值化发展，使产业结构迅速升级。此外，高新技术产业的发展还会引起生产方式、经济结构、社会生活各个方面的深刻变化，从而推动整个社会的进步。

高新技术产业自身发展的特点以及发展过程中所面临的外部性和不确定性客观上需要政府为其提供必要、有效的支持。

在高新技术发展的最初阶段，技术的稳定性尚待检验，其能否被市场所接受也需要时间，实行政府采购政策可以形成有效的市场需求，为这些产业的发展提供有力的保障。此外，高新技术产业具有外部效益，即新技术的研发存在“收益外溢”。当新技术研发获得成功时，从事研究的企业或机构不可能将其收益全部据为己有，其社会收益要远远大于私人收益。另外，由于高新技术产品具有容易复制、仿造，“免费搭车者”在承担很小的成本、甚至不承担任何成本的情况下就可以获得收益，导致研发者的高额投入无法收回，收益无法实现，影响了高新技术产业的良性发展。

高新技术产业化发展中所面临的这种外部性和不确定性必然会导致市场失灵的现象出现。高新技术领域的市场失灵可以通过政府采取适当的措施予以纠正，实现资源配置的有效性和合理性。政府采购就是实现资源合理配置的一个重要方式。通过对高新技术领域实行政府采购，促进资金、技术、劳动力等要素流向高新技术领域，引导资源的有效配置，为高新技术产业化发展提供重要的支持。由于存在外部性会导致私人收益低于社会收益现象的出现，实行政府采购可以很大程度上降低这种外部性，政府可以有效地分担私人部门的风险成本。而且，在高新技术研发的早期，由于政府的介入，会为其发展提供所需的巨额资金及早期市场，减少产业化进程中的不确定性，有助于推动高新技术产业化进程。

11.3.2　政府采购促进企业技术创新、提升企业核心竞争力的国际经验

政府采购国货是促进国内企业技术创新的非常重要的方式，也是各国通用的做法，发达国家的政府采购实践证明，政府可以通过政府采购国货政策促进企业技术创新，提升企业的竞争能力和国家整体科技创新能力。国际经验表明，许多国家通过政府采购来鼓励和扶持本国的高新技术产业的发展，并对本国的交通、电信、公共电力、能源、饮用水、军事等特殊行业或部门予以保护。还有不少国家在卫星设备和农业支持计划等领域实施对本国供应商的保护。而这些曾被政府扶持和保护的产业现今都已成为新经济发展的重要支撑点，对于本国经济的整体发展也起到了巨大的带动作用。

从政府采购扶持和保护的产品性质来看，大体可以分成两类，一类是针对国内企业生产具有原始性创新的产品实行政府采购，这种做法主要发生在像美国这样的引领科技发展潮流的国家；另一类是对国外企业已经具有相当生产规模和技术优势而国内生产企业还不强大的产品实行政府采购，主要发生在欧洲、日本、韩国及一些发展中国家和地区。

以美国为例，美国的《购买美国货法》、《联邦采购法》都专门制定了针对创新技术和产品进行采购的内容。美国高新技术产业的迅猛发展就与其在高新技术领域广泛实行政府采购政策密不可分。美国自20世纪四五十年代开始就通过集中采购合同对高科技产业及战略性产业进行扶持。美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展，联邦政府的采购政策发挥了关键作用。特别是早期的国防采购计划，例如，美国最成功的高新技术公司之一惠普公司的腾飞是在第二次世界大战期间，该公司生产的电子测量装置和接收器可以用来侦察和分析敌人的雷达信号，联邦政府对这些产品的采购使惠普公司的销售额从1941年的3.7万美元上升至1945年的75万美元，这为惠普公司后来的发展打下了坚实的基础（韩霞，2005）。美国计算机、半导体和集成电路等工业的兴起和发展，在很大程度上也是靠政府的采购政策给予了第一推动力，在半导体和计算机工业发展的早期，其产品主要是由国防部和国家宇航局出面采购。以集成电路为例，1960年集成电路产品刚刚问世，100%的集成电路产品由联邦政府购买。1962年，政府对集成电路购买量占94%，到1968年，政府对集成电路产品的购买量仍占37%，政府采购有力地促进了这一新兴产业的发展。克林顿政府为扶持创新产品的初期市场，仅计算机及其相关产品的政府采购就达90亿美元（王金秀、汪博兴、吴胜泽，2006），政府采购为美国集成电路的发展起到了关键的扶持和促进作用。美国政府技术采购不仅所占份额大，而且采购价格大都高于市场价格，这对于高新技术产业的最初发展和腾飞来说可谓受益良多。

再以日本为例，日本曾通过政府采购定单，扶植了本国的汽车行业、电子行业等。20世纪60至70年代日本政府大力扶植计算机产业，规定政府部门、国营铁路、电信电化公社、国立大学以及政府系统有关机构在选购计算机时，必须优先采用国产机（祁峰、杨宏，2001；任际，2005）。到1982年，其官方市场相当于国内计算机市场总体的18%，国产机在市场上的份额达到90%以上（高昌林，2006）。

显然，政府采购国货政策是促进国内企业技术创新的非常重要的方式。购买国货对国内企业的技术创新和产业的发展壮大有直接的推动作用。但是，通过购买本国产品的方式是否能完全保证促进国内企业技术创新，还要政府深入考察国内企业的特点，具有全局性的考虑。

20世纪60年代后半期，北海石油的地球物理探查大体完成后，英国的石油设备公司由于害怕风险，参与的不多。英国政府决定采取行动，鼓励英国公司发展近海设备，1973年开始提供利率优惠政策，强调给英国企业以“充分而公正的机会”，即所谓的“购买英国货”的政策。1976年，英国政府开设了国有的英国国家石油公司，作为英国设备供应商进一步介入的措施。这样，从1972—1980年，英国公司在英国大陆架石油勘探开采设备的供货总额中所占比例从25%上升到了70%。然而，从供货的质量方面考察，英国企业所拥有的份额基本上属于原有技术的产品范围，其他一些技术性很强的专门设备却完全需要进口。

挪威的情况与英国不同，挪威政府较早地认识到拥有自主创新能力的重要性。1972年挪威公布了一项王室政令，规定如果挪威的货物和服务确有竞争力，须优先购买；1979年挪威政府修改了许可证制度，规定1979年以后申请新的油田开发许可证的外国石油公司，必须与挪威的企业及研究机构签订相当数量的研发合同，以便挪威人在参与更多国际性开发活动中增长才干。结果到1982年，由外国石油公司承诺的、用于挪威的近海研发项目经费共计达到1.2亿英镑。

从英国和挪威的例子可以看出，并不是在任何时候、购买任何国内产品都一定能激励国内企业的创新。在这方面，政府采购国货应该作为促进企业技术创新的手段，而不是目的（高昌林，2006）。

11.3.3　自主创新是提高企业竞争力和国家综合实力的必然选择(www.daowen.com)

为了推动企业自主创新，不断提升我国企业在科技领域的国际地位，我国政府制定了一系列方针、措施，以推动企业自主创新。实践证明，真正的核心技术是引不进来的，只有不断增强自主创新能力，在充分吸收世界科技领域新成果的基础上，通过自主创新实现重点突破，才能提高企业市场竞争能力和抗御风险能力，才能带动我国整体科技水平实现跨越式发展。

当今社会已进入全方位竞争的时代，价值链中创新活动（研发）和品牌（营销）两个高端分配了产业利润的绝大部分，成为企业竞争的关键环节。虽然我国产业结构不断升级，高新技术产业的比重不断上升，但总体上企业大多处在全球产业价值链中附加价值比较低的制造环节，产品与服务过于同质化，企业间竞争激烈，利润空间狭小，产业的自主创新能力仍然不足，许多产业缺乏核心技术，不少企业技术空心化，关键部件依靠进口（邓聿文，2006）。在大量利用国外技术资源的同时，国内企业的自主创新能力没有能够同步提升。目前我国很多产品，比如电脑、电视、手机等等，产量世界第一，但多是简单的组装加工，没有多少技术含量，核心技术、部件是外国的，主要利润都在外方手里。

长期以来，我们一直强调“技术引进”，技术引进在我国的经济建设中也确实发挥了不小的积极作用，但我国改革开放和经济建设30多年的实践也一再证明了，单纯依靠技术引进和境外直接投资对提升本国的科技竞争力的作用十分有限，真正的核心技术是买不来的。社科院世界经济与政治研究所承担的国家软科学计划重大课题《利用外资与提高我国自主创新能力》的研究也证明了这一点。该课题调查分析显示，外资企业的生产技术主要以母公司的技术为基础，但主要以进口母公司机器设备为主，对母公司知识积累等无形技术的引入程度并不高，外资企业的研发支出和研发队伍规模普遍偏小，专利产出较低，外资企业向当地的技术扩散是相当有限的。

我国技术进步实际上是多种因素共同作用的结果。随着外资企业越来越严格地控制对华技术转移和技术扩散，外资企业的技术溢出对我技术创新能力提升的直接作用非常微弱。相反，对引进技术的依赖和跨国公司的垄断抑制了我国自有技术的产业化应用，抑制了自主创新能力的提高。如果继续盲目地引进外资和技术，将会由于“路径依赖”的惯性导致我们在科技领域无可挽回的失败（孙英兰，2005）。

在国际市场上，不仅事关国防安全的关键技术难以引进，而且涉及主导产业和装备制造业的尖端技术也难以引进。在我国的技术引进中，属于硬件成套设备的引进已占了绝大部分，而技术许可和技术咨询服务等软件技术引进的合同数量很小，所占比例均不超过20%，反映出我国企业普遍存在技术依赖状况。这就难免被掌握新技术的跨国公司所利用。目前，在技术引进中对技术引进有余，而消化、吸收严重不足。当前，耗费国家财力、物力最多的是国有大中型企业，像能源、电力、采矿、钢铁、纺织、化工、重工业制造企业，几轮技术改造已经花了国家几千个亿，如果企业不搞技术创新，单靠引进“技术”，最后就会造成企业不断地引进，以至于许多行业表面上看起来热火朝天，实际上已经陷入“引进—落后—再引进—再落后”的陷阱（马俊如，2005）。

单纯靠市场或资金不仅引进不来国防技术和涉及主导产业及装备制造业的尖端技术，就是民用技术输出国外的限制也很多。以气象预报为例，美国的气象预报要比我们准确得多，原因是气象预报的准确性与数学模型和计算机的速度密切相关。我国的气象预报的数学模型是从欧洲进口的，但欧洲明文规定，向中国出口的模型必须有10年差距（孔德涌，2005）。而且，如果没有自主开发，即使在引进技术的时候，在价格等方面往往也是处于被动的地位。

自主创新，是我们基于国际潮流和国内发展的战略选择。总结改革开放30多年的经验，使我们悟出，科学技术是第一生产力，是提高国家核心竞争力的决定性因素，也是提高企业市场竞争能力和抗御风险能力的决定性因素。创新是科技进步的原动力，自主创新，就是从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。

我国还是一个发展中国家，科学技术的底子薄、基础差，同世界先进水平相比仍有较大差距。我们必须依靠我们自己的力量，建立自主创新的技术发展体系，只有掌握了自主的开发能力，才能在全球化市场上具有竞争力，才会在国际竞争中有自己的话语权，才不会受制于人。只有不断增强自主创新能力，在充分吸收世界科技领域新成果的基础上，通过自主创新实现重点突破，才能带动我国整体科技水平实现跨越式发展。

但需要指出的是，自主创新并不排斥国外技术，更不是全盘否定“技术引进”，只关起门来自己搞研发。“技术引进”与“自主创新”两者之间并不是截然对立的，而是具有互补性。国家中长期科技规划提出，自主创新包括原始创新、集成创新和引进技术消化吸收再创新，因此，我们应充分发挥后发优势，有效利用全球包括人才、技术和管理经验等在内的技术资源，广泛开展国际合作，采取多种方式实现自主创新。但从长远来看，中国应从模仿增长型向创新增长型转变。自主研发还是引进技术，两种方法究竟选择哪种，主要取决于成本和市场的选择。

11.3.4　运用政府采购推动企业自主创新的建议

第一，建立和完善我国的政府采购制度。这其中包括建立和完善我国政府采购法律体系⁽¹³⁾和政府采购管理体制，建立政府采购监督机制和政府采购保障机制，建立政府采购本国自主创新产品的风险评估机制，并设专门机构负责推行有利于技术创新的采购政策，为政府采购市场开放和促进自主创新、推动高技术产业发展确立制度基础。

第二，运用政府采购促进企业自主创新要有的放矢。促进企业自主创新和扶持国货，是政府采购的政策功能，也是政府采购义不容辞的责任。当本国产品基本上能够满足使用需求并具有较好的性价比时应当优先购买。但在运用政府采购促进企业自主创新时，不能采取一刀切的办法，要“抓大放小”，即抓住重点、分行业、分领域，选择重大产品来实施。既要立足于满足“国内创新”要求的重大产品，同时要选择市场规模比较大、带动性强、有技术先导性的产品优先采购，以带动整个经济社会的发展。具体到操作环节，应该立足于重大的产品、工程和服务，重大工业装备、建设高速铁路所需的机车、电器技术和控制技术等，要充分发挥这些行业的带动作用。此外，应借鉴国际政府采购经验，对能源、交通、通信、军事等部门的高技术产品领域实行倾斜性政府采购政策，使政府采购真正成为促进自主创新和有效保护国家安全的重要手段。扶持自主创新就应该侧重量大、面广的行业，特别是有自主知识产权的产品，那些细的、小的产品可以通过市场的公平竞争来实现技术的创新（高昌林，2006）。因为，如果每一个自主创新产品都要经过评估、认证环节，成本会非常高，且操作难度也会很大。

第三，政府采购要重视潜在的产品。比如国内企业或科研机构正在研发过程中的产品，虽然技术可能没达到大规模生产的程度，但是即将步入生产环节，经认定符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，这种产品也应纳入政府采购自主创新产品目录。为了体现对创新和技术进步的支持，这类产品可实行政府首购制度，由采购人直接购买或政府出资购买。也可以推行政府技术采购。⁽¹⁴⁾例如，美国军方采购战斗机，就是在战斗机研发过程中，美国军方事先制定一个技术标准，通过供应商之间的竞争，然后择优选择一家来购买。

第四，为了突显对创新的支持力度，对于新的产业、新的技术，采购过程中的要求可以适当降低。比如汽车，虽然我们的自主创新产品可能在技术参数上和国外产品有一定差距，在确保行驶安全的前提下，仅仅是舒适性差一些，也应该优先采购，以达到扶持本国企业的目的。但需要明确的是，支持国货并不等于保护落后，政府采购也不是保护落后，国有企业优先采购国货，必须是在国货的基本功能、技术参数达到使用需求的条件下，才优先采购。

第五，国有企业必须率先垂范支持国货。国有企业本身就是国有经济的一部分，因此，通过政府采购支持国货，不单是政府部门的事，国有企业也应该率先垂范。在我国的国有经济中，电力、银行、电信、金融、保险等行业国有企业对国民经济发展起着至关重要的作用，其在生产、经营过程中需要大量的重大装备、设备和材料，这些国有企业在采购生产资料时，应该突出自主创新，优先采购国货。