20世纪80年代，我国开始开展以招标投标为主要方式的具有政府采购性质的工作。随着党的十一届三中全会决定在广东、福建两省及深圳等地设立经济特区，伴随着国际资本、国际先进的生产技术、设备和管理经验的大举引进，以国际招标投标为主要代表的世界先进贸易及交易方式也随之涌现。为适应形式需要，1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。⁽⁸⁾之后，我国先后在公共工程建设、机电设备、科研课题等领域实行了招标采购制度。世界银行贷款项目鲁布格引水系统工程，是我国在工程采购中第一个实行国际招标和按国际惯例运行的试点项目。鲁布格引水系统工程的招标投标活动发生在1982年，采购人为原水利电力部，投标人多数为国外大型建筑企业，最终日本大成建设株式会社以低于标底价44%的最低报价中标，节约资金6 495万元。由参与国际招标投标开始，招标投标制度逐渐走入了我国的建筑业历史舞台。在物资采购招标投标领域中，机电设备的招标是至关重要的领域之一。1985年，中国机电设备招标中心正式成立，之后在全国除台湾、西藏外的省区、直辖市以及计划单列市设立了招标机构，从组织上为我国政府采购事业的发展，奠定了良好的基础。尽管1995年以前以招标为特征的采购还不是完整意义上的政府采购，但对我国政府改变过去传统的购买方式，建立规范的政府采购制度进行了有益的探索（张得让，2004，p.104-105）。

我国最早试行较为规范意义政府采购活动的城市是上海市。1995年，上海市财政局和卫生局联合下发了《关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定》，要求对市、区（县）两级财政安排的维修和设备购置，采用政府采购的办法（王亚兴，2002，p.231-232）。自上海市实行政府采购试点开始至今，经过十多年的发展，我国政府采购事业取得了令人瞩目的成绩，我国政府采购的内容，已开始从单纯的货物类扩大到工程类和服务类；政府采购工作开始逐步向系统化、制度化和规范化的方向发展；政府采购由以往的以调控性采购为主，逐渐向调控性采购和消费性采购并重的方向发展。

从1996年开始至今，我国的政府采购制度建立及完善大致可以分为四个阶段：第一阶段是1996年至2002年我国《政府采购法》出台，这一阶段是我国政府采购制度起步阶段。第二阶段是从2003年我国《政府采购法》的实施至2005年底，这个阶段是我国政府采购制度全面实施阶段。第三阶段是自“十一五”时期第一年的2006年开始的阶段，这个阶段是我国政府采购制度的完善阶段。第四阶段是自2007年12月28日开始，这个阶段是我国启动加入GPA谈判程序阶段。

5.3.1　起步阶段（1996年—2002年）

第一阶段我国政府采购事业从无到有，各级政府部门都在探索，因此是我国政府采购制度起步阶段。这一阶段又可分为研究探索、试点创新和试点转向全面推行三个阶段。

1.研究探索阶段（1996年—1998年6月）⁽⁹⁾

1996年财政部开始研究国际上通行的支出管理制度——政府采购制度。在广泛深入研究西方国家公共财政支出管理以及国际政府采购规则的基础上，财政部于1996年10月完成了第一阶段的研究任务，在政府采购领域取得重大研究成果。研究结果表明，政府采购是加强财政支出管理的一种有效手段，我国推行这一制度将涉及预算编制、预算会计、财政资金拨付、财政监督等方面的改革内容。通过前期研究，财政部提出推行政府采购制度要作为我国财政支出改革的方向。

1997年，财政部正式向国务院法制办提出制定政府采购条例的建议，与此同时，初步完成了政府采购条例的草拟稿。

1998年4月，财政部首次在国内组织召开了政府采购制度国际研讨会，请有关国家的政府采购官员介绍美国、英国和新加坡的政府采购制度，为我国政府采购制度的研究和试点提供指导和借鉴。与此同时，上海市受世行和欧盟实践的启发，对用财政资金安排的一批医疗设备实行招标采购方式，效果显著，社会反响非常好。财政部对上海经验及时加以总结，并在借鉴国际惯例的基础上开始制定我国实施政府采购的思路和框架。

2.试点创新阶段（1998年7月—2000年5月）

1998年，国务院实行机构改革。同年7月，国务院赋予财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能。为此，财政部在预算司设立了专门机构，负责履行政府采购管理职责。政府采购管理职能的确立以及专门机构的建立，拉开了政府采购制度改革工作的序幕。

试点初创阶段的主要改革工作有：

一是通过各种途径广泛开展宣传。1998年8月，财政部指定《中国财经报》作为发布政府采购信息的媒体，通过这一媒体全面介绍政府采购知识、政策制度和试点效果，指导全国的政府采购宣传和实践活动。1998年10月，财政部项怀诚部长接受《半月谈》记者专访，介绍我国实行政府采购制度的意义及设想。1998年12月，由楼继伟副部长主编的《政府采购》一书出版发行，这是我国第一部关于政府采购的专著，首次系统地阐述了政府采购理论，提出了建立我国政府采购制度的框架体系。财政部还协助中央电视台制作了一期专栏节目“新闻调查——政府采购”，以案例为基础，通俗地介绍政府采购的一般做法及其积极效果，在社会上引起了强烈反响。

二是加强法制建设。为进一步规范政府采购活动，为采购活动提供政策和理论支撑，1999年4月，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，这是我国第一部有关政府采购的全国性部门规章，从而改变了我国政府采购长期以来无法可依、无章可循的局面。该办法明确了我国政府采购试点的框架体系，从制度上为政府采购改革工作“正了名，顺了言”，也为日后制定《政府采购法》作了有益探索。同年6月财政部还发布了对上述《办法》的配套规定，即《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。在此之前，深圳市人大常委会于1998年10月颁布了《深圳经济特区政府采购条例》，成为我国第一部政府采购的地方性法规。1999年4月22日，北京市人民政府第26号令发布了《北京市政府采购办法》。1999年4月上海市发布了《上海市政府采购管理办法》和作为配套措施的六个办法。截至2000年5月，全国绝大部分地区都颁布了地区性的政府采购管理办法。

在与政府采购有关的法律方面，1999年8月30日第九届全国人大常委会第11次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》，该法自2000年1月1日生效。为执行《招标投标法》，国家计划发展委员会发布或者经过国务院批准发布了一些有关的行政规章。2000年4月4日，经国务院批准发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》。7月1日，发布了《招标公告发布暂行办法》、《工程建设项目自行招标试行办法》。此前1999年3月15日九届人大二次会议通过的《中华人民共和国合同法》，1994年3月八届人大常委会二次会议通过的《中华人民共和国预算法》，也是政府采购活动的重要依据。

三是抓组织建设。实行政府采购制度改革，必须有专门机构负责推动和指导。1998年下半年，已有部分地区在财政部门建立了管理机构。到2000年，各地区一致明确政府采购的管理职能由财政部门承担，并相应设立或明确了行政管理的职能机构。其中，在财政部门独立设置政府采购管理机构的地区有19个（王卫星、朱龙杰、吴小明，2006，p.33）。与此同时，全国绝大部分地区继上海、深圳设立集中采购机构后，纷纷建立了负责集中采购事务的机构。除河北、重庆等少数地区的集中采购机构设置在机关事务管理部门外，其他地区的这一机构都设在财政部门。

四是大力推动政府采购试点工作。1998年，中央选择河北、安徽等地进行政府采购改革试点，从此，政府采购改革由试行进入试点阶段。试点经验得到中央肯定后，政府采购的范围迅速扩大。1999年6月，国务院办公厅印发了《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》，推动国务院各部门的政府采购试点工作。1999年10月，财政部组织召开了首次全国政府采购工作会议，确立了我国政府采购制度改革的方向和阶段性目标，有力地促进了政府采购试点工作。2000年1月，中央纪委决定将推行政府采购制度纳入2000年从源头上反腐败的重要措施，协同中央经委和监察部做好有关准备工作。2000年5月，财政部会同监察部和审计署联合颁布了《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》，政府采购试点工作掀起了新的高潮。在这些措施的推动下，以1998年普遍开展政府采购试点工作为标志，我国政府采购的范围迅速扩大，由简单的标准商品扩大到部分复杂品目；采购规模迅速增长，由1998年的31亿元人民币扩大到1999年的131亿元人民币和2002年的1 009.6亿元。⁽¹⁰⁾

在试点初期，政府采购已经初步展现出了其优越性，推行政府采购制度引起了全国人大和中央纪委的高度重视。1999年4月，全国人大将《政府采购法》列入了九届全国人大常委会立法规划，计划在2002年颁布。在1999年底中央纪委召开的第四次全会上，把推行政府采购制度列入了反腐倡廉的一项治本措施。

3.试点转向全面推行阶段（2000年6月—2002年12月）

2000年6月中央国家机关政府采购工作会议在北京召开，要求加快推进政府采购工作，严格中央国家机关经费支出管理，要求各部门对于事业经费中安排的采购项目要积极实行政府采购。同月，财政部对内部机构进行改革，政府采购的管理职能由预算司调整到新组建的国库司，在国库司内设立了政府采购处，负责全国政府采购的管理事务。

新机构组建以来，在继续扩大政府采购范围和规模的同时，加强规范化建设，确立采购模式，硬化采购规程，从制度上、管理上和操作上规范采购作为，此外，重点抓了以下几个方面的工作。

一是加大推行政府采购制度的力度，2000年6月，财政部研究建立了中央单位政府采购预算编制办法，从2001年开始编制政府采购预算并制定政府采购计划，凡是列入政府采购预算的采购项目，都必须按照政府采购计划的要求实行政府采购。财政部还组织研究草拟了《政府采购资金实行财政直接拨付管理暂行办法》，建立政府采购资金财政直接拨付制度，规定政府采购资金财政直接拨付的方式和程序，开设了政府采购资金专户。通过改变资金管理方式，促进政府采购制度的推行。

二是进一步明确政府采购信息发布内容及程序，加强透明度建设，规范了政府采购信息发布行为。2000年7月，财政部印发了《关于加强政府采购信息统计报表编报工作的通知》，9月，颁布了《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购品目分类表》。10月，印发了《关于进一步加强地方政府采购管理工作的通知》和《政府采购运行规程暂行办法》。12月，财政部组织开发的“中国政府采购网”投入试运行，颁布《关于中国政府采购网管理问题的通知》，改进了政府采购统计体系，开发了统计软件，扩大了统计范围，增加了统计内容，统计结果在指定媒体上向社会公告，此外还创办了《中国政府采购》杂志，从而丰富了政府采购信息指定发布媒体。

三是会同有关部门研究拟定中央国家机关全面推行政府采购制度的方案。2002年10月，国务院办公厅印发了《中央国家机关全面推行政府采购制度的实施方案》，对中央国家机关全面推行政府采购制度作出部署，提出要求。

四是探索适合政府采购要求的招标方法，确立并推广了政府采购协定供货制度。

五是参加政府采购立法活动。在《政府采购法》出台前，参与立法的各项活动，提出立法意见和建议；2002年6月《政府采购法》出台后，财政部门全面开展了《政府采购法》的宣传和贯彻实施工作，从制度上、舆论上和组织上为《政府采购法》的全面贯彻实施做准备。另外，2002年，国务院要求所有中央单位都要正式编制政府采购预算，使采购改革工作从操作环节延伸到了财政预算的编制环节。(www.daowen.com)

此外，解放军总后勤部还在2000年发布《总后勤部军用物资采购招标管理暂行办法》。

5.3.2　全面实施阶段（2003年1月—2005年底）

这一时期的主要特点是有关政府采购的法律、制度逐步建立，采购规模开始大幅度增长，我国政府采购制度开始确立。

这一阶段以《政府采购法》的颁布为标志。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，从而在法律上保障了政府采购制度的实施，进一步规范了我国的政府采购工作，使我国的政府采购工作走上了规范化、法治化的轨道。2003年1月1日，《政府采购法》正式实施，该法的颁布实施，充分体现了党中央、国务院和全国人大对推行政府采购制度改革的决心和高度重视，也是对几年来政府采购试点工作的肯定，标志着我国政府采购制度改革至此结束试点工作，进入了全面推行阶段，这个阶段的典型特征是随着我国《政府采购法》出台和相关配套措施的制定，特别是《政府采购法》的贯彻与实施，我国政府采购事业有了明确的法律依据，全面政府采购工作开始步入新的发展时期。随着《政府采购法》的实施，政府采购在管理体制改革上也取得了突破性进展，逐步形成了具有中国特色的政府采购的制度框架，即统一政策分级管理；集中采购和分散采购相结合；公开招标为主、其他采购方式为辅；管采分离、职能分设。

5.3.3　逐步完善阶段（2006年—2007年底）

2006年是“十一五”时期的第一年，笔者之所以将2006年作为起点划分为一个新的阶段，主要是因为以下几个原因。

其一，自《政府采购法》实施至2005年底以来，《政府采购法》在法律与实际工作结合中出现的新情况、新问题，经过不长时间已基本显现出来。因此，自2006年开始，应对《政府采购法》在政府采购实践中出现的问题和取得的成绩进行反思和归纳、总结，并根据客观情况的需要，进一步修改和完善法律制度，以健全和深化我国政府采购制度。

其二，支持自主创新成为该阶段政府采购的工作重心。实行支持自主创新的政府采购政策，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出的重大政策之一。中共中央第一次将政府采购单独列入国家经济社会发展规划的重大政策系列，极大地提高了政府采购在国家经济社会发展中的地位，为政府采购事业的发展提供了前所未有的历史机遇。2006年是“十一五”时期的第一年，这一阶段我国政府采购应从以货物和服务的购买为主，进入采购与实现政策功能并行的状态。在笔者看来，实行支持自主创新政策应当成为“十一五”期间政府采购工作的重心，政府采购工作的重心应当从单纯节约采购资金转移到执行公共政策上来。如何更好地发挥政府采购政策功能，进一步推动经济社会的发展，是我们政府采购领域迫切需要研究的一个重要课题。

经济有效和政策工具是决定政府采购工作的两个基本因素。虽然我国《政府采购法》规定，政府采购要贯彻社会经济政策，但是以目前情况看，政府采购真正实现政策目标的作用却有限。过去我们对经济有效性更为重视并取得一定效果，但是政府采购的政策工具作用还没有充分发挥出来，至少在执行《政府采购法》第九条和第十条所提到的公共政策功能还没有到位。⁽¹¹⁾因此，在新的形势下，我们应当构建执行公共政策的政府采购制度机制和管理体制，例如，构建如何扶持不发达地区和少数民族地区的制度机制和管理体制，更加注重诸如发挥环境保护、促进自主创新、照顾中小企业发展等政策功能作用。

其三，该阶段是我国政府采购走向国际化的起步阶段。过去政府采购制度的制定，可能更多地考虑国内情况，但现在情况有所不同。按照我国与世界贸易组织达成的协定，2006年商务部副部长于广洲表示，尽管中国面临很多的困难，但是作为一个负责任的国家，中国会在2007年12月底前提交政府采购市场开放清单，开始加入WTO《政府采购协定》的谈判。

5.3.4　启动加入GPA谈判程序阶段（2007年底以后）

尽管面临着很多困难，但作为一个负责任的国家，我国如期启动了加入GPA的谈判程序。2007年12月28日，为履行我国对WTO的承诺，经国务院批准，财政部部长谢旭人代表我国政府签署了中国加入GPA申请书。当日，我国常驻WTO代表团将申请书和中国加入GPA初步出价清单递交给WTO秘书处，标志着我国正式启动加入WTO的GPA谈判，这是我国继加入WTO后在对外经贸领域开展的又一项重大谈判，对我国经济社会发展将产生广泛和深远的影响。其后，我国先后与GPA成员展开了多轮加入谈判。⁽¹²⁾

【注释】

(1)《汉书》记载：“诸官各自市相争，物以故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分布主郡国，各往往置均输盐铁官，令远方各以其物以异时商贾所转者为赋，而相灌输。”

(2)《后汉书》记载：“开委府于京师，以笼货物，贱则买，贵则卖，是以县官不失实，商贾无所利，故曰平准。”此时，还设立“常平仓”进行实物周转。

(3)西方发达国家推行当代政府采购制度始于20世纪70年代后期。其主要原因是，20世纪70年代中期这些国家在健康、教育和养老方面的政府预算受到日益增长的压力，因而面临财政支出困难。在随后进行的行政改革中，它们通过扩大市场作用减少政府职能节省财政开支，将一部分政府服务乃至管理职能对外承包，扩张服务性政府采购，以提高政府活动效率。政府采购开支是影响经济增长的重要资源，因此必须在国内乃至全球广泛实行政府采购的市场化并纳入经济全球化范畴，形成政府采购商业化的世界性趋势。与此同时，国内企业发现对外国政府的供应有利可图，于是对本国政府施加压力迫使政府就进入海外采购市场进行谈判，因而进一步推进了世界性政府采购的进程。

(4)其他两项是部门预算和国库直接支付。

(5)2010年我国对外贸易实现大幅恢复性增长并创历史新高；贸易增长方式加快转型，我国贸易大国的地位进一步巩固，取得了不俗的成绩。韩秀申.2010年中国对外贸易回顾与展望.［2011-8-27］．http://www.caitec.org.cn/c/cn/news/2011-03/10/news_2430.html．

(6)参见第7章7.2.3。

(7)详见第7章7.2.2和第10章10.1.3。

(8)见国务院于1980年10月17日颁布的《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》。

(9)王卫星，朱龙杰，吴小明.政府采购基础知识.北京：中国财政经济出版社，2006：32-35.

(10)数据来源于财政部国库司《2005年全国政府采购信息统计分析》。

(11)参见第11章和第12章12.2.1相关内容。

(12)参见第7章。