在国际和区域组织有关政府采购的规则中，WTO的《政府采购协定》（The Agreement on Government Procurement，简称GPA）因世界主要发达国家和一些发展中国家和地区的加入而成为政府采购法律逐渐向多边化演变的重要的国际法制度，因而最具法律影响力。我国在2001年加入WTO时并未签署GPA，但明确表示有意加入GPA，并就加入GPA的问题做了正式承诺。⁽¹⁾随着2007年12月28日我国政府加入GPA谈判的启动，对GPA条款内容，尤其是对非歧视性原则的适用例外内容的深入研究，就更具有重大理论意义与现实意义。因此，本书将GPA作为国际和区域组织有关政府采购的重点规则予以阐述。

4.1.1　GPA的签订背景

1946年起草GATT时，由于当时政府采购市场份额和规模均不大，对国际贸易的影响也尚未显现，因此GATT有关条款将其作为例外，排除在约束范围之内。⁽²⁾由于GATT最初条款对政府采购可能造成的贸易歧视的估计严重不足，因而给各国政府在其采购活动中实施歧视性做法以可乘之机，带有歧视性和封闭性的政府采购市场便在国际贸易自由化的多边体制中形成了一个贸易开放的“盲区”。许多国家，尤其是发达国家常常通过行政或法律手段将歧视性政府采购政策作为非关税壁垒的一种重要措施，因而要求本国政府部门或机构在采购供其自身消费的商品时必须优先购买本国产品，以限制外国货物的进口，保护本国供应商的利益。⁽³⁾

4.1.2　GPA的签订

第二次世界大战后，由于各国急于恢复国内经济，面对美国产品的强大竞争力，纷纷采取贸易保护主义。虽然第二次世界大战后各国关税总水平在不断下降，但非关税壁垒却不断增多。各国纷纷强调政府采购对民族产业支持的重要性，⁽⁴⁾特别是在20世纪六七十年代，幼稚产业保护论和进口替代论等流行一时。

随着国际贸易的不断发展，政府采购规模越来越大，特别是20世纪80年代，无论发达国家还是在发展中国家，政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。但由于政府采购的诸边性质，导致其背离了GATT促进贸易自由化的宗旨，歧视性政府采购已日益成为国际贸易中的严重障碍，因而如何评价GATT有关政府采购的规定就成为缔约方不断争论的焦点。在GATT第七轮多边谈判中，政府采购问题终于被纳入东京回合谈判范围，1976年7月，专门谈判政府采购问题的政府采购分题组成立。经过长期的讨价还价，东京回合多边贸易谈判于1979年4月12日在日内瓦签订了GPA，GPA于1981年1月1日起对届时已接受或加入该协定的各缔约方政府开始生效。

1979年GPA由9项条款组成，与后来修订的GPA相比，其内容比较简单。它要求各国放弃对本国供应者及产品的价格优惠，并对政府采购合同的投标与开标程序作出详细规定，以确保政府各种规章制度不被用来偏袒和保护本国厂商及本国产品而对外国供应者及其产品实行差别待遇。协定规定，凡政府采购的价值达到或超过15万特别提款权（以下简称SDR），其采购的法律、规则、程序和措施，应无条件地向其他缔约方的产品和供应者提供优惠待遇。且此种优惠待遇不得低于向国内和任何第三国的产品和供应者所提供的待遇。采购所规定的技术要求，应是性能方面的，而不是设计方面的，并应以国际标准或公认的国家标准为依据，不得借此给国际贸易设置障碍。为确保供应商在一个平等的水平上进行公平竞争，应采取招标的程序进行。GPA规定基于国家安全而采购的必要物品或是根据维持公共秩序、卫生防疫上的需要而采取的限制措施可以例外，可以不适用GPA的规定。地方政府公共机构以及与政府有关的机构所采购的物品作为协定以后的努力目标。

1987年，GPA缔约方对1979年协定做了较大修改。⁽⁵⁾1993年，各缔约方在乌拉圭回合对协定进行了重新谈判和修订，并于WTO成立时对修订文本重新签字和生效。我们目前所见到的GPA是1994年签定、1996年1月1日正式生效的文本。该协定正文共有24项条款，分别规定了缔约方执行协定的责任和义务。除了正文外，GPA还有四个附录，它是每一个缔约方对执行协定的具体承诺。其中，GPA附录一（AppendixⅠ）是有关GPA适用范围的安排，往往由申请加入方提出作为谈判基础。GPA附录一的法律意义，是以其中5个附件来确定政府采购市场的开放范围。使用附录一方式，是开放政府采购市场区别于开放商业消费市场的特点所在。

图4.1　所显示的是GPA附录结构图。

4.1.3　GPA的性质

GPA是WTO法律框架内的组成部分，它的制定是按照WTO原则和宗旨进行的，如WTO的非歧视原则、市场开放原则、互惠和公平贸易原则、对发展中国家特殊和差别待遇原则等。但GPA在体现WTO原则的同时，还具有其特殊性质。

1.诸边协定的性质

“诸边协定”（Plurilateral Agreement）⁽⁶⁾是与“多边协定”（Multilateral Agreement）相对应，其主要含义是只有加入才受其约束。WTO现存的诸边协定，除了GPA外，还有《民用航空器贸易协定》。

2.WTO各成员可自愿选择是否加入该协定，⁽⁷⁾且条款仅对签字成员发生效力

GPA的特殊性还体现在它为参加方另行提供了条约谈判场所，由于其具有诸边性质，决定了它不同于WTO的其他一揽子协定，不属于那种一旦加入其他协定即随之生效的范畴。WTO成员可自愿选择是否加入GPA，其内容和规则也仅在签字成员间生效，而不适用于WTO所有成员。GPA要求成员在谈判承诺条件下开放政府采购市场，这就直接导致了GPA奉行的非歧视原则不具备WTO要求的最惠国待遇原则内容。

3.约束的领域特殊

GPA是针对公共市场，又称政府采购市场而制定的规则。政府采购与普通商业消费有很大不同，它既是经济行为，又是行政行为。政府采购市场开放不仅受到诸多条件的制约，而且还会影响到一国政府采购和公共市场的法律政策、采购机构的管理及其程序等的调整。

4.1.4　GPA的基本原则

GPA的基本原则有三个，即非歧视原则、透明度原则和对发展中国家特殊和差别待遇原则。

1.非歧视原则

GPA非歧视原则制定的主要目的，一是禁止或限制在外国产品或供应商之间实行歧视，二是禁止或限制在外国产品或供应商与本国产品或供应商之间实行歧视。GPA全面体现和贯彻了非歧视这一原则，专设条款具体确立了有关政府采购非歧视内容的法律、程序及做法。GPA序言即明确要求，各缔约方在制定和实施政府采购的法律、法规、程序和惯例时，不得对国内产品与服务及供应商（包括供货商和服务提供者）提供保护，亦不得在其他缔约方之间造成歧视。协定第3条对国民待遇和非歧视待遇原则做了进一步规定，要求缔约方向其他缔约方提供国民待遇和非歧视待遇。⁽⁸⁾非歧视原则表现出国民待遇的非歧视要求在GPA谈判承诺范围之外并没有普遍的约束力，这充分反映出国际法提倡互惠发展国际经济关系的精神。

2.透明度原则

透明度原则的规定主要体现在GPA第17、18和19条中，包括合格供应商名单、审查条件和结果的公开；采购程序和采购结果的公开和诉讼程序公开；政府采购法规、政策和措施的公开等方面内容。

需要指出的是，GPA虽然确定了透明度原则，但并未特别落实WTO所要求的透明度原则。非歧视原则体现在透明度要求时，只是要求在招标过程中期望提高政府采购法规、程序及做法的透明度。它提出公开招标需要发布招标通告，但没有规定通告的法定传播形式，所以，各成员政府采购公告、计划、竞争、执行等程序并不是统一的。供应商需要分别掌握不同成员的通告发布形式。招标人也可以在资格评审中设置基本条件，实际上可能将不具备“要求”的投标人排除在外。

3.对发展中国家的特殊和差别待遇原则

该原则体现在GPA第5条，共有15款，主要包括实行差别待遇的目标、适用范围、议定的例外⁽⁹⁾、对发展中国家的技术援助⁽¹⁰⁾、信息中心⁽¹¹⁾、对最不发达国家的特殊待遇⁽¹²⁾等方面内容。

在GPA的三个基本原则中，非歧视原则占据非常重要的地位，它是GPA的核心原则，透明度原则和对发展中国家特殊待遇原则“是非歧视性原则的体现和保障”。⁽¹³⁾GPA不采用最惠国待遇的直接表现就是它规定了参加方对政府采购应作出具体承诺，⁽¹⁴⁾因而GPA实现非歧视待遇的具体方式、政府采购的实体、具体适用对象、范围，可以取决于成员的各自承诺，从而形成一种在政府采购协定内，各成员可因分别谈判的承诺不同而各自分享政府采购资源的局面。这与加入了WTO协定即意味着承认了其他一揽子协定完全不同。

此外，在非歧视原则指导下的GPA有相当多的诸如国家安全、公共利益等可以作为具体例外的条款，并且允许成员采取分别承诺的方式，加上协定对发展中国家的特殊待遇条款，这些都为各成员加入该协定的谈判提供了广阔的空间。

4.1.5　GPA的适用范围

GPA的适用范围是指协定所约束的范围，它分别从政府采购实体、限额标准以及契约形式等方面予以规定。

1.GPA适用的政府采购实体

GPA第1条使用“采购实体”来界定采购人的种类。GPA第1条第1款规定，“本协定适用于附录一所涵盖实体从事的任何有关采购的法律、法规、程序或做法。”如图4.1所示，GPA采用列举方式在附录一的附件1、附件2和附件3中将受GPA约束的政府采购主体分为三类，即中央政府实体、次中央政府实体以及其他实体。每一个参加方均需在协定附件中列举其境内拟按照GPA的要求给予境外供应商国民待遇的政府采购主体和采购客体。至于清单中的实体是否最终被纳入附录一，则根据谈判情况而定，只有最终被列入清单的实体才受GPA约束。由于附录一是经过谈判逐一确定的，这就使得不同的缔约方其采购实体有可能不同。

根据我国在2001年加入WTO时的承诺，我国开始谈判的法律步骤是“提交附录一出价”，确定附录一是加入GPA谈判的主要实质性内容，因此准备和确定附录一出价是最具有讨论价值的问题。

GPA适用的采购客体，也即适用的采购项目，主要包括货物、服务和工程。如果货物采购也包括服务项目，而服务的价值不超过货物价值时，也属于货物采购。GPA将涉及有关国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及维护公共道德、公共秩序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产品等方面的采购，通过第23条“协定例外”条款均予以排除。

2.GPA的采购限额标准

对于采购限额标准，GPA分别对中央政府实体、次中央政府实体和其他实体作出了规定。中央政府实体的采购限额标准为采购货物和服务价值在13万SDR以上的合同。次中央政府实体，即中央以下的政府（包括中央政府所属的下级机构和地方政府）的标准不一，主要根据参加方之间出价和谈判的结果而定，一般当地方政府实体采购的货物或服务超过20万～40万SDR时即适用该协定。对于其他机构，即除政府机关以外的公共事业单位或部门，货物或服务的采购价值在40万SDR以上，则适用该协定。对于建筑工程合同的采购，中央政府机构为500万SDR；地方政府和其他部门也以500万SDR为基准，但最终以谈判结果为准。

3.GPA的契约形式(www.daowen.com)

GPA的契约形式既可以是传统交易方式的买断合同，也可以是分期付款和无论是否具有购买权的租赁与租买，以及包括产品和服务的任何组合的现代契约方式。为防止采用缩小合同金额或将合同分割等办法规避协定的行为，GPA特别在第2条“合同估价”条款中对合同的计算办法进行了规定。

4.1.6　GPA的其他主要内容

除了基本原则和适用范围外，GPA还包括技术规格、政府采购程序、供应商资格、谈判、补偿、质疑程序及磋商和争端解决、有关加入与谈判的规定等方面内容。

1.技术规格

国际贸易中采用最多、也是最见成效的非关税壁垒手段之一就是通过制定采购技术规格限制进口。为充分体现非歧视原则，GPA在其第6条“技术规格”中规定了技术规格的内容及与合格评定程序有关的要求的制定、采用或实施不得以对国际贸易造成不必要的障碍为目的，同时规定了各实体在制定技术规格时应遵循的准则。

2.政府采购程序

为了保证各缔约方在实施政府采购时做到公开和非歧视，GPA规定了三种采购方式，即公开招标、邀请招标和限制性招标。⁽¹⁵⁾

（1）公开招标（Open Tendering）。按照GPA第7条第3款（a）的规定，公开招标程序是指：“一切感兴趣的供应商均可进行投标”。对于GPA各缔约方而言，当采购合同金额达到GPA限额标准时，即应向其他缔约方的供应商或承包商公开其采购信息并允许他们进行投标。实行公开招标程序时，所有采购程序应当符合从第7条至第16条的规定，即应进行规定的供应商资格审查程序，并发出采购公告和招标公告；所制定的招标文件要符合标准；应按照规定的程序进行投标、接受投标、开标和授予合同。GPA要求每一缔约方在加入谈判时，明确本国或本地区政府采购信息的刊载刊物，并写入谈判结果的“附录二”中，在协定生效后，所有有关政府采购实体的公开采购信息都应发布在“附录二”所指定的刊物上。此外，GPA还对包括投标、接受投标、开标和授予合同等招标程序，均作出了详细规定。

（2）邀请招标（Selective Tendering）⁽¹⁶⁾。GPA未严格限制邀请招标的使用，仅在第10条“邀请招标程序”中对邀请范围提出了原则性的规定。⁽¹⁷⁾也就是说，公开招标和邀请招标都是GPA推行的采购程序，这一点与联合国国际贸易法委员会和世界银行的做法有较大区别（刘慧，2003）。

为使邀请招标贯彻公平原则，GPA对采购过程中的资格审查进行了详细规定，要求各缔约方以非歧视原则公开或提供信息。例如，审查程序要统一，资格审查结果要公开。对于实施永久性的合格供应商名单制度的采购实体须每年发出通告，并将该名单公布在附录三。协定还对资格审查内容做了比较详细的规定。

（3）限制性招标（Limited Tendering）。根据GPA第7条第3款（c）的规定，限制性招标程序指“仅根据第15条列明条件的程序，有关实体据此与供应商进行单独接触。”由于它是一种不经过竞争而完成的采购程序，因而被GPA限制使用。根据GPA的规定，如果缔约方的采购实体对协定约束范围内的本应采用公开招标和邀请招标却未采用的，而以限制性招标方式完成采购，则该采购实体要向本国政府或地方当局提交书面报告，以便于有关供应商查询，供政府采购委员会审议，或质疑和争端解决机制使用。

GPA在的15条第1款（a）—（j）中列举了10种可使用限制性招标程序的情况，同时规定采用此种采购方式时采购实体需提交报告，说明采购实体的名称、采购的价值、种类、原产地，并说明此项合同符合上述10种条件中的具体哪一项。

（4）有关招标和截标期限的规定。为防止采购实体通过缩短招标和接受投标书期限来达到排斥某些供应商的目的，GPA第11条对各实体在政府采购中所适用的招标和接受投标书期限进行了严格规定。

（5）有关招标文件的规定。GPA就招标文件所用语言、招标文件的主要内容，以及各缔约方采购实体提交招标文件的方式进行了规范。GPA在其第12条“招标文件”第1款中规定，采购实体应使用一种WTO官方语言作为决定投标文件所用语言。对于招标文件的内容，GPA就采购实体向供应商提供的招标文件应包含的信息在该条第2款中列举了11项规定。GPA还规定，对来自非协定缔约方的投标，只要在满足本协定第17条透明度的情况下，也可允许其参加投标。为保证信息的透明和公开，GPA还就采购实体需满足任何供应商索要招标文件要求在该条第3款中做了3项规定。

3.供应商资格

按照GPA的规定，各缔约方采购实体要基于客观的规则和标准对供应商进行筛选。为防止采购实体通过资格审查标准和审查操作过程歧视国外供应商，GPA在第8条“供应商资格”中用8款具体规定了资格审查的内容和程序，包括在供应商资格审查过程中，不得在其他缔约方供应商之间和其他缔约方与本国供应商之间实行歧视；为供应商参加资格审查留出足够时间；资格审查条件和程序要公平、合理；保存合格供应商常设名单的实体应保证供应商可随时提出资格申请、并保证提出请求的所有合格供应商均在合理的较短时间被列入该名单；对于提出成为合格供应商请求的任何供应商，有关实体应将与此有关的决定通知该供应商；对于有关实体列入常设名单的合格供应商，有关实体应将任何此类名单的废止或供应商名址自名单中去除的情况通知供应商；遵循相同的资格审查程序，除非能适当证明有必要采用不同的程序，并努力缩小各实体间资格审查程序的差异等。

4.谈判

GPA未严格禁止招标过程中的谈判，但为保证对其他投标人的公平，GPA第14条“谈判”中对谈判的前提条件和内容进行了限定，并规定各实体应将投标书视为机密、各实体不得在不同供应商中造成歧视。

5.补偿

GPA将政府采购中的补偿概括为：一国用以促进当地发展和国际收支平衡所采取的措施。GPA在其第16条“补偿”第1款中规定，“各实体在对供应商进行资格审查，或对供应商、产品和服务进行选择时，或者在评标及授予合同时，不得设置、寻求或考虑补偿措施。”也就是说，不得以补偿措施作为评标和授予合同的条件。但由于GPA正在寻求扩大发展中国家成员的加入，同时要适当考虑发展中国家的经济发展问题，所以GPA对发展中国家采用补偿措施的限制有所放宽，GPA第16条第2款中同时规定：“发展中国家在加入协定时可以就国产化成分等补偿措施的条件进行磋商”；同时也对补偿措施的使用设立了若干限制，“补偿措施只能用于参与采购供应商的资格审查过程，而不是作为授予合同的评判标准；条件应该是客观、明确和非歧视的，并应列入该国的附录一中。”

6.质疑程序及磋商和争端解决

GPA的独特救济就是质疑程序与争端解决机制所构成的双层救济体制（肖北庚，2002），它不但保护了供应商的权益，而且也是政府采购透明度的重要保障手段。

（1）质疑程序。在质疑程序之前，GPA首先鼓励有关各方通过磋商解决问题。根据GPA第20条“质疑程序”第1款“磋商”中的规定，所有参加方遇到有一供应商提出申诉时应鼓励其将磋商方式作为解决申诉的首选，类似国内民事诉讼法中的社会支持起诉原则，这一方面对申诉方起鼓励和支持作用，为磋商公平、友好顺利开展铺垫了基础；另一方面又体现了友好解决争端精神。GPA要求采购方对磋商要求给予公平与及时的考虑，体现非歧视原则和国民待遇原则，供应商的期待利益不因磋商解决时间过长而失去。

此外，为了确保商业机会，GPA非常强调供应商参加政府采购活动的机会的存在，并以暂停采购活动为原则，只有在法定情形之下才允许例外，并且必须将没有责令采购人暂停采购活动的正当理由书面告知供应商。⁽¹⁸⁾GPA规定，磋商不应采取影响供应商在质疑机制下获得救济的方式进行。如，在质疑程序下，供应商可能获得合同授予权，而磋商如果使这种合同授予权丧失，这种磋商不能进行。质疑程序的实质内容是要求每一缔约方提供一套符合GPA精神、有助于GPA目标实现的有效程序。要求供应商在规定的时限内开始质疑程序，各缔约方的规定应当不少于10天，计算日从供应商知道或理应知道该质疑时算起。为了保护商业机会和有关方面的利益，质疑程序应及时结束，通常理解为在采购合同有效授予前应结束质疑。

为了保障质疑机构的权威性，GPA第20条第6款规定，“各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理”，并对法院以外的机构担任申诉处理机构规定了十分严格的程序，如该有权受理质疑的机构其成员在任职期间应不受干扰，符合司法独立原则；如果这种机构不是法院，则该机构必须使用规定当事人参与和内容公开的程序，且该机构可接受司法审查等。

（2）磋商和争端解决。虽然GPA第22条“磋商和争端解决”的规定要求与WTO的争端解决机制保持一致，但GPA的争端解决机制的规定与WTO争端解决机制仍略有不同，主要体现在以下几方面。

第一，争端解决期限短于WTO的规定。GPA第22条第6款规定，应尽一切努力在最可能大的范围内加速争端解决进程，其具体体现就是GPA规定的争端解决期限为4个月，如有延迟，不得超过7个月，这比《WTO争端解决规则及程序的谅解》的规定相应缩短了2个月。

第二，对不执行裁决结果的处理不同于WTO的规定。按照《WTO争端解决规则及程序的谅解》规定，在裁决结果未得到执行的情况下，受损害的一方可以中止执行减让义务或本应执行的其他义务。但是，GPA第22条第7款对此做了否定，即缔约方不得以此为理由，中止对GPA义务的执行，或修改其已经承诺的开放的范围和部门。

第三，GPA质疑双方当事人可以适用当地救济。GPA直接向当事人授予权利并要求参加方法院承担直接执行国际协定的义务，从而降低了国内实施性立法的地位和作用，增加了国内法院的责任，特别是解释GPA的责任。如果国内法院对GPA进行了不当解释，那么对方政府可以根据GPA第22条的规定诉请WTO争端解决机制解决。GPA质疑程序所要求的缔约方建立一套保证政府采购公正、有效的程序规范意味着质疑双方当事人可以适用当地救济（肖北庚，2002）。WTO争端解决机制没有规定当地救济机制，致使“在总协定规则不清楚的情况下，国内法院不能向更高的机构要求进行先行裁决或先行解释；个人不能参加国际争端解决程序。这意味着在司法保护的国内法院与国际法院两层次上没有制度联系，而这会造成在每一层次上对做法不同解释的危险。”⁽¹⁹⁾此外，GPA第22条第3至6款还对专家小组的设立及职权范围进行了规定。

7.有关加入及谈判的规定

加入及谈判体现在GPA第24条“最后条款”中。根据GPA的该条规定，加入协定后，缔约方应首先对本国有关政府采购法律、规章、管理和操作程序等进行调整，以使之符合GPA要求。当上述法规、程序发生变更时，应通知政府采购委员会。而且缔约方将接受政府采购委员会的审查。此外，受GPA约束的采购实体的任何变化都要受委员会的管理。例如，如果中央政府实体改变为事业单位，将使其从原来被列入附录一中的附件1，改为列入附录一中的附件3，则此时缔约方必须将这一变化通知政府采购委员会。如果委员会判断这种变化属于对承诺的重大修改，则将对此进行审议。如果缔约方将某采购实体从附录一中去除，也就是说该采购实体将不再受GPA管辖，则这种变更必须得到政府采购委员会同意，否则，可以进入争端解决程序。

4.1.7　GPA对国际政府采购市场开放的影响

GPA的主要目的是把国际竞争因素引入国内政府采购市场。为了达到这一目的，它确立了由政府实体承担非歧视采购的义务。然而，非歧视原则表现出国民待遇的非歧视要求在GPA谈判承诺范围之外并没有普遍的约束力，这充分反映出国际法提倡互惠发展国际经济关系的精神（任际，2005）。

就笔者个人观点而言，GPA反映的主要是发达国家设法推动政府采购的充分市场化和国际化的意愿，发达国家一直在要求发展中国家开放其国内政府采购领域，并承诺更多的准入义务。但相当多的国家基于对本国行政采购权限制的影响或出于照顾本国企业的考虑，都可能怀疑该协定的基本立场，这也是一些国家选择了WTO却不签订GPA的原因。GPA对资本和技术密集型产品和服务具有优势的成员有利，发展中国家的企业由于缺乏竞争力难以在发达国家的政府采购市场中中标，而其在占有优势的劳动密集型产品和服务领域政府采购的金额相对来说又很少。现实中，许多发展中国家并不主动接近GPA，其原因一方面是发展中国家经济实力与发达国家不同，在采购项目和内容方面缺乏竞争力，故需要保护。另一方面发展中国家对于GPA涉及的国家行政采购权力相当戒备。⁽²⁰⁾英美一些学者也注意到这一现象，Carrier在其著作⁽²¹⁾中认为，政府采购权是国家主权的范围，犹豫不决或者不签订GPA的主要原因是出自对让渡国家主权的担忧。此外，发展中国家不愿加入GPA，还有一个原因，就是发展中国家自身面临的问题仍然很多，比如市场发育程度低、经济发展水平、统计技术手段落后、相应管理经验缺乏、难以负担高额的行政费用和安排复杂的政府采购程序等等。

综上所述，GPA只是为开放政府采购市场创设了一个谈判的机会和提供承诺的条约框架。GPA回避了WTO最惠国待遇原则，因此目前它还不是已经实现了自由化的协定，它所确定的非歧视原则以及协定例外的特殊内容，是直接保证贸易自由化的WTO规则以及其他协定所并不具备的（任际，2005）。

如附录表1所示，目前GPA成员共有41个国家或地区，大约占WTO成员总数的20%，WTO成员观察员有22个，其中有包括中国在内的9个观察员正在谈判加入GPA，另外还有4个政府间国际组织观察员。⁽²²⁾显而易见，GPA的成员多为经济发达国家，由于国内企业的竞争力较强，这些国家在开放政府采购市场后，并未出现外国供应商蜂拥而入的情况，外国供应商要进入这些国家的政府采购市场并非易事。⁽²³⁾