开放范围和程度的渐进是指根据国际规则和本国实际情况，明确本国开放政府采购市场的范围及程度，按对等的原则开放政府采购市场。

根据GPA规定，只有成员方列入附录一的政府采购实体进行的政府采购才承担相应的市场开放义务。GPA对附录一中的附件1“中央实体”的规定比较明确，中央政府采购实体基本上都会涵盖，所以通常不是出价谈判的难点。

对于附件2“次中央实体”的政府采购，缔约方可按照互惠原则协商确定彼此开放领域，不实行最惠国待遇，相应的对外开放领域只取决于缔约方政府间的谈判。从GPA实践来看，附件2谈判是难点，一是因为次中央实体可能存在区域经济发展不平衡，二是因为次中央实体的开放程度取决于其地方政府在国内或地区内的法律地位，即中央或联邦政府对外签署的协议和条约是否对地方政府具有约束力。

对于附件3“依照GPA规定进行采购的所有其他实体”，也是谈判难点。因为由于贸易政策的不同，各缔约方对此争议很大，这部分实体本身具有很多不确定性，加之确定适用GPA实体时，特别是涉及其分支机构和地方机构时，除了依赖其中央政府实体的内在组织结构，更多地还依赖成员的国内或地区法律，而其他成员可能对此无法了解。GPA对这部分实体的处理采取了开放的政策，既允许缔约方选择将适用主体列举在附件中，又允许在一定条件下将部分实体撤出。

因此，在非歧视原则框架内，GPA成员方可以根据本国或本地区经济发展水平，并兼顾政府采购的社会性目标和经济性目标，自主地决定确立对相关国家开放政府采购市场的范围和程度，有选择地决定具有比较优势的产业领域。我国在递交加入GPA出价清单时，应充分借鉴发达国家控制开放范围和程度的成果经验，并从实际情况出发，决定哪些实体受协定约束，哪些不受约束，作出有利的选择。

9.2.1　在开放范围方面，有选择地开放具有优势的采购主体

具体而言就是先开放那些事实上已经开放的范围，对于次中央政府的采购，可选择先开放经济较发达的沿海地区，然后再根据情况逐渐选择适宜的内陆地区。GPA诸多的例外适用设定表明实施非歧视原则存有相当大的选择空间，因而直接影响到成员方实施GPA的条约义务及国内政府采购市场准入控制。无论是成员或非成员，根据自身实际竞争能力规定政府采购范围是可行的。

以美国为例，虽然美国是政府采购竞争力强的国家，有着成熟的市场经济，美国完整的政府采购法制已很完善地设立了政府采购保护的规制模式，但美国加入GPA后也只将不到四分之三的州列在该协定开放的适用范围，而且也并没有将这些州的全部机构列进该协定的适用范围内。

关于适用协定的实体，特别是涉及其分支机构和地方机构时，依赖于其中央政府实体的内在组织结构，更多地依赖该成员的国内或地区法律来确定，其他成员可能无法了解。韩国仁川国际机场（The Korean Airport Case）即是WTO涉及政府采购的重要案件。2000年，美国诉韩国影响政府采购的措施违反了政府采购协定的争端，便是围绕韩国机场公司是否属于承诺清单中所适用的实体，即是否属于受中央政府实体或地方政府实体直接控制的机构而展开的。⁽⁵⁾

如前所述，我国政府分别于2007年12月、2010年7月和2011年11月三次向WTO提交GPA出价清单，但美国和欧盟等GPA成员对清单仍表示不满，例如，他们认为应将中央政府实体（及其下级实体）范围扩大到我国《招标投标法》的适用实体；全面囊括各级地方政府采购实体以达到美国和欧盟GPA市场准入覆盖范围的质量水平；列出政府采购中参与采购的所有“其他实体”，如国有企业或国家投资企业。笔者认为上述要求是没有依据的，是不合理的。

首先，欧美上述扩大我国中央实体范围的要求是不合理的。因为我国《招标投标法》对采购实体未进行限制，它既适用于商业消费市场，也适用于我国《政府采购法》管辖的政府消费市场。如果将我国对外开放的政府采购适用实体扩大到《招标投标法》适用实体，势必将我国政府采购开放市场人为地扩大到商业消费市场，这既违背GPA原则，也不符合GPA实践。⁽⁶⁾

其次，我国GPA出价清单中未包括国有企业或国家投资企业，笔者认为是有其合理原因的。2001年加入WTO时，我国国有和国家投资企业都被排除在政府采购之外，而且我国《政府采购法》规定的政府采购主体中不包括国有企业或国家投资企业。此外，目前我国国有企业或国家投资企业已基本完成市场化取向改革，政府不再直接管理国有企业或国家投资企业的生产经营活动。根据GPA采购实体的“政府目的”和“政府控制或影响”标准，如果我国不存在“政府目的”和受“政府控制或影响”的国有企业或国家投资企业，那么我国GPA出价清单中理应不包含国有企业或国家投资企业。

但国有企业或国家投资企业列入我国GPA出价清单问题成为中国与欧盟谈判的焦点之一。原因是欧盟在其GPA附件3中包含了公共管理局和公共企业，欧盟政府采购实体的定义标准是所谓“受公法支配”，不但国有企业或国家投资企业而且还将一部分执行公共职能的私有企业也纳入政府采购实体范围。如果在与欧盟的谈判中无法避免将部分国有企业或国家投资企业作为采购实体列入附录一，我国需要采取渐进、有序的方式进行。对涉及公共安全、国家安全、人类或动植物安全、环境安全、知识产权保护和特殊群体保护等方面的采购，通过谈判及例外等途径将其排除在开放范围；在选取其他领域国有企业或国家投资企业作为采购实体的同时，也要作出例外规定。对此，还要借鉴其他成员的经验，例如，韩国在其附录一中包括韩国电信公司，但同时注明公共电信商品和电信网络设备不适用；日本在其附录一中列明“日本东部电报电话公司”和“日本西部电报电话公司”，但同时注明公共电力电信设备以及电信安全服务采购除外。(www.daowen.com)

即使国有企业或国家投资企业被列入了出价清单，随着我国国有企业市场化改革的不断推进，将来该企业性质一旦由国有企业或国家投资企业转变为非国有企业，还可以通过GPA的变更和修改程序，以“政府对其采购活动的控制或影响已经得到有效消除”为由申请将其从附录一中撤出。例如，2001年日本以私有化为由通知政府采购委员会从中撤出东日本铁路公司。同年，美国同样以私有化为由通知政府采购委员会从中撤出铀矿产公司。此外，GPA为解决修改GPA涵盖实体时出现的分歧，规定了解决争议的仲裁程序，当一成员的政府希望将其某采购实体从其附录一中撤出或修改，而其他成员对该实体所受的政府控制或影响是否已经消除存在分歧时，可由仲裁机构决定该成员能否撤出或修改GPA涵盖的实体。⁽⁷⁾

9.2.2　在对等开放方面，缔约方可通过总量平衡来实现权利和义务的平等

对等开放可体现政府采购权利义务在全球范围的公正分配，现实中许多国家国内法中都存在此类内容，英国政府采购的经济目标是“物有所值”，但英国政府的部门可以特别选择友好供应商的产品，拒绝不友好供应商的产品；《瑞士联邦官方购买条例》规定：外国供货人发出订单要根据瑞士供货人在其相应国家的对等权利得到保证时才被考虑。但在《瑞士联邦市场内部法》规定了便利瑞士经济、提高瑞士竞争能力、保护瑞士经济统一的内容；澳大利亚法律专门规定了政府从事采购的限制，从海外购买货物的部门必须证明，采购活动中本国供应商得到了平等竞争的机会；欧共体也有类似的允许，即政府各部门可以决定最符合合同价值及复杂情况下的竞争。特别是1998年以后，欧盟敦促其成员国利用采购权实现社会价值目标，只要其不违反限制性规定，表现出各国国内法律对本国政府采购存在“利己”的保护措施。⁽⁸⁾

在对等开放方面，缔约双方可通过总量平衡来实现权利和义务的平等。以美国和欧盟为例，由于美国州政府在立法上有较大的自主性和独立性，美国未能像欧盟一样将所有地方政府都列为协定适用的对象；而欧盟有统一的有关政府采购的法律，欧共体可以在GPA开放到地方政府部门时做到统一步调。因此，在地方政府部门开放这个层面上，欧盟和美国双方条件不对等。为此，欧盟对服务领域的政府采购市场开放出价做了保留，即仅承诺开放银行、金融及保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、港口、机场、旅游、客货运输、住房服务，电讯政府采购市场开放时将在“适当的时候”援引制裁决定；相比之下，美国服务项目的开放力度则比较大。最终欧盟和美国双方在开放的结果上基本做到了大致相当。

9.2.3　对于谈判结果，应与谈判方就谈判的出价问题签署排他性的互惠协议

GPA与WTO中其他的一揽子协定不同，对参加方安排了另行谈判的机会并规定了特殊的非歧视原则，这种特殊性为我国政府提供了谈判的空间。仍以美国和欧盟为例，欧盟的前身欧共体和美国都是GATT中主张市场开放的活跃分子，而且也是最先加入GPA的成员，但双方对相互间的市场开放曾经做过很大的让步。1993年1月欧共体出台了一部有关供水、能源、交通运输及电信等公共事业的政府采购法，即《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》（简称《公用事业指令》），这部指令包含了两项歧视性条款，用来排除欧共体以外的第三国在欧洲市场开放后享受的权利。⁽⁹⁾由于该法令不仅适用于那些开放市场方面没有给予欧盟国家以同等待遇的非GPA成员，也同样适用于GPA的成员，因而美国认为欧盟此举违反了GPA有关规定，于是1992年2月在其《1988年贸易和竞争综合法案》中将欧盟指定为“对美国持续采用歧视性政府采购政策的国家”，⁽¹⁰⁾并与欧盟协商谈判，要求欧盟修改上述规定。但欧盟认为自己的做法也有充分理由，如前所述，由于美国州政府在立法上有较大的自主性和独立性，各州的政府采购仍然按照1933年《购买美国货法》执行歧视性政府采购政策，其中也包括对欧盟企业的歧视，欧美双方谈判失败，欧盟《公用事业指令》于1993年如期出台。美国随即宣布从当年3月22日起对欧盟采取制裁措施，后经双方协商仍未达成一致意见，于是美国5月28日公布对欧盟制裁的决定，即每年对来自欧盟的2 000万美元的产品禁止进口。欧盟也针锋相对地于6月8日通过了对美国1 500万元产品的制裁报复措施。但随着1994年4月15日新的GPA签字最后期限的邻近，美国和欧盟最终还是走向相互妥协。1994年4月13日，双方签订：美国《购买美国货法》中的进口限制对欧盟产品和企业不适用；欧盟《公用事业指令》中的供水、交通和能源服务开放的限制不适用于来自美国的产品和企业。欧美谈判达成的条件和管辖范围被纳入双方都加入的GPA附录中（刘慧，2003，p.121，141，142）。

由此可见，如果艰苦卓绝的市场开放谈判的结果一旦被其他缔约方分享，而且如果“搭便车”又不承担开放本国政府采购市场的义务的话，势必对谈判双方造成不公平和不平等，所以，我们在与GPA成员谈判时，应就双方谈判的出价问题签署“政府采购协定谈判备忘录”，作为排他性的互惠。

在控制开放范围和程度的问题上，除了借鉴发达成员的经验外，我们还应充分运用GPA对发展中国家特殊与差别待遇的规定。但值得关注的是，《GPA2006修订本》对发展中国家特殊与差别待遇进行了较大的调整，规定缔约方应对发展中国家的“发展、财政、贸易需求和环境给予特别的考虑……”，同时要求“当一个发展中国家申请加入本协定时，所有缔约方应立即向其货物、服务和供应商提供最惠国待遇……”，但同时取消了发展中成员适用国民待遇原则例外的规定。至于新增加的最惠国待遇条款是否比原有的排除国民待遇原则适用条款对我国更为有利，还需在实践中予以关注和进一步研究。

《GPA2006修订本》还规定，在其他缔约方允许的前提下，发展中国家可以按照时间表采取过渡性措施。需要注意的是，《GPA2006修订本》明确了发展中国家享有的特殊措施，因此，发展中国家只能享有条款明示的措施，这预示着GPA规定的补偿范围在缩小，例如，GPA逐渐会将一些采购实体或者行业引入清单或者覆盖范围。另需注意的是，发展中国家的过渡性措施条款不是自动适用，能否享受该项权利以及享受的程度如何还需要得到其他缔约方的允许，具体而言就是取决于与GPA现有成员分别谈判的结果。而且，过渡性措施条款是有期限的，根据GPA规定，在其他缔约方允许的前提下，在加入GPA谈判时，发展中国家可最多推迟3年履行除第5条第1款（b）项外的所有义务。

此外，《GPA2006修订本》又规定，“缔约方对发展中国家技术合作、与加入相关的能力建设和协定执行的请求应给予充分考虑。”但没有写明如何执行，操作性和执行力都不强，而且也不是自动适用，需要与现有成员分别谈判。

根据上述规定，发展中国家加入GPA可以享有根据本国经济、财政、贸易情形决定非歧视适用例外的待遇，因此我国在加入GPA谈判时，完全可以根据自身发展状况，依据该条款要求发达国家肯定我国所承诺的特殊适用范围和幅度，就贸易实体、产品、服务清单进行谈判，确立符合我国自身利益的政府采购结构。