诺斯在《经济史中的结构与变迁》中提出了著名的制度变迁理论，⁽¹⁾该理论认为：对经济增长起决定作用的是制度因素，而非技术因素。政府采购制度就是公共支出领域制度变迁的产物。这项制度是财政领域的一项重要的制度创新。然而，任何一项制度的产生都不可能是完美无缺的，政府采购制度也不例外，它有其先天缺憾。

3.2.1　理性政府的采购与“经济人”假设⁽²⁾

亚当·斯密的“经济人”假说，即人生而自私，利己和追逐利益最大化是人们一切社会行为的原始动因，“经济人”的理性行为就是产生最优化的行为。这对消费者来说，就是在既定的花费下所获得的总效用为最大；对以营利为目的的厂商来说，就是利润最大化；对非营利机构和政府机构来说，则意味着对既定目标寻求最优化决策。在政府采购中，如果从供应商的角度来看，其行为完全符合“经济人”假设；从分散性政府采购主体或机构来看，其行为也符合“经济人”假设，也是以自身效用最大化为目的。拥有公共权力的政府官员是理性“经济人”，在采购过程中，在满足公共支出的同时，就会利用手中的公共权力获得自身效用的最大化；在客观上缺乏有效监督和约束、主观上又缺乏职业道德和社会责任心的情况下，政府采购官员就会利用手中的行政权力设租，营造获得租金的机会和条件；在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员及供应商信息不对称的情况下，还容易出现供应商、采购官员、财政部门官员甚至监督部门的官员在采购过程中产生与采购利益同向的趋势，如果此时他们认为为此而产生的风险成本的代价可能会小于所得利益时，就必然会合谋产生权力寻租。以上种种情况都有可能产生腐败现象，这是制度本身的缺憾，大量事实也证明，在轻制度重教化的前提下的反腐倡廉，只能是一种理想。

3.2.2　准市场行为

政府采购的过程实质上体现了一种委托代理关系。例如，我国政府采购实践中，在委托代理条件下，政府采购主管部门（一般设立在财政部门）委托政府采购中心实施采购，而采购中心则委托中标单位生产或提供商品和劳务，这一过程实质上经历了两个领域：前者在政治领域，以非市场手段形成政府对其下属机构的委托代理关系；后者则通过经济程序，在市场领域形成采购中心对企业采购，这不可能是一种完全的市场行为，最多只能说是一种准市场行为。

3.2.3　信息不对称

由于市场信息的不对称性，采购官员无法事前准确地甄别供应商的真实经营能力，从而使得低质量供应商有可能把高质量供应商从政府采购市场中排挤出去，而仅留下低质量供应商，以致出现“逆向选择”，使政府采购交易难以实现帕累托最优，采购质量得不到保证。

同时，市场信息不对称也是腐败得以产生的原因。纳税人、国家与政府采购官员之间的公共权力委托代理过程本身也存在信息不对称的问题。在公共权力的委托代理过程中，纳税人是政府采购资金的提供者，但在实际操作中并无相应的决策与管理权限，它没有权力参与采购决策，左右采购契约。因此，在这一过程中真正起到决定作用的是那些专门负责采购活动的政府采购官员。由于拥有较纳税人更多的信息，政府采购官员在这种隐含的委托代理契约及其执行中就拥有了潜在的优势。而作为理性“经济人”，当追求自身经济利益最大化这一目标与委托人的利益发生冲突时，自然会引发寻租并导致机会主义行为的产生。具有机会主义倾向的供应商有机会利用信息不对称逃避风险，从而导致道德风险问题的产生，即代理人有可能基于自身效用最大化等目的而在履行契约过程中利用其信息优势损害委托人的利益，这种由委托—代理关系产生的非效率、非协作即表现为“道德风险”。公开透明的制度有可能成了“暗箱操作”，“吃回扣”和“高价位”等现象在采购过程中也就有可能出现。(www.daowen.com)

3.2.4　政府采购委托代理出现偏差

由于存在严重的信息不对称，委托人对代理人的监督自然也是不完全的。委托人监督的不完全性与机会主义特征导致政府采购委托代理出现偏差。所有公众将自己的一部分私有权利委托给国家与采购官员来执行，并从中获得相应的利益。因此，为了保证政府或采购官员不折不扣地按他们的意愿来执行采购权力，就必须对采购权力的委托代理运作进行监督。此外，由于这部分委托给采购官员的采购权力已经从私有产品变为公共产品，所以，采购权力的委托代理运行产生较大的外部性，造成委托人对采购权力代理人的监督具有机会主义特征。

这是因为：第一，采购权力委托代理运行失灵虽然给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个纳税人身上却可能是微不足道的。第二，每个纳税人监督采购权力执行要花费时间和精力，这部分的机会成本对自己来说则非常大，并且即使他监督得好或保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的利益非常小。成本远远高于个体的既得利益，这对于有理性的每个纳税人来说是得不偿失的。所以，每个人都会采取机会主义行为，而希望别人来监督，自己搭便车坐享其成，从而导致无人监督。第三，如果在广大委托人之间采取监督的选择性激励政策，由于委托人集团如此之大，也是极其困难的。

【注释】

(1)道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁.陈郁，罗华平，等，译.上海：上海人民出版社，1994：68-69.

(2)“经济人”是指以追求自身最大经济利益为根本目的并以此作为选择行为方式准则的主体。