采购规模和范围的大小表明了政府采购的成熟程度，也决定了政府调控经济的力度。政府采购只有规模上去了，政府采购的规模效应和政策功能才能充分发挥其应有的价值。扩大政府采购制度的管理范围，是政府采购制度持续健康发展的重要基础，也是实现与GPA规则逐步接轨的客观要求。扩大政府采购规模和范围，发挥其规模效应，首先应科学制定集中采购目录和限额标准，并不断拓展政府采购范围，将工程类和服务类以及中央专项资金纳入集中采购目录范围，同时科学编制采购预算。其次，有效整合政府采购资源，采取上下联动，实现供应商库、评审专家库等采购资源的共享，积极推动县级政府采购工作开展，扩大其政府采购实施范围和规模。此外，还要充分利用国际金融组织，扩大政府采购的规模。

10.4.1　科学制定集中采购目录和限额标准⁽¹⁶⁾

集中采购是政府采购的一种组织形式，也是政府采购的重要特征之一。实行集中采购，可降低直接购置成本和交易成本，政府采购实际成本也随之下降，同时还可以有效地预防和治理政府采购方面的腐败。从国际政府采购实践看，许多国家都建立了有效的集中采购组织管理体制，国家政府机关的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，如加拿大的采购中心、法国的公共购买团体委员会、菲律宾的供应协调局等。韩国中央政府采购采取高度的集中采购，在财政部下设采购厅，由采购厅统一负责政府采购工作，集中采购的范围从中央到地方，无论工程项目还是货物和服务采购一并由政府的集中采购部门进行。

对于我国政府采购模式的选择，笔者不大赞同国内一些学者主张的“实行部门分散采购为主、中央集中采购为辅的采购模式”（聂常虹，1999；王金秀、汪博兴、吴胜泽，2006）。的确，目前欧美国家普遍实行分散采购，集中采购项目已由强制性采购改为选择性采购，集中采购的商品主要是各部门需要的通用商品，占全国政府采购规模的比重也不足10%。但我国国情与欧美国家的巨大差异，决定了我国目前尚不能照搬发达国家的做法。虽然目前我国已经确立了建立社会主义市场经济体制的方向和要求，财政支出的宏观调控功能已相继到位，政府采购制度也已建立，但与西方国家运行了200多年的政府采购制度相比，如果以我国《政府采购法》颁布时间为起点计算，我国政府采购制度的建立时间仅仅9年多，集中采购的规模还很小，加之过去我国长期实行各部门、各单位自行采购模式，因而引发了诸如采购规模效益低以及易滋生腐败等许多问题，因此，从规范管理、节约开支、抑制腐败和发挥政府采购政策功能的目标出发，应该坚持以集中采购为主、集中采购与分散采购相结合的采购模式。不过，从长远来看，随着我国政府采购制度的逐步规范和政府采购市场的不断成熟，特别是整个社会法治环境的不断改善，我国政府采购制度的发展也要遵循国外政府采购模式发展的一般规律，即从分散采购模式，到以集中采购为主、集中采购与分散采购相结合的模式，再到以分散采购为主、分散采购与集中采购相结合的模式（王琦，2005）。

在市场经济条件下，为了最大限度地发挥有限资源的力度，政府在配置资源时需要通过政府采购进行引导，以采购的形式从资金上给予特定目标支持，从而发挥对民间的导向作用。而作为事业法人的以非营利性为目的的政府集中采购代理机构，就承担了实现政府采购政策功能的角色（白志远，2006）。

我国的集中采购分为政府集中采购和部门集中采购两种形式，集中采购目录相应分两大类。根据我国《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

虽然不能绝对地认为政府采购规模的逐年递增仅仅是因为集中采购目录范围的逐年扩大和限额标准的逐年降低，但一项项原本游离于政府采购之外的项目一旦纳入政府采购范围，无疑会促使政府采购规模的扩大。因此，科学制定集中采购目录及限额标准，不失为是一种为扩大政府采购规模做出贡献的重要途径。

自《政府采购法》实施以来，我国各地政府采购监督管理部门每年编制和发布《集中采购目录及标准》，为部门预算的编制提供了重要依据。从近年来我国地方政府采购实践看，虽然各地集中采购目录范围不同程度地呈逐年扩大之势，但总体来看政府采购范围还很小，可拓展的空间还很大。笔者对此提出如下建议：

1.集中采购目录范围要量力而行

扩大集中采购目录范围来推动规模的扩大，并不是单纯降低限额标准，扩大采购品目那样简单。一般情况下，纳入集中采购目录的项目越多，采购规模就越大，但两者并不是绝对成正比，关键是看纳入集中采购目录的项目对采购规模是否产生实质性的影响，而且还要看操作的可行性。比如说工程采购，纳入集中采购目录确实能使采购规模大大加大；而零星、小额项目的纳入，虽对采购规模扩大也有一定的贡献，但影响不大，而且还不经济。

集中采购目录和限额标准的制定，既要根据政府采购预算水平和各地政府采购工作开展的具体情况，同时也要依据集中采购机构的能力，要有利于操作执行，这才是科学、务实的态度。当前首要任务是要在集中采购目录的执行和扩大之间找到一个平衡点，要量力而行，这样目录才不至于因无法操作执行而成为一纸空文。

2.集中采购目录要与时俱进

集中采购目录范围不应一成不变，它的扩大和调整是“永无止境”的。由于社会不断进步和经济的发展，新产品的诞生、新形势的不断出现，以及为适应财政改革和支出资金投向的需要，都会有新的项目需要纳入政府采购范围中来。例如，我国沿海某省近几年将助农物资、救灾化肥，甚至支援农民养鱼的良种鱼苗、锅炉燃油，逐步纳入该省政府采购范围。还有的省将国家储备粮纳入了政府采购，有的省市对国债资金实行政府采购，有的省市尝试着在工程政府采购上辟出蹊径。

3.集中采购目录的限额标准应切合实际

在我国地方政府采购实践中，绝大多数采用在集中采购目录中罗列采购项目的做法，集中采购目录都是一年一定。但这种做法存在一些弊端，例如，因目录不全造成一部分本应实行政府采购的项目游离于政府采购之外。我国沿海某省制定和发布政府采购目录的做法在全国是比较独特的，该省政府采购目录只规定政府采购限额标准，而且不逐年发布，只有在有调整的时候，再发调整通知。限额标准的设定防止了因“目录”不全造成的实行政府采购的项目脱离采购轨迹现象的发生，既体现工作效率，又增加了灵活性。

在制定目录限额标准时，首先要参照经济发展水平，经济发达的省份，限额标准可高一点，因为可以不依靠零星的小项目来扩大采购规模；而经济不发达的省份，限额标准就须制定得低些，零星、小额采购的积累影响着政府采购规模。此外，无论是单项限额，还是政府采购限额，都须从地方实际和项目操作实际出发来确定。因为从一些项目的特点来讲，限额太小不好操作，且不经济。把采购项目纳入“目录”，再根据实际情况用限额将其不适合集中采购的部分“限”出去，并非缩小了规模，而是体现了政府采购的科学性。

值得注意的是，通常情况下，集中采购目录限额标准越低，纳入政府采购的范围就越广，政府采购规模也就越大。但政府采购目录限额标准与政府采购规模的扩大并不是绝对呈反向关系，因为小额政府采购对政府采购规模的影响也很小。因此，在实践中要防止为片面追求采购规模的扩大而一味降低限额标准的做法，否则会导致因政府采购限额标准过低而降低了外国供应商准入的“门槛”，而且增加了政府采购执行机构的操作难度和采购成本，继而影响政府采购效率。

还需注意，政府采购监督管理部门与政府采购中心应注意练好内功，先将政府采购工作和采购效率理顺之后，如果只片面追求政府采购规模的扩大和GDP的增长而不关注经济发展规律，政府采购工作势必会走弯路。

10.4.2　将工程采购纳入政府采购范围

纵观国外政府采购实践，最原始形态的政府采购是工程采购。政府集中采购不是从买笔买墨开始的，而是始于工程采购。如：20世纪30年代美国大力兴办公共工程以扩大政府开支、拉动内需；韩国中央政府采购采取高度的集中采购，在财政部下设采购厅，由采购厅统一负责政府采购工作，集中采购的范围从中央到地方，无论工程项目还是货物和服务采购一并由政府的集中采购部门进行；加拿大政府集中采购机构的业务领域也是以建筑和工程咨询服务、建筑和维修、货物和服务等公共工程为主。

按照我国《政府采购法》规定，⁽¹⁷⁾所有财政投资工程都应该实行政府采购。如果严格依照《政府采购法》进行操作，工程政府采购的基本流程与货物和服务应该相同。即由财政部门掌控采购的几个关键环节——预算和计划必须由财政部门审批，采购方式和采购代理机构必须由财政部门确定，信息必须在财政部门指定媒体上披露，合同必须在财政部门备案，支付必须由财政部门最后把关；作为法定的采购代理机构，依照法律规定，凡纳入政府集中采购目录的工程，都可以委托集中采购机构具体操作。

1.我国工程政府采购存在的主要问题

目前我国很多地区自行其是，政府采购做法混乱（宋晓杰，2006）。例如，有的地区只是把工程纳入财政管理，建设部门把招标的数字报给财政部门就行了。财政部门可以插手的只是事前备案，事后统计具体数字。有的地区的做法是财政部门只负责采购一些建设部门未曾揽入的内部装修装饰或危改工程，土建工程基本上还是由建设部门监管。还有的模式是财政部门把住资金预算和支付一头一尾两个关口，其他环节由建设部门具体操作和监管。也有的省市财政部门只审批采购预算和进行备案，其他工作仍由原来的部门监管。

至于各地工程采购做法混乱的原因，客观上是因为整个政府采购的法律关系尚未理顺，各方主体的法律地位界定不明，权力有时不知不觉中超越了法律。当然，也存在人力、物力资源缺乏的因素。但究其深层原因，其实并非仅仅是法律权力界定不清，而是很大程度上存在部门之间职能交叉或其他利益因素。

2.我国工程政府采购做得较好的事例

在各地工程政府采购具体操作中，也有做得较好的事例。例如，某沿海城市，从预算、信息披露、确定集中采购机构到合同签订以及投资评审项目执行和最终支付都由财政部门具体监管。之所以土建部分招标投标仍由市建委继续操作，是因为建委长期以来一直负责此项工作，形成了比较规范的工程招标、投标和评标的平台，建委的经验已经逐步走向成熟。另一沿海城市则以工程竣工为分界点，财政局和建设主管部门合作。财政部门主要参与预算的编制、信息发布、合同备案、资金支付四个方面的具体工作。再如，某省规定只要有一定比例财政资金的工程就纳入政府采购，财政部门负责审批预算、信息发布、监督招投标和支付，建设部门则负责工程质量的监督验收。尽管部门之间职责还有交叉，但是上述省市基本上在严格按照《政府采购法》运作。

由此看来，工程采购是一把“双刃剑”，运用得好，能够充分发挥政府采购的功能，实现政府采购的目的；运用得不恰当，不但容易产生部门之间的权力纠葛，也极易造成参与者越多，腐败者越多的局面，政府采购也就改变了其初衷。

3.我国工程政府采购的建议

针对上述问题，笔者建议对工程采购进行统一管理，同时立法确立政府集中采购的绝对地位，并加强集中采购机构专业能力（白志远，2006），具体建议如下：

第一，对工程政府采购统一管理、打破条块分割。目前各地政府工程采购通常的做法是由建设部门负责具体操作和进行监管，财政部门只把住资金预算和支付，甚至财政部门只是负责事前备案、事后统计。从各地区出台的集中采购目录和政府采购有关资料情况来看，“非营利法人”性质的集中采购机构在工程类政府采购中的作用极为有限，有的地方甚至是一片空白，采购规模中占举足轻重的政府工程采购常常委托给“营利法人”性质的社会中介代理机构。如此一来，政府集中采购规模无疑被缩小，其所应起的功效也不能充分发挥，而且也易滋生腐败。因此，对工程政府采购要加强统一管理，从源头上防腐监督。

第二，立法确立政府集中采购的绝对地位。立法应明确规定政府工程采购代理机构应由“非营利法人”政府集中采购代理，使工程采购纳入集中采购范围，确保政府集中采购机构集中采购的绝对地位，充分发挥集中采购的作用。(www.daowen.com)

第三，整合利用现有资源，加强集中采购机构专业能力。由于政府集中采购机构是政府设立的直属机构，通常是从原有财政部门分离出来的，专业技术存在先天不足。而我国工程招标机构在较长期的实践中已形成相当规模，并积累了一定的经验，因此，可根据需要从中选拔成立专门从事政府工程采购的代理机构，将其定位为“非营利事业法人”。如此可以利用成熟社会人力资源，降低培训成本和时间成本，使政府集中采购机构能够承担起日益扩大的采购规模。

10.4.3　中央专项资金纳入政府采购范围

做好中央专项资金的政府采购活动，扩大政府采购规模和社会影响力，是把中央专项资金落到实处的一种切实有效的做法。目前，中央专项资金项目涉及职业教育实训基地建设、西部疾病预防控制项目、雨水集蓄利用项目建设、环境保护专项资金、关闭小企业中央财政专项补助资金、“村村通”广播电视工程、补贴农牧业机械等。虽然各地纳入政府采购的情况不同，但有关中央专项资金的政府采购活动，进行得如火如荼。目前已纳入一些省份政府采购范围的有政法专项资金、正版软件采购、农村中小学远程教育工程和教科书采购、消防装备采购、卫生事业专项资金，中央和省财政安排的专项补助资金及农业开发、小麦良种补贴、收获机、大型玉米秸秆粉碎机和大型牧草收获机等新机具采购及环境保护专项资金等项目。

10.4.4　合理编制、严格执行政府采购预算

合理编制、严格执行政府采购预算是完善我国政府采购监督机制的重要内容。政府采购预算与财政支出规模以及政府采购规模之间的关系是相辅相成、辩证统一的。虽然政府采购预算是为加强财政支出管理、提高财政资金效率而服务的，不能简单地理解为只为政府采购规模服务，但在科学制定集中采购目录和采购限额标准的情况下，政府采购预算规模会随着财政支出规模的扩大而同步扩大，而财政支出规模的扩大，势必也会为政府采购规模的扩大创造前提条件。因此，采购预算编制得科学合理，将有助于政府采购规模的扩大。

1.我国政府采购预算编制面临的主要问题

政府采购预算是开展政府采购工作的基础和重要环节，也是政府采购工作的最关键部分。虽然采购预算应当允许有适当的变动，即使在美国等西方预算编制体系极其完善的国家，也存在着少量的追加或调整。但最理想的采购预算编制工作应该是全国或一个地区的全年采购预算应该等于或接近于该地全年的实际采购规模，这不仅要求所有采购项目都有预算，而且预算金额与实际的采购金额相一致。目前，在实际工作中我国地方政府采购实际采购规模超出年初采购预算很多的现象仍存在，究其原因就是采购预算编制得不合理，导致在采购预算的执行过程中，对很多采购项目进行了调整，或追加了很多本来没有列入预算的采购项目，而且还有的是一部分项目因为种种原因而游离于政府采购之外。

除了上述现象外，我国政府采购预算编制还存在不少问题（余海玲，2006）。第一，政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制，表现为实际编制时经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报，形成与部门预算脱节的现象。第二，政府采购预算编制简单粗糙，某些公共支出项目还没有细化到政府采购目录，工程的采购预算编制不理想，即使编了也往往流于形式，随意性过大；对采购的商品未作具体说明，缺乏可操作性。第三，财政性资金应该包括行政事业单位的所有资金，比如单位的预算外资金。但由于对财政性资金的理解不正确，导致某些财政性资金的采购支出没有预算依据，采购人不按要求对采购性支出编制采购预算的现象时有发生。第四，由于受到经济发展水平因素的制约，在经济欠发达地区，年初只能列出人员经费，财政专项支出没法在年初编制采购预算。此外，有些地方尚未开展部门预算改革，采购预算的编制因而受到部门预算改革步伐的制约。

2.合理编制政府采购预算的建议

针对以上问题，建议在编制政府采购预算时应从以下几方面着手。

首先，完善部门预算改革，在《预算法》中增加关于部门预算编制的具体要求。其次，在采购预算编制中增加关于将采购项目细化的要求，以使部门预算反映出来的财政性资金是行政事业单位的所有资金。再次，进一步加强预算的资金管理，严格执行政府采购计划和预算。政府采购部门编制的政府采购计划，应使本地区所有政府采购活动都纳入计划和预算。采购计划执行中，非特殊原因不得临时追加采购内容和规模。我国内陆某省在编制采购预算方面为其他省市树立了榜样。该省在财政部门和省级其他预算部门的共同配合下，已经真正实现了采购预算与部门预算的统一。政府采购预算中清楚地反映了预算部门每个专项所含的政府采购金额和所购货物、工程或服务。采购预算分类汇总后，进行打捆招投标采购，采购效率和规模效益得到提高。

【注释】

(1)Dr.Gray J.Zenz，Dr.George H.Thompson.Purchasing and Management of Material，AEI，1994：345；马海涛，姜爱华.我国政府采购制度研究.北京：北京大学出版社，2007：175.早期也有学者将政府采购占GDP比重的国际通常标准统计为10%～15%.参见：马海涛.政府采购政策功能探析.中国政府采购，2006（1）；于安.加入《政府采购协定》对我国国内制度的影响.法学，2005（6）．

(2)例如，处于经济转轨的俄罗斯的政府采购范围更广泛，政府采购范围包括政府所需的所有货物、工程和服务，政府采购规模占财政购买性支出的比重高达80%。参见：马海涛.政府采购政策功能探析.中国政府采购，2006（1）．

(3)王保安.立足国内改革和对外开放推动政府采购工作再上新台阶——在全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议上的讲话.［2011-11-7］．http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/zhengfucaigouguanli/201007/t20100721_329079.htm.

(4)参见第6章6.1.2及6.1.3。

(5)哈维·S·罗森.财政学.北京：中国人民大学出版社，2000：195.

(6)《中国统计年鉴2008》将“政策性补贴支出”及“工交流通部门事业费”调整为“工商金融等事务支出”。

(7)《中国统计年鉴2007》将该项调整到“社会保障支出”，《中国统计年鉴2008》调整为“社会保障和就业”。

(8)《中国统计年鉴2008》将该项调整为“一般公共服务支出”、“公共安全支出”和“外交支出”。

(9)《中国统计年鉴2008》将这几项分别并入“科教文卫支出”、“交通基础建设支出”等项目中了。

(10)2008年11月，温家宝总理主持召开的国务院常务会议确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，对灾后重建及保障房建设提出明确要求，同时提出4万亿投资中要加强基础设施建设。因此，《中国统计年鉴2009》增加了“保障房建设支出”、“交通基础建设支出”及“地震灾后重建支出”，将其纳入“政府投资”。

(11)鉴于国家近年来在农村基础设施改造方面投入较多，因此将其调整到“政府投资”类。

(12)胡庆康，杜莉.现代公共财政学.上海：复旦大学出版社，1997：118-131；侯荣华.中国财政支出效益研究.北京：中国计划出版社，2001：56-79.

(13)通过使用经济计量分析软件EViews3.1计算得出的1978—2010年我国GDP和政府购买支出相关项目的相关系数矩阵表，即多重共线性的检验表明，解释变量之间存在严格线性关系，即数据矩阵的列向量线性相关。由于本模型中采用了差分变换，解决了多重共线性问题，同时也解决了时间序列取值时的非平稳问题。

(14)解释变量中DLNGI、DLNGI_t-1及DLNGDP_t-2的t值受样本容量的限制及数据断层的影响变得不显著，但由于其弹性系数仍符合经济含义，在模型中仍对其进行保留；其余自变量在显著水平a为0.1时，t_a/2（14）值为1.761，t值全部显著，既对被解释变量DLNGDP有显著的影响。

(15)见本书附录表4。

(16)参见第12章12.4.2。

(17)我国《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。