政府采购对外贸易政策的核心是“国货”优先。购买国货是各国政府采购公共政策功能的最主要的目标，它一直是各国保护本国产业的有效手段和措施。在经济全球化深入发展的背景下，政府采购政策功能逐步从国内扩展到国际范畴，成为维护国家主权、增强国家竞争力的有效手段。目前我国对政府采购公共政策运用范围和程度，远未达到GPA关于发展中国家的特别考虑的规定，因此，我们应抓紧加入GPA之前的时间，在借鉴GPA成员经验的基础上，充分运用GPA协定例外条款和对发展中国家的特别考虑条款，尽快制定出对国内产业实行优先购买的政府采购政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。

如前所述，GPA协定例外条款无法改变成员或非成员政府采购优先本国的立场。政府可以充分利用政府采购定单，适用公共项目调整经济发展。无论GPA的成员或非成员都充分关注该条约的弹性规则而制定国内法或区域内的特殊制度安排，由于它适用例外的空间非常大，因此只要这类国内或区域内特殊制度安排与该条约未发生硬性规则冲突，即使在国内或地区立法中作出限制性准入规定，设定政府对采购市场准入的控制权，也可以视为条约非歧视原则允许的适用例外。国家需要系统的立法实现经济发展的目标，而政府采购法及相关法律、法规确立产业选择条件下的保护原则，可使国家对于采购既符合国际惯例、又最大限度达成政府目标。GPA成员在长期的政府采购实践中，积累了通过政府采购扶持本国或本地区企业、保护本国或本地区经济的丰富的经验，他们通常采取的做法是，政府采购准入在符合明确标准要求的基础上产生，在政府采购项目中直接规定本域保护原则。我们应借鉴这些成员的经验，运用政府采购政策功能保护国内企业、扶持国货，并采取如下具体措施。

11.2.1　贯彻“国货优先”原则与我国加入GPA并不矛盾⁽³⁾

我国政府采购贯彻“国货优先”原则与我国加入GPA并不矛盾，以下分别从我国加入GPA前和加入GPA后两方面进行分析。

1.加入GPA前

如前所述，我国加入GPA谈判的过程可能会比较长，目前我国对政府采购公共政策运用范围和程度，尚没有达到GPA所允许的发展中国家使用水平，⁽⁴⁾更不用说达到发达国家普遍使用政府采购支持科技发展的程度。因此，我国在利用政府采购作为实现公共政策工具方面还有极大的空间，我国应抓紧加入GPA之前的时间，形成国内利用政府采购实施公共政策的体系，以立法的形式，保护国货，并以此作为加入GPA的谈判条件。

2.加入GPA后

即使加入GPA后，我国政府采购贯彻“国货优先”原则也并不违背GPA原则。

（1）对未签署GPA的国家或地区。如前所述，由于GPA具有诸边协定的性质，谈判结果仅对谈判成员生效。因此，对未签署GPA的包括WTO成员在内的国家或地区，我国政府采购仍可采取国货优先原则。

（2）对已签署GPA的成员。根据如下不同情况，我国仍可贯彻“国货优先”的原则。

第一，在GPA协定规定的例外条款范围内，我国政府采购仍可采取“国货优先”，以保护本国企业和国家利益。根据《GPA2006修订本》第3条“协定例外”第1款、1994年版GPA第23条规定，在特殊情况下，“对武器、弹药或战争物资采购，或对国家安全或国防目的必要的采购”⁽⁵⁾等原因禁止或限制外国供应商进入，也不违背GPA。另外，上述修订本还明确规定了可以适用协定例外的情形：缔约方为保护公共道德、秩序或安全的需要；缔约方为保护人类、动植物生命或健康的需要；缔约方为保护知识产权的需要；或因保护残疾人、慈善机构或劳改人员的相关产品或服务的需要。⁽⁶⁾GPA成员常以国家或地区安全、保护环境、保护知识产权和保护特殊群体需要等上述协定例外条款为由，通过国内或地区立法、制度和程序，禁止或限制外国供应商进入本国或本地区政府采购市场，从而把国家利益和本国企业的利益严密地保护起来。

第二，GPA允许成员协商以排除非歧视原则的适用。GPA允许成员之间谈判确定贸易实体、产品或服务清单，划定一定的采购范围作为适用非歧视原则的例外，对于地方政府的采购，也可以根据双边谈判商定开放的领域。因此，仍可根据开放实体的谈判，通过将次中央实体和其他实体排除在清单外的方式，贯彻“国货优先”原则。GPA对附录一中的附件1“中央实体”的规定比较明确。对于附件2“次中央实体”的政府采购，成员可以按照互惠原则协商确定彼此开放的领域，不实行最惠国待遇，相应的对外开放领域只取决于政府的双边谈判。而对于附件3“依照GPA规定进行采购的所有其他实体”，这部分实体本身具有很大的不确定性，并且GPA对这部分实体的处理采取了开放的政策，既允许成员选择将适用主体列举在附件中，⁽⁷⁾又允许成员在一定条件下将部分实体撤出。因此，在非歧视原则框架内，GPA成员可以根据本国或本地区经济发展水平，并兼顾政府采购的社会性目标和经济性目标，自主地决定确立对相关成员开放政府采购市场的范围和程度，有选择地决定具有比较优势的产业领域。

第三，运用GPA对发展中国家特殊与差别待遇条款。根据《GPA2006修订本》第4条“发展中国家”第6款（a）的规定，GPA在发展中国家生效后，应发展中国家要求，在GPA政府采购委员会允许的前提下，发展中国家可延长第3款允许的措施过渡期或第4款允许的执行期。根据《GPA2006修订本》第4条和1994年版GPA协定第5条的规定，作为发展中国家的我国可以就贸易实体、产品、服务清单进行双边谈判，以确定谈判双方均可接受的范围；在参加区域及全球安排时可将适用范围中的部分贸易实体、服务、清单作为适用例外等，从而享有根据本国经济、财政、贸易情形决定非歧视适用例外的待遇，也可以依照本国经济、财政、贸易情形考虑扩大适用GPA范围的可能性。

第四，运用《GPA2006修订本》新增的环保条款及对发展中国家的环境给予特别考虑条款保护国内产业。《GPA2006修订本》新增了缔约方应对发展中国家的环境给予特别的考虑。⁽⁸⁾在谈判加入GPA时，我国可以充分运用环境保护条款，这既不违背GPA原则，又可以合理保护国内产业，控制政府采购市场开放度。

11.2.2　优先购买本国产品(www.daowen.com)

采取优先购买本国产品措施的目的是非常明显的，即大力扶植本国企业，优先采购本国商品，通过保护本国政府采购市场，保护本国经济。采取此做法保护国内产业的具有代表性的国家是美国。美国《购买美国货法》⁽⁹⁾规定：“无论法律如何规定，并且除非有关部门或独立机关的负责人断定其不符合美国的公共利益或其成本不合理；否则，基于公共使用的目的，只能采购在美国采掘或生产的未制成的物品、材料或供应品；所采购的已制成的物品、材料或供应品，只能是实质上全部由在美国国内采掘或生产的未制成的物品、材料或供应品制成，并应在美国国内制造。”该法根据行政命令实施，要求政府机构购买本国的货物和服务。例外的情形是，本国所供应的货物和服务的价格不合理，⁽¹⁰⁾或者相关政府机构确认它们不符合公众利益。⁽¹¹⁾被认定为美国产品必须具备两个条件：一是拟采购的项目即“最终产品”必须是在美国制造；二是最终产品采用的“实质上全部的”组件也必须是在美国制造。⁽¹²⁾

我国政府采购应充分考虑本国经济发展的要求，尽量优先购买国内的商品，尤其政府在采购重点产业产品时，更应尽可能选择国内产品。国有企业生产经营过程中所需的重大装备、设备等生产资料应该优先采购本国产品，因为国有企业本身就是国有经济的一部分。一个典型的例子就是，在我国的国有经济中，有大量对国民经济发展起着重要作用的行业，比如电力、银行、电信、金融、保险，这些国有控制的企业，他们使用的资本货物类产品即生产资料，应突出自主创新，优先使用国货。另外，为了突显对创新的支持力度，对于新的产业、新的技术，采购过程中的要求可以适当降低一些，比如汽车，虽然我们的自主创新产品可能在技术参数上和国外产品有一定差距，但是，汽车除了安全性外，还有舒适性的考量，如果能够确保行驶安全，仅仅是舒适性差一些，政府也应该优先采购，以达到扶持本国企业的目的。我们应克服近年来某些地区政府部门采购过程中对国内产品的歧视倾向，例如直接指明采购外国产品的品牌或供应商，致使政府采购机构在履行采购职能时无法有效保护民族产业。

同时，需要明确的是，支持国货并不等于保护落后，政府采购也不是保护落后，国有企业优先采购国货，必须是在国货的基本功能、技术参数达到使用需求的条件下，才优先采购。

11.2.3　规定本地产品含量

这一措施的作用在于限制不符合条件的国外产品的进入；或保证进口的国外产品中本国生产价值的含量，从而间接地促进本国劳动力和原材料的出口，保护本国经济发展。国内法以透明度原则公开准入标准并不违背协定非歧视要求，GPA成员通常可以国内法已规定的标准为主要依据进行GPA的双边谈判。各国一般都依经济竞争实力的差距考虑政府采购本地化，可以尽先规定国际采购的本地含量。例如，1993年1月，欧盟前身欧共体出台的有关供水、能源、交通运输及电信等公共事业的政府采购法，即《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》（简称《公用事业指令》）规定，如果来自第三国的产品价值超过投标产品总价值的50%，采购机构则有权拒绝该项供应合同的投标。再如，根据美国1991年《道路运输效率法》规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国生产价值，而且车辆须在美国国内组装。又如，以色列规定政府采购中的本地产品含量应不低于35%（吴大军，1999；刘慧，2003）。泰国法律规定，本国产品符合国家标准，价格不高于其他国家产品10%的，优先购买本国产品（任际，2005）。

11.2.4　给予本国企业优惠待遇

给予本国企业优惠待遇通常以优惠率的方式存在，通常是在投标价格评标时，对性能相同的外国产品的报价加价一定比例，从而使国内产品的报价更具竞争优势。采购优惠可以提高本国供应商的中标率，使政府采购在法定差价内优先采购本国供应商的产品，保护本国政府必须扶持的企业或行业。无论是美国、欧盟还是日本，各国均对交通、通讯和公共事业部门进行严格的保护。对于公共事业中有关机械和货物政府采购，日本的保护程度最高，其优惠率分别为41.6%和26.9%；其次是欧盟，分别为15%和23.8%；然后是美国，分别为10.7%和16%（刘慧，2003，p.124）。欧盟在对自来水、能源、运输及通讯等公共事业采购时，凡3%价格差异以内的，优先采购欧盟产品。美国有些州政府在国际招标中，给予本国供应商5%～30%的价格优惠；占美国政府采购90%的国防采购，对国内供应商的优惠率为50%。又如，波兰政府给予国际招标中的国内投标商20%的价格优惠。

除了上述价格优惠方法外，国外政府还通过实施原产地优惠、最不发达地区优惠、本国供应商优惠、中小企业优惠、特殊行业优惠、高新技术产业优惠等规定和措施对本国产业和供应商实施保护。

11.2.5　以本地含量为主的贸易补偿

贸易补偿是国际政府采购实践中常见的做法。通常，采购国为了培育国内产业或是为了改善国际收支，要求中标的外国供应商须达到某比例的国内采购，或者必须转移某项技术或共同开展研发，或者在国内投资建厂、进行国内人员培训和人才培养、协助国内产品外销、认证国内产品质量等。例如，澳大利亚为了发展信息产业，1987年开始运用政府采购补偿贸易措施发展伙伴关系，它适用于每年在澳获得信息产业（含服务）合同价值超过4 000澳元以上的国际IT大型跨国企业，这些企业如果同意与澳政府签署协议书，则必须承诺在协议期满前，同意每年就其对澳政府销售额中提取5%的经费，在澳国本土开展研究开发活动。此外，该跨国公司必须在当地以独资、合资或委托加工生产方式出口产品，其每年出口金额必须达到进口金额的50%，并且所有出口产品内含澳国生产附加值的比重应平均达到70%。澳国政府还提供相关产业投资及生产必要的基础设施，以鼓励外商参与该计划。IBM公司等世界一流企业，主动提出要考虑将他们在中国生产的产品的技术含量达到50%，作为在中国办厂的附加值。这无疑有利于我国对世界先进技术的引进，从而使我们尽快跟上国际经济发展的脚步（周新宇、于辉，2000；马海涛、李燕、周新宇，2001；马海涛、姜爱华，2007）。

GPA就贸易补偿对发展中国家规定了特殊与差别待遇，根据《GPA2006修订本》第4条“发展中国家”第3款（b）规定，在其他缔约方允许的前提下，发展中国家可以按照时间表在过渡期内采取贸易补偿的过渡性措施。我们应充分运用该条款的规定，并借鉴GPA成员的经验，可采取以本地含量为主的补偿贸易做法。我国没有生产而不得不采用外国的产品时，其零部件要有一定比例是国产的，或是参加政府采购投标的外国产品有一定的技术转让，同时配合优惠法，以支持国内中小企业或特殊产业的发展。

为了促进国内企业的发展，还可根据《GPA2006修订本》第4条“发展中国家”第8款的规定，在国际招标的政府采购中规定附带条件，如在工程项目采购中要求中标商提供贷款、技术转让或人员免费培训等。但值得注意的是，上述条款规定很笼统，只写明“缔约方对发展中国家技术合作、与加入相关的能力建设和协定执行的请求应给予充分的考虑。”但需要注意的是，该条款内容含糊，对于如何执行没有写明，因此操作性和执行力都不强。而且，给予发展中成员的这种所谓优惠待遇，并非自动享有。它需要参加协定的发展中成员与现有的成员方分别谈判获得具体优惠。因而发展中成员需要根据自身的发展状态研究如何适用非歧视例外保障自身的发展。

11.2.6　政府采购合同的保留

通过政府采购扶持中小企业的发展是各国或地区政府通常的做法，政府采购合同的预留就是其中的一种，美国和我国台湾地区就采取这种做法支持中小企业发展。常见的政府采购合同预留有，将竞争局限在合格的小企业之间，或直接给予小型劣势企业财政激励，或给予主承包商财政激励，以鼓励其吸纳小型劣势企业进入合同分包。以上方法可独立使用，也可相互结合使用。